Институт Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан: состояние и перспективы оптимизации

УДК 342.7:341.231.14


Д.В. ЧАЛЫХ, 
кандидат юридических наук, майор финансовой полиции, заместитель начальника Академии финансовой полиции Агентства Республики Казахстан по борьбе с экономической и коррупционной преступностью

Статья посвящена исследованию теоретических и прикладных проблем, возникающих в деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан по обеспечению прав и свобод граждан. Автор статьи, основываясь на сравнительном анализе норм национального законодательства и международного права, вносит предложения по повышению правового статуса исследуемого правозащитного института в национальном механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
Ключевые слова: права и свободы человека, уполномоченный по правам человека, омбудсмен, принципы административной деятельности.

Chalyh Dmitry Vladimirovich – the deputy chief of Academy of financial police of Agency of Republic Kazakhstan on struggle against economic and corruption criminality, the candidate of jurisprudence, the major of financial police
Institute of the Representative under human rights of Republic Kazakhstan: a condition and prospects of optimization 

Clause is devoted to research of theoretical and applied problems arising in activity of the Representative under human rights of Republic Kazakhstan on maintenance of the rights and freedom of citizens. The author of clause on the basis of the comparative analysis of norms of the national legislation and international law makes the offer on increase of a legal status investigated the right protective institute in the national mechanism of maintenance of the rights and freedom of the person and the citizen. 
Keywords: the rights and freedom of the person, the representative under human rights, ombudsman, principles of administrative activity.
Исторический опыт деятельности института омбудсмена в различных странах мира свидетельствует, что этот институт играет положительную роль как средство внесудебной защиты граждан, когда их права и законные интересы ущемляются должностными лицами центральных государственных и местных муниципальных органов. 
Указом Президента Республики Казахстан от 19.09.2002 № 947 в Республике Казахстан была учреждена должность Уполномоченного по правам человека. В соответствии с этим нормативным правовым актом Уполномоченным по правам человека является должностное лицо, контролирующее соблюдение прав и свобод человека и гражданина, наделенное в пределах своей компетенции полномочиями принимать меры по восстановлению нарушенных прав и свобод. 
Таким образом, действующий в Казахстане институт Уполномоченного по правам человека в рамках предоставленной ему законом компетенции дополняет существующие государственные средства защиты прав и свобод человека и гражданина. При этом осуществление такой деятельности не влечет за собой ограничения компетенции других государственных органов, осуществляющих защиту прав человека в соответствии с нормами действующего законодательства страны. 
Уполномоченный по правам человека назначается Президентом РК после консультаций с комитетами палат Парламента РК, перечень которых определяет президент республики. Уполномоченный по правам человека независим в своей деятельности, любое незаконное вмешательство в которую не допускается. 
К лицу, назначаемому на должность Уполномоченного по правам человека, предъявляются соответствующие требования, предусмотренные законом: 1) гражданство Республики Казахстан; 2) наличие высшего юридического или гуманитарного образования; 3) стаж работы не менее 3 лет по юридической специальности или в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина. 
Например, в Великобритании в 1967 году был введен парламентский омбудсмен, статус которого эквивалентен статусу судьи Высокого суда. Парламентский омбудсмен назначается королевой и имеет право занимать этот пост до 65-летнего возраста; по достижении этого возраста омбудсмен может быть смещен только решением обеих палат парламента по предложению королевы. 
Уполномоченный по правам человека в Республике Казахстан на период осуществления своих полномочий приостанавливает свое членство в политических партиях и иных общественных объединениях, он также не вправе заниматься политической деятельностью.
Анализ норм законодательства, регламентирующего деятельность Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан, позволяет предположить, что основной формой деятельности Уполномоченного по правам человека в сфере защиты прав личности и восстановления нарушенных законных интересов является принятие и рассмотрение жалоб. Уполномоченный рассматривает жалобы граждан Республики Казахстан, а также иностранных граждан, лиц без гражданства на действия и решения должностных лиц и организаций, нарушающих их права и свободы, гарантированные Конституцией, законодательными актами и международными договорами Республики Казахстан. При этом он не рассматривает жалобы на действия и решения Президента РК, Парламента РК и его депутатов, Правительства РК, Конституционного совета РК, Генерального прокурора РК, Центральной избирательной комиссии РК, судов РК. 
Парламентский омбудсмен Великобритании в пределах своей компетенции рассматривает жалобы граждан на любые действия министерств и ведомств, если эти действия не могут быть обжалованы в суде или трибунале. Особенность английского варианта омбудсмена состоит в том, что он не может начинать расследование по собственной инициативе. Согласно п. 16 Положения об Уполномоченном по правам человека, утвержденного Указом Президента РК от 19.09.2002 № 947, Уполномоченный по правам человека с целью установления фактов нарушения прав и свобод человека и гражданина в соответствии с п. 15 названного Положения в пределах своей компетенции проверяет сведения о фактах нарушения не только на основании поступивших обращений, но и по собственной инициативе (по сути, осуществляет расследование по этим фактам).
В Великобритании гражданин, желающий обратиться к омбудсмену, подает жалобу через одного из членов парламента, который затем официально обращается к омбудсмену с просьбой провести расследование по жалобе. Решение о том, начинать ли расследование, находится в компетенции омбудсмена. Норма о непрямой подаче жалобы была введена в закон в качестве своеобразного «фильтра», что объясняется стремлением оградить омбудсмена от жалоб, не подпадающих под его юрисдикцию или подаваемых по незначительным поводам. Жалобы принимаются только в письменном виде и только от граждан Великобритании, постоянно проживающих в стране, в течение 
12 месяцев со времени совершения обжалуемых действий или со времени, когда об этих действиях стало известно гражданину. Однако и после истечения этого срока, если омбудсмен сочтет, что имеются особые обстоятельства, он может принять жалобу к рассмотрению. По установившейся практике омбудсмен, прежде чем начать расследование, предпринимает попытку склонить конфликтующие стороны к достижению приемлемого компромисса. 
Французский медиатор (омбудсмен) рассматривает жалобы на действия государственных органов и должностных лиц, направляемые в его адрес только французскими гражданами, а также иностранцами, имеющими вид на жительство. Обязательное условие при этом — подача жалобы через членов парламента (депутатов Национального собрания и сенаторов). На практике, однако, в большинстве случаев депутаты без возражений направляют медиатору жалобы, полученные от своих избирателей. Кроме того, члены парламента могут и по собственной инициативе делать запрос медиатору по вопросам, относящимся к его компетенции. 
В соответствии с установленными действующим законодательством Казахстана требованиями обращения в адрес омбудсмена поступают прямо к нему. Отсутствие своеобразного «фильтра» в казахстанской модели анализируемого правозащитного института гарантирует доступность Уполномоченного по правам человека для всех субъектов правоотношений по обращениям граждан. 
Французский медиатор наделен правом возбуждать дисциплинарное производство в отношении любого государственного служащего, действующего противоправно, или подать на него жалобу в суд, ходатайствовать о возбуждении против него уголовного дела, выступать в суде в роли обвинителя. Медиатор также вправе предлагать внесение поправок к текстам действующих законодательных и административных актов. Согласно законодательству, все государственные органы обязаны в пределах своей компетенции проводить проверки и расследования, требуемые медиатором. Однако юрисдикционный контроль медиатора не свободен от ограничений: например, документы и материалы, относящиеся к национальной обороне, безопасности государства или внешней политике, находятся вне пределов его компетенции. В остальных случаях медиатор может требовать от соответствующего государственного органа любую документацию или материалы, касающиеся дела, по которому он проводит расследование. Характерное также для других моделей института омбудсмена ограничение состоит и в том, что медиатор, даже если считает жалобу обоснованной, не вправе сам принять решение об отмене оспариваемого административного акта. Он ограничивается лишь тем, что направляет в соответствующие органы рекомендации о проведении необходимых мер для пресечения противоправной практики административных органов и должностных лиц; при этом особое значение имеют ежегодные доклады медиатора о результатах его деятельности, представляемые в парламент [1].
Деятельность Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан практически аналогична рассмотренной выше деятельности медиатора Франции. Уполномоченный также вправе обращаться с ходатайством к соответствующим государственным органам или должностным лицам о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, нарушившего права и свободы человека и гражданина. Он также вправе беспрепятственно посещать территории и находиться в помещениях государственных органов и организаций, в том числе в воинских частях и соединениях, а также посещать места лишения свободы, встречаться и беседовать с лицами, содержащимися в них.
Важной и широко распространенной формой деятельности омбудсмена во многих странах является право законодательной инициативы, которое позволяет ему вносить в парламент или правительство предложения об изменении и совершенствовании законов и принятых на их основе нормативных правовых актов в области прав и свобод человека и гражданина. Полагаем, что наделение правом законодательной инициативы Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан также будет действенным позитивным шагом в сфере усиления обеспечения гарантий конституционных прав и свобод граждан. 
Кроме того, в некоторых странах (Испании, Австрии, Португалии и др.) омбудсмен наделен правом подавать жалобы в конституционный суд, что также можно реципировать в казахстанскую модель института омбудсмена. 
По мере обогащения и универсализации перечня прав и свобод на международном и национальных уровнях все более ощутимой становится необходимость специализации правозащитной деятельности омбудсмена. Учреждается омбудсмен по вопросам равноправия женщин и мужчин (Финляндия), по делам национальных и этнических меньшинств (Венгрия), по вопросам защиты прав потребителей и контроля за конкуренцией (Финляндия), по делам обороны, т. е. надзора за положением дел в армии, действиями военной администрации и соблюдением прав военнослужащих (ФРГ, Дания). 
Вместе с тем в рамках Совета Европы все более популярной становится идея о создании института европейского омбудсмена по правам человека, основной задачей которого являлось бы обеспечение равенства и справедливости для всех людей в этом регионе[2].
Правозащитники Республики Казахстан в настоящее время все более озабочены проблемами несовершеннолетних. 
Так, в 2007 году в республике 350 малышей в возрасте до года погибли от домашних травм [3]. В структуре Министерства образования и науки совсем недавно впервые были созданы департаменты по защите прав детей. Немало и других государственных и неправительственных организаций, так или иначе решающих эти проблемы. По нашему мнению, эта работа стала бы более эффективной с учреждением в республике института Уполномоченного по правам ребенка, к которому стекалась бы вся соответствующая информация и он мог отслеживать общие тенденции и, соответственно, влиять на оптимизацию ситуации на государственном, законодательном и иных уровнях.

Библиография
1. См.: Права человека: Учеб. для вузов / Отв. ред. чл.-корр. РАН, д-р. юрид. наук Е.А. Лукашева. — М., 2002. С. 434.
2. См. там же. С. 435.
3. См.: Литер: Республиканская ежедневная газета. 2008. 31 янв. № 17 (957).