Институт отрешения от должности в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации

УДК 342.516

Страницы в журнале: 32-38

В.Г. Громов,

доктор юридических наук, профессор кафедры уголовного, экологического права и криминологии Саратовского национального исследовательского государственного университета им. Н.Г. Чернышевского Россия, Саратов gromov_vg@mail.ru

Рассматриваются вопросы вмешательства властей федерального уровня в процесс осуществления власти в субъектах Российской Федерации. Отмечается, что выражение «утрата доверия президента» является слишком абстрактным и требует уточнения в федеральном законе. При этом следует обратить внимание на противоречие, когда народ выбирает кандидатов на должность государственных служащих, оказывая им доверие, а Президент РФ единолично с формулировкой «утрата доверия президента» их беспрепятственно отрешает от должности.

Ключевые слова: утрата доверия, федеральное вмешательство, нарушение, должностное лицо, субъект Российской Федерации, отрешение от должности, суд, народ.

Появление выражения «утрата доверия Президента РФ» связывается с 2004 годом, когда с данной формулировкой был отрешен от должности один из чиновников субъекта Российской Федерации. В настоящее время данный термин вызывает споры ученых, политиков и других заинтересованных граждан. Главным основанием для спора является вопрос о том, правомерно ли одного человека, пусть и главу государства, наделять такими полномочиями. Ведь с формулировкой «утрата доверия Президента РФ» может быть отрешен от должности, по сути, любой государственный служащий.

Процесс отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации с формулировкой «в связи с утратой доверия Президента РФ» занимает особое место в сегодняшнем законодательстве нашего государства. Тринадцатого декабря 2004 г. вступили в силу изменения в Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (внесены Федеральным законом от 11.12.2004 № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”»; далее — Закон № 184-ФЗ) [8]. С этого момента по данному основанию несколько руководителей субъектов Российской Федерации были отрешены от должности.

До сегодняшнего момента отсутствует однозначное понимание правовой природы отрешения главы субъекта по факту утраты доверия, а именно по вопросу вмешательства властей федерального уровня в процесс осуществления власти на местах. Тем самым порождаются различные спорные моменты об обоснованности и правомерности отрешения по данному основанию.

Основой федеративного государства является четкое разграничение вопросов ведения федерации и ее субъектов.

На федеральном уровне государство концентрирует в своих руках важные полномочия, которые направляются прежде всего на защиту государственной целостности, сохранение правового и экономического единства, а также обеспечение конституционной законности и национальной безопасности. Оперативное и эффективное осуществление имеющихся полномочий предполагает право федерального центра на оказание воздействия на субъекты Российской Федерации, в том числе право на прекращение или ограничение деятельности их органов власти и управления.

Федеральное вмешательство является использованием крайних мер для правового обеспечения единства законности на территории федеративного государства. Важно отметить, что на данный момент не существует единого понимания понятия «федеральное вмешательство» и ученые по-разному трактуют данное выражение.

Так, А.Н. Медушевский считает федеральным вмешательством использование чрезвычайных мер для обеспечения единства федеративного государства [6, с. 364]. Г.В. Едалов полагает, что федеральное вмешательство — это и конституционно-правовой институт, и комплекс мер, направленных на стабилизацию политико-правовой ситуации, сложившейся в субъекте Российской Федерации, а также исключительные полномочия Президента РФ как гаранта Конституции РФ применять меры федерального воздействия в том случае, если действия виновных субъектов выходят за рамки конституционной законности, влекут массовые нарушения прав человека и гражданина, нарушают положения Конституции РФ [2]. Не вдаваясь в полемику, отметим, что суть федерального вмешательства — это применение федеральной властью регламентированных законом принудительных мер по приведению внутренних дел субъекта Российской Федерации в конституционный порядок.

Вмешательство со стороны федеральной власти обладает рядом признаков, которые характеризуют его как самостоятельный конституционно-правовой институт.

1. Характер особых отношений по применению мер, направленных на вмешательство, в котором органы власти субъектов Федерации и органы федеральной власти являются взаимодействующими сторонами. Основа этого вмешательства — признание некомпетентности региональных органов власти в осуществлении своих распорядительно-властных полномочий. Таковой причиной может являться объективная неспособность органов власти реализовывать свои функции (например, чрезвычайное положение), а также отрицательная оценка профессиональной деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации со стороны федерального центра.

Иными словами, субъекты Российской Федерации в лице уполномоченных должностных лиц выступают пассивными объектами правоотношений в рамках вмешательства со стороны федерального центра. В конечном результате утрачиваются распорядительные функции полностью или частично либо происходит полное отстранение с целью дальнейшего назначения нового должностного лица.

2. Основаниями для вмешательства федерального центра могут являться особые, чрезвычайные обстоятельства, которые представляют серьезную опасность для населения и государства. Отсутствие у субъектов Российской Федерации полного суверенитета объективно означает, что Россия как федеративное государство вправе осуществлять контроль над деятельностью своих субъектов и вмешиваться в их деятельность с целью не допустить нарушений:

— верховенства Конституции РФ и федеральных законов в Российской Федерации и ее отдельных субъектах;

— государственной и территориальной целостности Российской Федерации, единства системы органов государственной власти, проявляющегося, прежде всего, в действиях должностных лиц и органов государственной власти субъектов Федерации, направленных на разрушение государства, его целостности и неприкосновенности территории [5, с. 14].

3. Закрепление в законодательном порядке перечня оснований применения вмешательства со стороны федерального центра. Таким образом, федеральное вмешательство выступает крайней мерой, так как предполагается непосредственное причинение или угроза причинения ущерба государственным и общественным интересам и отношениям. Причиняемый ущерб выражается в отступлении от правового статуса субъекта Российской Федерации, т. е. от правового статуса граждан, проживающих на конкретной территории.

Представляется целесообразным закрепление института федерального вмешательства на уровне Конституции РФ [3], так как неопределенность в основаниях ответственности органов государственной власти на местах, а также должностных лиц субъектов Российской Федерации является значительным пробелом в Конституции РФ. Федеральное вмешательство осуществляется на уровне всех ветвей власти. Процесс применения мер федерального вмешательства должен строиться в рамках принципа разделения властей, так как полномочие вмешательства федерального уровня наравне с другими важными полномочиями государства присуще уровню федеральной власти, а не конкретным органам или должностным лицам.

Система сдержек и противовесов в лице всех ветвей власти является важным институтом демократии, она призвана уравновешивать их самостоятельность и таким образом позволяет избежать ошибок и предвзятости со стороны конкретных органов и должностных лиц.

4. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти обязаны иметь возможность участия в реализации мер федерального вмешательства, а также обладать правом контроля над действиями друг друга.

5. Вмешательство федерального уровня предполагает исполнение определенной процедуры. Выделяются следующие формы федерального вмешательства:

a) приостановление полномочий органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

б) досрочное прекращение полномочий (роспуск) высшего представительного (законодательного) органа власти субъекта Российской Федерации, отстранение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;

в) приостановление действия нормативного акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

г) применение мер финансово-экономического воздействия, осуществляемых федеральными органами государственной власти;

д) использование иных форм, предусмотренных российским законодательством.

Институт вмешательства федерального центра отличает от других конституционно-правовых институтов целый ряд характерных признаков. Отстранение главы субъекта Российской Федерации от профессиональной должности в связи с утратой доверия Президента РФ провозглашается исключительной мерой федерального вмешательства, так как:

— имеется характер односторонних отношений федерального и регионального уровня властей в рамках применения мер федерального вмешательства;

— высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации имеет пассивные функции субъекта, так как не обладает возможностью влиять на действия федерального уровня власти;

— глава субъекта Российской Федерации в случае отрешения от должности утрачивает свои руководящие функции, которые передаются временно исполняющему обязанности руководителя субъекта Российской Федерации, назначаемому Президентом РФ в единоличном порядке.

Данные действия со стороны федеральной власти носят императивный, принудительный характер в отношении субъекта Российской Федерации, основанный на нормах закона. К такой же форме федерального вмешательства, что и отрешение в связи с утратой доверия Президента РФ, относятся следующие меры:

1) роспуск законодательного органа государственной власти субъекта Президентом РФ;

2) отрешение главы субъекта Российской Федерации Президентом РФ по факту выражения недоверия законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации;

3) временное отстранение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от исполнения обязанностей по факту предъявления обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления;

4) отрешение главы субъекта Российской Федерации от должности Президентом РФ за ненадлежащее исполнение своих обязанностей.

Указанные меры вмешательства федеральной власти различаются по процедуре применения, субъектному составу и основаниям.

Рассмотрим понятие «доверие». По В.И. Далю, доверие — это «чувство или убеждение, что такому-то лицу, обстоятельству или надежде можно доверять, верить; вера в надежность кого-либо, чего-либо» [1].

Однако в контексте межличностных отношений выражение «утрата доверия Президента РФ» является не совсем корректным. Современная теория права предусматривает в качестве юридического факта или основания возникновения правоотношений доверие конкретного лица (Президента РФ). Казалось бы, в жизни это выглядит не совсем обычно: ведь сегодня можно верить человеку, а завтра —  уже нет. Однако в российском праве оно так и сформулировано — утрата доверия является одним из оснований отрешения от должности. И базируется такое основание на усмотрении Президента РФ: доверять или не доверять.

Одна из главных особенностей демократического государства — доверие его населения к власти. Пример тому — выборы или референдум. Население самостоятельно выбирает главу государства, депутатов и т. д., отдавая голос тому человеку или тем социальным организациям, партиям, кому оно действительно доверяет.

Иначе дело обстоит, когда речь заходит о доверии власти к населению. Последнее в свою очередь должно соблюдать законы государства, платить налоги.

Если говорить о вертикали доверия, когда вышестоящие лица доверяют нижестоящим, то главная особенность этой вертикали проявляется в возможности в случае утраты доверия уволить подчиненных с занимаемой должности или назначить им иной вид наказания.

Особо следует остановиться на доверии между Российской Федерацией и ее субъектами. Если такое доверие достигает низкого уровня, то Российская Федерация должна понизить уровень самостоятельности субъекта путем установления дополнительных санкций, ограничения полномочий или увеличения количества проверок. Такое положение дел характерно для Российской Федерации как централизованного государства.

Главными основаниями утраты руководителем субъекта Федерации доверия Президента РФ являются выявление коррупционных фактов, неурегулированные конфликты интересов, установление фактов наличия счетов, хранения денежных средств и иных ценностей в зарубежных банках, находящихся вне территории Российской Федерации. Предусмотренные основания не гарантируют, что вмешательство федеральной власти будет соразмерным допущенным правонарушениям. Так, конфликт интересов или наличие счетов в иностранных банках у главы субъекта в зависимости от обстоятельств могут быть признаны малозначительными нарушениями установленных норм.

Данные противоречия связаны с неточным определением нормы закона. Иные меры федерального вмешательства имеют достаточно развернутые формулировки оснований их применения. Так, роспуск законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации Президентом РФ в соответствии со ст. 9 Закона № 184-ФЗ возможен в связи с наступлением негативных последствий в виде создания препятствий для реализации полномочий органов местного самоуправления, федеральных органов государственной власти, нарушения прав и свобод граждан, а также охраняемых законом интересов юридических лиц. Данный признак подлежит самостоятельному доказыванию в судебном порядке.

В соответствии со ст. 19 Закона № 184-ФЗ основанием для выражения недоверия законодательным органом субъекта Российской Федерации главе субъекта Российской Федерации является установление судом факта грубого нарушения Конституции РФ, федерального закона, указов Президента РФ или постановлений Правительства РФ, если это повлекло за собой серьезное нарушение прав и свобод граждан.

По мнению Конституционного Суда РФ, для реализации такой меры федерального воздействия, как досрочное прекращение полномочий руководителя субъекта Российской Федерации по основаниям ст. 29.1 Закона № 184-ФЗ, обязательным является судебное признание неправомерности нормативного акта, который повлек тяжкие конституционно значимые последствия. Таким образом, вмешательство не допускается в связи с формальным противоречием нормативного акта главы субъекта федеральному регулированию. Данные формулировки оснований призваны обеспечивать обоснованность и соразмерность мер федерального вмешательства.

Для этой цели закреплена предварительная процессуальная стадия — вынесение предупреждения должностному лицу субъекта Российской Федерации или уполномоченному органу с требованиями об исправлении ранее допущенных правонарушений за определенный срок. В соответствии со ст. 29.1 Закона № 184-ФЗ предусматривается предупреждение Президента РФ. Применение вмешательства возможно только в том случае, если должностное лицо субъекта Российской Федерации или уполномоченный орган в течение предусмотренного срока не устранит причины, послужившие основанием для вынесения предупреждения.

Одним из ярких и вместе с тем противоречивых примеров отрешения от должности по причине утраты доверия Президента РФ является случай, когда в сентябре 2010 года с данной формулировкой был уволен мэр Москвы Ю. Лужков. «Согласно п. 8 ст. 2 Закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” Президент РФ, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, а также избираемый непосредственно гражданами Российской Федерации, проживающими на территории муниципального образования, глава муниципального образования являются выборными должностными лицами» [4, с. 12]. Получается, что народ на выборах избрал Лужкова мэром, тем самым оказав ему доверие, а Президент РФ уволил его с занимаемой должности. Между тем согласно Конституции РФ выборы являются высшей формой волеизъявления народа.

Уволенный мэр, который занимал пост столичного градоначальника более 18 лет, не стал оспаривать свое отрешение в суде ввиду бесполезности борьбы с Президентом РФ, который: а) имеет право отрешить главу субъекта из-за утраты доверия; б) никому не должен объяснять причин утраты своего доверия.

Основание отрешения от должности главы субъекта Российской Федерации по факту утраты доверия должно предусматривать установление дополнительных фактов, которые свидетельствуют о серьезности нарушения правовых норм, о наступлении нежелательных последствий. Определение сроков для устранения последствий правонарушений или предупреждение главе субъекта Российской Федерации устраняет порядок произвольного и необоснованного отрешения от должности. Согласованность является необходимым качеством для реализации мер федерального вмешательства.

Установление фактов коррупции в отношении главы субъекта Российской Федерации является основанием для утраты доверия Президента РФ. В рамках позиции КС РФ временное отстранение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от его профессиональных обязанностей предусматривается только в случае предъявления ему обвинения, т. е. является правовым средством обеспечения объективности уголовного преследования, а также защиты прав и интересов потерпевших от злоупотреблений властью. В случае принятия данного решения Президентом РФ по представлению Генерального прокурора РФ создается гарантия от всевозможных злоупотреблений служебным положением со стороны высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. В случае необходимости защиты прав граждан от злоупотреблений должностного лица и осуществления срочного и независимого уголовного преследования не предусмотрено предварительное рассмотрение судом вопроса об обоснованности и законности принимаемого решения о временном отстранении. Предполагается, что предварительное обоснование отстранения должно излагаться в представлении Генерального прокурора РФ.

Иными словами, имеется возможность реализации в одной и той же ситуации двух мер федерального вмешательства на усмотрение Президента РФ. Одна из предложенных мер имеет упрощенный способ применения, так как не предполагает вмешательства Генерального прокурора РФ. Данная ситуация нарушает единство системы мер федерального вмешательства, так как создается способ отрешения, основанный на политической воле, а не на правовой основе.

Представляется, что упрощенный порядок в рамках федеративного государства в определенной степени нарушает уровень самостоятельности субъекта Российской Федерации, который определен в Конституции РФ. В рамках ст. 19 Закона № 184-ФЗ законодательный орган имеет право выражения недоверия главе субъекта Российской Федерации, но только Президент РФ имеет возможность принять решение о его отрешении от должности. Однако некоторые основания для выражения недоверия устанавливаются только в судебном порядке. В данном случае в осуществлении меры федерального вмешательства участвуют все три ветви власти, причем важно отметить, что роль каждой носит достаточно активный характер.

Таким образом, Президент РФ наделяется не свойственными ему квазисудебными полномочиями, которые в свою очередь не предусмотрены нормами Конституции РФ.

С.В. Нарутто, ссылаясь на постановление КС РФ от 07.06.2010 № 10-П, отмечает необходимость установления четких правовых критериев утраты доверия, исключающих произвольное решение одного лица. Судебные инстанции исключены из числа органов, участвующих в процедуре отрешения от должности по этому основанию; Президент РФ, по сути, наделен судебными полномочиями при решении данного вопроса [7, c. 703].

КС РФ в постановлении от 18.01.1996 № 2-П также обращал внимание на то, что освобождение главы администрации от должности не может основываться на судебном решении о наличии лишь неких «признаков» какого-либо нарушения, поскольку это делает основания освобождения по существу неопределенными [9].

В заключение стоит отметить, что процессуальный аспект отрешения от должности по факту утраты доверия со стороны Президента РФ ранее не предусматривал оснований отрешения вообще. Однако после утверждения Федерального закона от 13.07.2015 № 233-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации», внесшего дополнения в Закон № 184-ФЗ, были установлены конкретные основания утраты доверия, среди которых:

— ненадлежащее исполнение своих обязанностей;

— выявление фактов коррупции или неурегулирования конфликта интересов как правонарушений (в соответствии c Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»);

— установление в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации фактов открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами.

Основной выявленной проблемой является отсутствие деятельности правоохранительных органов, роль которых заключается в установлении отсутствия или наличия тех или иных оснований для обеспечения законности и обоснованности принимаемых решений. Развитие данного института направлено в первую очередь на совершенствование механизма и установление оснований для утраты доверия со стороны Президента РФ.

В 2014 году в связи с утратой доверия Президента РФ были отрешены от должности губернаторы Новосибирской области Василий Юрченко и Брянской области Николай Денин, в 2015 году — губернатор Сахалинской области Александр Хорошавин и глава Республики Коми Вячеслав Гайзер. Каждый случай отрешения сопровождался привлечением этих лиц к уголовной ответственности. Ввиду последних громких событий по отрешению от занимаемой должности исследуемая тема является особо актуальной и заслуживает дальнейшего изучения.

Однако уже сейчас можно сделать ряд выводов.

Очевидно, что выражение «утрата доверия Президента РФ» является слишком абстрактным и требует конкретизациии в федеральном законе.

Отсутствие однозначных критериев, характеризующих данное основание, позволяет заключить, что принятие такого решения, как отрешение от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия, является глубоко субъективным.

Российская Федерация является демократическим государством. Это прямо прописано в Конституции РФ. Одним из признаков демократии являются выборы — это основная форма волеизъявления народа. Народ выбирает кандидатов на должность государственных служащих, оказывая им доверие, а Президент РФ единолично может беспрепятственно их смещать на основании формулировки «утрата доверия Президента РФ». Таким образом, если глубже начинать разбираться в законодательной базе России, то можно увидеть, что данное основание противоречит Конституции РФ.

Наказать человека за любое противоречащее закону деяние можно только в случае признания его виновным. Это закреплено сразу в нескольких нормативных правовых актах нашей страны, в том числе в Уголовном кодексе РФ. Рассмотренное в данной работе основание, таким образом, является как минимум недоработанным. Прежде чем признать человека виновным, необходимо это доказать неоспоримыми фактами. Об этом говорит такой принцип российского судопроизводства, как презумпция невиновности.

Представляется, что наделение одного лица такими властными полномочиями, как право безо всяких пояснений отрешать от должности, противоречит демократическим принципам государства.

Появление данного основания в законе свидетельствует о еще большей централизации нашего государства.

Однако следует сказать, что рассматриваемый институт имеет и положительные стороны. К примеру, ужесточение контроля над муниципальными властями приводит к уменьшению злоупотреблений с их стороны. Большую роль в этом играет бесспорный авторитет российского Президента.

Список литературы

1. Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: в 4 т., изд. 3-е, испр. и значительно доп. / под ред. проф. И.А. Бодуэна-де-Куртенэ. М., 1903. URL: http://www.runivers.ru/bookreader/book10117/#page/572/mode/1up (дата обращения: 12.07.2016).

2. Едалов Г.В. Полномочия Президента Российской Федерации в сфере федерального вмешательства в дела субъектов Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. URL: http://www.mosgu.ru/nauchnaya/publications/2009/abstracts/Edalov_GV.pdf (дата обращения: 13.07.2016).

3. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных законами РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ).

4. Корякин В.М. Увольнение с военной службы в связи с утратой доверия: постановка проблемы // Право в Вооруженных Силах. 2011. № 10. С. 12.

5. Лучин В.О. Конституционные деликты // Государство и право. 2000. № 1. С. 12—19.

6. Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты. М., 2002. С. 364.

7. Нарутто С.В. Отрешение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от должности Президентом РФ // Lex Russica. 2013. № 7. С. 698—705.

8. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федер. закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

9. По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края: постановление КС РФ от 18.01.1996 № 2-П // Собрание законодательства РФ. 1996. № 4. Ст. 409.