Институт Уполномоченного по правам человека (омбудсмана) в странах СНГ

Т.Н. МИХЕЕВА,

доктор юридических наук, профессор, завкафедрой публичного права России и зарубежных стран Марийского государственного университета, заслуженный юрист РФ 

Рецензия на: Н.В. Кузьминых. Институт Уполномоченного по правам человека (омбудсмана) в странах Содружества Независимых Государств (СНГ): Моногр. — М., 2006

В  последние годы международное сообщество идет по пути развития новых механизмов защиты прав человека. Во многих государствах институт Уполномоченного по правам человека (омбудсмана) становится неотъемлемой частью юридической системы, так как выражает точку зрения гражданского общества и доводит ее до сведения исполнительных и законодательных органов. В России и странах СНГ проблема роли и правового статуса омбудсмана является, к сожалению, недостаточно исследованной. В связи с этим монография Натальи Витальевны Кузьминых «Институт Уполномоченного по правам человека (омбудсмана) в странах Содружества Независимых Государств (СНГ)» представляет собой особую ценность. По сути, впервые в юридической науке предпринята попытка комплексного анализа института омбудсмана в странах СНГ.

Прежде всего необходимо отметить, что для раскрытия темы удачно определен план научного исследования: опираясь на разработку конституционно-правовых основ института Уполномоченного по правам человека в странах СНГ, автор переходит к детальному анализу специальных законов об омбудсмане Российской Федерации, Грузии, Молдавии, Узбекистана и Украины, а затем на практических примерах раскрывает основные направления деятельности этого правозащитного института.

Достоверность полученных научных результатов обеспечивается комплексным использованием автором различных методов исследования, привлечением большого объема нормативных источников, научной юридической литературы современных отечественных авторов, а также материалов годовых и специальных отчетов омбудсманов стран СНГ.

В первом параграфе первой главы излагаются конституционно-правовые основы института омбудсмана в странах СНГ. В юридической науке этот вопрос поднимается впервые и представлен в монографии в системном, обобщенном плане. Все правовые источники, содержащие нормы, регламентирующие деятельность уполномоченных по правам человека в странах СНГ, анализируются согласно их иерархической силе. Рассматривая каждый вид источников, автор проводит аналогию между правовыми актами, а также показывает, как одни и те же вопросы функционирования омбудсманов в разных странах СНГ регулируются различными аконодательными и подзаконными актами. При этом отмечаются наиболее удачные, по мнению исследователя, варианты правового решения этих вопросов.

Характеризуя правовые источники законодательства об омбудсмане, Н.В. Кузьминых учитывает также федеративное устройство России и возможность учреждения института омбудсмана в субъектах федерации, для чего дает анализ правовых актов применительно к субъектам Российской Федерации.

Н.В. Кузьминых показала глубокое знание анализируемых правовых актов. Представленная автором структурная характеристика источников, несомненно, имеет важное практическое значение, поскольку дает наглядное представление о степени влияния того или иного государственного органа на деятельность института Уполномоченного по правам человека.

Представляется, что выявленные и обозначенные автором монографии проблемы правового регулирования деятельности омбудсмана послужат началом обстоятельной научной дискуссии по вопросам повышения эффективности законодательного регулирования соответствующих отношений.

Говоря об особенностях законодательной регламентации организации и деятельности уполномоченных по правам человека, автор на высоком научном уровне проанализировала специальные законы об омбудсманах, показав общее и особенное, что имеется в них в различных странах СНГ. Анализу подвергнуты также структура законов и способы изложения правовых норм (прямой, отсылочный, бланкетный), что уже на начальном этапе сравнения позволило автору сделать выводы о степени сходства анализируемых законов, выявить их отдельные недостатки и преимущества.

Для детальной характеристики специальных законов об омбудсманах во втором параграфе монографии выделяются основные характеристики их правового статуса: порядок назначения на должность, отстранение от должности, правовые гарантии деятельности. В последующем в каждом из обозначенных направлений дается более детальное сравнение норм законов. Так, при характеристике порядка избрания и вступления в должность омбудсмана детально рассматриваются процедура выдвижения, сроки, регламент голосования, система принятия резолютивного документа. Более детально уже при рассмотрении процедуры выдвижения выделяются сроки внесения кандидатур на должность Уполномоченного по правам человека; субъекты, имеющие право вносить предложения по кандидатурам; основные требования к кандидатам. На основе подобной детализации автором в каждом элементе структуры выделяются наиболее сходные общие нормы законов, далее выявляются нормы, встречающиеся лишь в двух-трех законах, и лишь затем особенные. Необходимо отметить критический подход при характеристике правовых норм, позволивший формулировать на каждом этапе сравнения предложения по внесению изменений и дополнений в анализируемые законы, отмечать наиболее демократичные правовые нормы, могущие быть заимствованными законодателями других государств.

Вторая глава монографии посвящена основным направлениям деятельности омбудсманов, главным образом восстановлению нарушенных прав граждан.

При выборе мер реагирования на нарушения прав граждан принципиальное значение имеет объем компетенции Уполномоченного по правам человека. Для этого автор подробно анализирует методы и средства защиты нарушенных прав, рассматривая особенности письменных актов омбудсманов в адрес нарушителей прав граждан, обращения в суд, право обращения в компетентные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела и другие меры.

Эмпирическое исследование основных направлений деятельности омбудсманов сопровождается реальными примерами, имевшими место в практике защиты прав человека и гражданина омбудсманов стран СНГ. Имеют практическое значение предложения автора по совершенствованию порядка деятельности Уполномоченного по правам человека, основанные на изучении годовых отчетов (докладов) омбудсманов, а также учитывающие критические замечания в СМИ и со стороны общественности.

Интерес представляет процессуальная сторона создания специальных парламентских комиссий по нарушению прав человека и гражданина, представление парламенту специальных докладов, процессуальные особенности рассмотрения жалоб граждан на нарушение прав и свобод.

В монографическом исследовании дан глубокий анализ универсальных полномочий омбудсмана процессуального порядка: обращения в компетентные органы за содействием в проведении проверок, права беспрепятственного посещения органов независимо от формы собственности и получения объяснений от должностных лиц по фактам нарушения прав граждан и т. п. При рассмотрении процессуальных полномочий омбудсмана автором также приводятся конкретные примеры. Необходимо отметить, что Н.В. Кузьминых имеет опыт практической деятельности по рассмотрению жалоб на нарушение гражданских прав граждан, поступавших в адрес Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в период 2001—2002 годов, что позволило ей предлагать решение некоторых достаточно сложных проблем.

Во втором параграфе второй главы автором рассматриваются такие направления деятельности омбудсманов, как совершенствование законодательства, правовое просвещение, международное и внутригосударственное сотрудничество. Особенно интересны выводы и предложения по вопросам сотрудничества Уполномоченного по правам человека со СМИ, неправительственными правозащитными организациями и представителями основных религиозных конфессий, поскольку законодательно подобное взаимодействие нигде не регламентируется, и насколько оно будет эффективным, зависит исключительно от самого омбудсмана. При характеристике деятельности омбудсмана в области правового просвещения, безусловно, важным является опыт деятельности автора монографии в качестве руководителя молодежной секции Экспертного совета при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации, практика проведения республиканских и всероссийских конкурсов среди школьников на лучшую работу по правам человека, а также иные общественно значимые акции.

Таким образом, в монографии Н.В. Кузьминых осуществлено глубокое исследование процессов становления института омбудсмана в странах СНГ, его функций, основных методов и средств защиты нарушенных прав граждан, направлений деятельности, в том числе с процессуальной точки зрения. Исследование построено автором главным образом на первоисточниках — законах и подзаконных правовых актах, а также на достаточно достоверных, проверенных статистических данных.

Для дальнейшего исследования и совершенствования работы автору можно посоветовать следующее:

1. Необходимо критически проанализировать эффективность деятельности омбудсманов. На с. 115—116 монографии автором изложены 10 показателей, свидетельствующих о такого рода эффективности, однако не содержится ни одного сомнения, ни одной оговорки по поводу заявленных позиций.

2. Не до конца выяснено соотношение и зависимость правового статуса, направлений и содержания деятельности омбудсманов от наличия других институтов гражданского общества, действующих в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина. Углубленное изучение этого вопроса могло бы показать ту «пищу» в правозащитной деятельности, которая была бы наиболее оптимальна для Уполномоченного по правам человека в той или иной стране.

3. Говоря об обращении омбудсмана в суд в защиту прав и свобод граждан, автором не раскрывается механизм контроля прохождения искового заявления, что само по себе также можно отнести к показателям эффективности деятельности омбудсмана.

4. Автору следовало бы более подробно осветить связь институтов Уполномоченного по правам человека в странах СНГ с международными правозащитными организациями.

5. Дискуссионным является и предложение автора о наделении омбудсманов правом законодательной инициативы, а также вопрос создания системы представителей Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в федеральных округах.

6. В дальнейших разработках данной проблематики автору следует уделить внимание институту омбудсмана в Азербайджане, Казахстане, Кыргызстане, правовое оформление которых состоялось в 2002 году.

Вместе с тем высказанные замечания не влияют на общую положительную оценку монографического исследования Н.В. Кузьминых, а лишь подчеркивают сложность и актуальность выбранной для исследования проблематики. Теоретические разработки автора вносят в науку конституционного права ощутимый вклад и могут быть использованы при совершенствовании как российского законодательства, так и законодательства стран СНГ.