Институт отзыва членов Совета Федерации: вопросы теории и практики

УДК 342.5 

Страницы в журнале: 25-29

Д.В. ПАЖЕТНЫХ,

аспирант кафедры конституционного и международного права Саратовской государственной юридической академии, помощник Боровичского межрайонного прокурора Новгородской области pazhetnyhd@yandex.ru

Исследуются некоторые теоретические и практические вопросы применения института отзыва членов Совета Федерации. Через призму народного представительства обосновывается необходимость сохранения данного института, а также более четкого регулирования оснований досрочного прекращения полномочий членов Совета Федерации. Дается анализ законодательства субъектов Российской Федерации и судебной практики. Высказываются предложения по совершенствованию федерального законодательства.

Ключевые слова: парламентаризм, Совет Федерации, ответственность депутатов, досрочное прекращение полномочий, отзыв сенатора, продолжительность мандата.

Institute of a response of members of Council of Federation: some questions of the theory and practice

Pazhetnyh D.

Some theoretical and practical questions of institute of a response of members of Council of Federation are investigated. Through a prism of national representation necessity of preservation of the given institute, and also more precise regulation of the bases of the prescheduled termination of powers of members of Council of Federation proves. The analysis of the legislation of subjects of the Russian Federation and judiciary practice is given. Offers on perfection of the federal legislation are stated.

Keywords: parliamentarism, Council of Federation, the responsibility of deputies, the prescheduled termination of powers, a response of the senator, duration of the mandate.

Выступая 27 июня 2012 г. в Совете Федерации, Президент РФ В.В. Путин заявил, что верхняя палата парламента должна состоять из людей, непосредственно связанных с регионами. «…основания для прекращения полномочий членов Совета Федерации будут теми же, что и для депутатов Государственной Думы, то есть прекращение его (сенатора. — Ред.) полномочий по инициативе губернатора или законодательного собрания региона не допускается, что, несомненно, на мой взгляд, будет укреплять независимость и политический вес каждого сенатора», — подчеркнул президент[1].

Народное представительство предполагает не только право на свободные выборы депутатов, но и право контроля их деятельности. Говорить об эффективности такого контроля можно лишь с позиции установленной законодателем ответственности.

Проблемы государственно-правовой ответственности в представительных органах власти довольно основательно исследует профессор С.А. Авакьян[2]. Он справедливо констатирует, что в советские времена вопрос об ответственности депутатов был разработан достаточно глубоко, хотя и через категорию императивного мандата. Отказ от последнего в пользу свободного мандата сыграл злую шутку с институтом ответственности. Вместе с категорией свободного мандата пришли, к сожалению, почти полная безответственность парламентария, преувеличение роли его сознания в обеспечении должной деятельности и поведения. Соответственно, вопрос об ответственности парламентариев слабо разработан применительно к современному Федеральному Собранию РФ[3].

С этим утверждением нельзя не согласиться.

Анализ Конституции РФ показывает, что институты ответственности власти, отзыва ее представителей в ней не сформулированы. Отсутствуют четкие правовые основания отзыва членов Совета Федерации органами власти субъектов Федерации.

В преамбуле Федерального закона от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее — Закон № 3-ФЗ) провозглашается, в частности, что этот закон «определяет… ответственность члена Совета Федерации». Напротив, в нормах Регламента Совета Федерации (утв. постановлением СФ ФС РФ от 30.01.2002 № 33-СФ) термин «конституционно-правовая ответственность» не используется, в них говорится только об уголовной и административной ответственности (ст. 8).

Между тем в историко-парламентской практике дореволюционной России существовала достаточно развитая система мер ответственности членов парламента. Еще в начале ХХ века М.М. Сперанским было уделено значительное внимание вопросам юридической ответственности парламентских учреждений. В частности, применительно к исследуемой проблематике, в Основных законах Российской империи закреплялась такая мера ответственности, как замена состава членов Государственного Совета по выборам «новым составом до истечения срока полномочий сих Членов по указу Государя Императора...» (ст. 62)[4].

По-прежнему остаются актуальными суждения профессора В.Т. Кабышева, который справедливо отмечал, что отзыв представляет собой акт прямого властвования народа, свидетельство его прямого народовластия[5].

Сущность института отзыва Н.А. Петрова определяет как досрочное лишение или прекращение полномочий того или иного выборного лица по решению тех, кто правомочен наделять указанное лицо этими полномочиями[6].

Мониторинг смены состава Совета Федерации не свидетельствует о его постоянстве. Например, Е.А. Шумейко исполнял полномочия представителя от Республики Коми около 8 месяцев[7]. Досрочно прекращены полномочия В.Ф. Кулакова (представитель от Воронежской области), В.И. Федорова (Вологодская область), О.М. Толкачева (Москва), С.М. Миронова и В.В. Барканова (Санкт-Петербург), Н.А. Самогова (Республика Адыгея) и др.[8]

Срок полномочий члена Совета Федерации законодателем не определен. Стоит отметить, что срок полномочий депутатов Совета Федерации первого созыва устанавливался Конституцией РФ в «Заключительных и переходных положениях» и был равен 2 годам. Анализ Федерального закона от 05.12.1995 № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» и одноименного Федерального закона от 05.08.2000 № 113-ФЗ (далее — Закон № 113-ФЗ) позволяет прийти к выводу, что срок полномочий члена Совета Федерации равен сроку полномочий того законодательного органа власти и главы субъекта Федерации, которые его избрали или назначили.

До недавнего времени указанный срок начинал течь со дня принятия решения Совета Федерации о признании полномочий члена Совета Федерации[9]. Однако данная практика стала вызывать негативную реакцию, поскольку каждый новый член палаты проходил двойное «испытание»: сначала палата голосовала за то, что необходимые документы вновь избранного (назначенного) представителя региона соответствуют установленным требованиям, а затем — что он может приступить к исполнению своих полномочий. Фактически происходила узурпация компетенции исполнительной и представительной власти субъектов Российской Федерации.

Парламентский опыт современных демократических государств показывает иную картину. Во Франции срок полномочий сенаторов составляет 6 лет, в Италии — 5 лет[10]. На наш взгляд, представляется целесообразным в обозримом будущем законодательно унифицировать срок исполнения полномочий членами Совета Федерации, увеличив его, например, до 6 лет с ротацией 1 раз в 3 года половины состава. Эти изменения позволили бы повысить и отграничить статус члена Совета Федерации от статуса депутата Госдумы.

Институт отзыва выступает в качестве одной из форм прямой демократии, поскольку согласно Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти[11].

Очевидно, что сенаторы должны отстаивать интересы населения конкретного субъекта Федерации, делегировавшего им парламентский мандат, в связи с чем должны нести ответственность за свою деятельность.

По мнению А.А. Кондрашева, ответственность депутатов всех уровней должна включать такие меры, как лишение полномочий вследствие систематического неисполнения своих обязанностей; при этом данную санкцию стоит предусмотреть в качестве обязательной в федеральном законодательстве для всех уровней публичной власти[12].

За совершение членом палаты конституционных деликтов должна применяться такая мера взыскания, как использование института отзыва парламентария, поскольку отрасль права обеспечивает реализацию своих норм прежде всего собственными средствами, в том числе подобными мерами ответственности[13].

Досрочное прекращение полномочий члена Совета Федерации по действующему законодательству (ст. 4 Закона № 3-ФЗ) может быть вызвано:

— личным письменным заявлением о сложении полномочий;

— избранием его  депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления, назначением на иную государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации;

— поступлением его на государственную или муниципальную службу, вхождением в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, осуществлением предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной творческой;

— вхождением его в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений;

— утратой гражданства Российской Федерации либо приобретением гражданства иностранного государства;

— вступлением в законную силу в отношении него обвинительного приговора;

— вступлением в законную силу решения суда об ограничении его дееспособности  либо о признании его недееспособным;

— признанием его безвестно отсутствующим либо объявлением умершим на основании решения суда, вступившего в законную силу;

— смертью.

До 1 января 2011 г. решение о досрочном прекращении полномочий члена Совета Федерации могло быть принято как самой палатой, так и по представлению Председателя Совета Федерации органом государственной власти субъекта Российской Федерации, его избравшим (назначившим); однако это представление орган государственной власти субъекта Федерации был вправе не рассматривать[14]. Здесь возникали вопросы об объективности и гласности процесса разработки представления о досрочном прекращении полномочий члена Совета Федерации. Отмена указанного представления с 1 января 2011 г. вполне обоснованна.

В настоящий момент полномочия члена Совета Федерации прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании (назначении) нового члена палаты — представителя от того же органа государственной власти того же субъекта Федерации. При принятии такого решения орган государственной власти субъекта Российской Федерации в тот же день телеграммой уведомляет Совет Федерации о содержании решения и не позднее чем через 5 дней со дня вступления решения в силу направляет его в Совет Федерации. Порядок принятия верхней палатой решений о прекращении полномочий членов Совета Федерации закрепляется ст. 7.1 ее регламента (утв. постановлением от 30.01.2002 № 33-СФ).

По нашему мнению, вопрос о досрочном прекращении полномочий члена Совета Федерации есть прерогатива органа государственной власти (высшего должностного лица) субъекта Российской Федерации, наделившего его такими полномочиями.

Часть вторая ст. 9 Закона № 113-ФЗ устанавливает, что полномочия члена Совета Федерации прекращаются досрочно по основаниям, предусмотренным Законом № 3-ФЗ. Однако Закон № 3-ФЗ такие основания не называет, конкретной процедуры прекращения их полномочий не содержит, а лишь предусматривает: досрочное прекращение полномочий члена палаты возможно по решению избравшего (назначившего) его органа государственной власти субъекта Российской Федерации в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации (ч. 2 ст. 4).

В настоящее время в отдельных субъектах Федерации рассматриваемый институт закреплен и регулируется их нормативными правовыми актами. Например, полномочия члена Совета Федерации — представителя от Тамбовской областной думы (представителя от администрации Тамбовской области) могут быть прекращены досрочно в случае невыполнения членом Совета Федерации поручения Тамбовской областной думы, оформленного ее постановлением и не противоречащего действующему законодательству[15].

В Смоленской области установлено, что полномочия представителя Совета Федерации от Думы могут быть досрочно прекращены последней в связи с утратой таким представителем доверия Думы, под которым понимается неудовлетворенность областного представительного органа государственной власти деятельностью ее представителя в палате парламента, совокупно или по отдельности связанная с такими причинами, как «невыполнение представителем  в  Совете  Федерации от Думы своей программы деятельности при осуществлении полномочий члена Совета Федерации, с которой он выступал в Думе при его избрании; невыполнение  представителем в Совете  Федерации от Думы поручения Думы; непредставление Думе представителем в Совете Федерации от Думы отчетов о своей деятельности в сроки, установленные настоящим Положением; иные  причины,  которые  вызваны действиями (бездействием) представителя в Совете Федерации  от  Думы  при  осуществлении полномочий члена Совета Федерации, по решению Думы»[16].

Имеющаяся разнородность регулирования рассматриваемого института порождает споры. В частности, постановлением Законодательного собрания (Суглана) Эвенкийского автономного округа от 18.03.2004 № 615-13 досрочно прекращены полномочия члена Совета Федерации от Законодательного собрания (данного округа Н.А. Анисимова. Последний не согласился с принятым решением, указывая на отсутствие основания для досрочного прекращения его полномочий, и обжаловал принятое решение в Красноярский краевой суд, а затем — в Верховный Суд РФ.

Рассмотрев гражданское дело по данному спору, суд первой инстанции отверг доводы заявителя, а Верховный Суд РФ указал, что доводы Н.А. Анисимова об отсутствии оснований для досрочного прекращения его полномочий правильно признаны судом первой инстанции необоснованными, поскольку федеральное законодательство, предусматривая право органа государственной власти субъекта Российской Федерации, избравшего (назначившего) члена Совета Федерации, на досрочное прекращение его полномочий, не ставит использование этого права в зависимость от наличия каких-либо оснований. Следовательно, орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий представителя без ссылки на какие-либо основания[17].

Вместе с тем проектом федерального закона № 101513-6 «О внесении изменений в статью 4 Федерального закона “О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”» институт досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации (отзыва) по инициативе руководителя субъекта Российской Федерации или его законодательного органа предлагается ликвидировать[18].

По нашему мнению, институт отзыва члена Совета Федерации необходимо сохранить и закрепить его на федеральном уровне, поскольку формирование этой палаты отнесено к полномочиям Российской Федерации. В законе следует обозначить условия его реализации, т. е. нужно определить перечень оснований досрочного прекращения полномочий, условия ответственности перед субъектом Федерации, который представляет член этой палаты, порядок обжалования неправомерных с точки зрения члена Совета Федерации или самой палаты решений органов государственной власти российского субъекта о досрочном прекращении полномочий этого представителя региона. Основаниями отзыва могут являться, например, систематическое (более одного раза), без уважительных причин невыполнение обязанностей в качестве члена Совета Федерации, грубое нарушение законодательства России и ее субъекта, утрата доверия выборщиком, совершение действий, порочащих статус парламентария. Такие основания не должны расширительно толковаться. Недопустимо отсылать к иным нормам федерального законодательства.

Анализ современного российского законодательства позволяет сделать вывод об отсутствии либо размытости формулировок, определяющих основания отзыва сенаторов, что создает условия для произвола или вседозволенности. Этот пробел необходимо законодателю восполнить.

Библиография

1 Стенограмма триста восемнадцатого заседания Совета Федерации Федерального Собрания РФ. 27 июня 2012 года. — М., 2012. С. 136—138.

2 См., например: Авакьян С.А. Государственно-правовая ответственность // Советское государство и право. 1975. № 10. С. 16—24;

3 См.: Он же. Федеральное Собрание — парламент России. — М., 1999. С. 589.

4 См.: Высочайше утвержденные Основные государственные законы от 23 апреля 1906 г. // ПСЗРИ. Собрание III. Т. XXVI: Отд. 1-е. — СПб., 1909. Ст. 27805.

5 См.: Кабышев В.Т. Прямое народовластие в Советском государстве. — Саратов, 1974. С. 94.

6 См.: Петрова Н.А. Конституционно-правовой институт отзыва в Российской Федерации: моногр. / отв. ред. С.А. Авакьян. — М., 2007. С. 6.

7 См.: Стенограмма III заседания II сессии Государственного совета Республики Коми V созыва. 20 декабря 2011 г. — Сыктывкар, 2011. С. 20—21.

8 См.: Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2010. № 71. Т. 1; Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2011. 23 мая; Советская Адыгея. 2012. 10 фев.

9 См., например, постановления СФ ФС РФ от 21.09.2005 № 281-СФ, от 15.11.2006 № 354-СФ, от 19.09.2008 № 301-СФ.

10 См.: Конституции зарубежных государств / сост. В.В. Маклаков. — М., 2009. С. 85, 263.

11См.: Постановление КС РФ от 07.06.2000 № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» // СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.

12 См.: Кондрашев А.А. Теория конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — М., 2011. С. 18.

13 См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: учеб. курс: в 2 т. — М., 2010. Т. 1. С. 103.

14 См., например, постановления СФ ФС РФ от 26.05.2006 № 130-СФ, от 26.05.2006 № 132-СФ, от 19.09.2008 № 300-СФ.

15 См. статьи 13 и 15 Закона Тамбовской области от 14.09.2001 № 210-З «О порядке избрания, назначения и досрочного прекращения полномочий членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации — представителей от Тамбовской области» // Тамбовская жизнь. 2001. 28 сент.; 2007. 11 дек.; 2011. 1 марта.

16 См. раздел III Положения о порядке избрания и досрочного прекращения полномочий представителя в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от Смоленской областной думы (утв. постановлением Смоленской областной думы от 30.12.2010 № 840) // Вестник Смоленской областной думы и Администрации Смоленской области. 2010. № 13 (ч. II). С. 42; 2011. № 12 (ч. V). С. 74.

17 См.: Определение ВС РФ от 20.10.2004 № 53-Г04-49 «Об оставлении без изменения решения Красноярского краевого суда от 4 августа 2004 г., которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействительными постановлений Законодательного Собрания (Суглана) Эвенкийского автономного округа от 18 марта 2004 года № 615-13 и от 4 июня 2004 года № 621-14» // СПС «КонсультантПлюс».

18 См.: Электронная регистрационная карта на законопроект № 101513-6. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/ (Spravka)?OpenAgent&RN=101513-6