Институт парламентария в структуре конституционного права и конституционного законодательства

М.В. ВАРЛЕН,

кандидат юридических наук, ректор Первого московского юридического института

Автор рассматривает институт парламентария как составную структурную единицу конституционного права, назначение которой — нормативное обеспечение парламентаризма как определенного принципа построения политической системы в рамках отдельного государства.

Ключевые слова: политическая система, парламентарий, государственная власть.

Перед наукой конституционного права встает множество вопросов как сущностно-понятийного, так и практически-регулятивного характера. В числе последних — выявление тех или иных закономерностей юридико-нормативного образования, каким является институт парламентария. 

Именно в нем в организационно-правовом смысле сосредоточены динамические характеристики генеральных принципов народного представительства в высших органах государственной власти России: «человек — высшая социальная ценность»; «народ — единственный источник власти"; «государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную»; «конституция имеет высшую юридическую силу» (ст.2, 3, 10, 15 Конституции РФ).

На наш взгляд, институт парламентария — это особая система юридических принципов и норм, регулирующих порядок избрания, права и обязанности, гарантии народных избранников и связанные с ними организационные отношения, сам процесс парламентской деятельности, его взаимоотношения с другими органами государственной власти и избирательным корпусом.

Назначение данного института состоит не просто в обеспечении функционирования высших законодательных и представительных органов страны в рамках политической системы и государственного аппарата, но и в парламентаризме как особой модели государственного устройства.

В этой связи весьма актуален вопрос о месте института парламентария в структуре конституционного права и конституционного законодательства.

Основы формирования и деятельности законодательной власти в Российской Федерации регулируются Конституцией РФ. В ее развитие принят целый ряд нормативных актов, направленных на обеспечение оптимальной реализации конституционных установлений по вопросам деятельности парламентариев. В их числе федеральные законы о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания, ряд других, а также регламенты палат российского парламента. Некоторые стороны отношений, так или иначе затрагивающих парламентскую деятельность, урегулированы подзаконными нормативными актами, например, Указом Президента РФ «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации»[1].

Таким образом, институт парламентария можно определить как некую составляющую конституционного права. Тем более что такое положение дел объективно предопределено как минимум двумя обстоятельствами.

Во-первых, именно становление конституционного законодательства привело к изменению легитимизации верховной власти. Власть народа получила выражение не просто в государственной воле, а в Конституции России, вставшей над иными государственными институтами, ограничившей государственную волю юридическими императивами должного: непосредственное и представительное народовластие.

Во-вторых, конституционно-правовое регулирование в силу своей универсальности расширило рамки регламентации верховной представительной власти в иных нормативно-правовых актах.

Традиционно основы правового статуса, формирования, компетенции и деятельности парламентариев, в том числе парламента, регулируются нормами конституционного права. Этот принцип остается незыблемым и теперь. Однако в начале 90-х годов с признанием и воплощением на практике принципа разделения властей, с осознанием того огромного значения, которое имеет парламент и парламентарии в политическом процессе и правовой жизни страны, и последовавшим бурным развитием парламентского права, последнее в какой-то мере стало обособляться и занимать особое место в конституционном праве. В первой половине 90-х годов Б. Н. Топорниным парламентское право было названо новой самостоятельной отраслью права. «Парламентское право трудно полностью отделить от конституционного права, так как, во-первых, оно вышло из недр конституционного права, является продуктом его развития, а, во-вторых, нормы конституционного права составляют неотъемлемую часть парламентского права, его основные начала. Вместе с ней парламентское право не только проявило все качества самостоятельной отрасли права, но и все больше обособляется от конституционного права»[2].

Возникла теоретическая и практическая ситуация: основы деятельности парламентариев остались в конституционном праве, но наряду с этим и на этой базе возник массив норм, которые обособились в парламентское право.

По своей структуре институт парламентария представляет собой своеобразный комплекс норм: это основополагающие конституционные нормы и другие нормы конституционного права. В отличие от других институтов права институт парламентария является двуслойным. Его основы находятся в Конституции. Как общие, так и специальные конституционные нормы вплетены в органическое содержание парламентского права. В других отраслях права конституционные нормы являются отправным началом для их развития. Например, трудового, земельного права. Парламентское право включает материальные и процессуальные нормы, но со значительным преобладанием последних.

Институт парламентария можно разграничить на две группы общественных отношений. Одну из них можно обозначить как сущностные (материального характера), посредством которых выявляется предназначение парламента, то есть это, прежде всего, отношения между парламентариями как представительным и законодательным органом и народом — источником власти, а также отношения, которые призваны определить место парламента в системе разделения властей, — отношения межинституционального характера.

Вторая группа отношений, гораздо бoльшая по объему, — это организационные, процессуальные отношения — парламентские процедуры, парламентский процесс, то есть тот круг отношений, которые можно было бы определить как собственно парламентские.

Множественность и разноплановость процедур в деятельности парламента затрудняет формализацию их в каком-либо едином кодифицированном акте конституционного права. Они разбросаны по различным источникам, притом не только права как такового. Есть основания различать три блока источников института парламентария: собственно юридический, рекомендательно-процедурный и доктринальный.

В первом, юридическом источнике они сосредоточены только на общефедеральном уровне: Конституция РФ, законы, указы, регламенты палат Федерального Собрания РФ, постановления и распоряжения, решения Конституционного Суда РФ и другие акты, несущие в себе преимущественно или частично правопроцессуальные установления. Специально должны быть упомянуты такие виды актов, как федеральный конституционный закон, внутрифедеративные и международные договоры.

Второй, рекомендательно-процедурный блок представляют традиции, обычаи, обыкновения.

Что касается доктринального блока, то в западной юриспруденции в его состав включаются прямые либо косвенные толкования признанными авторитетами законоведения смысла правовых норм и категорий.

 Применительно к российской действительности об этом блоке (в состав которого также включаются толкования правовых норм ведущими отечественными правоведами) можно пока говорить, видимо, в несколько ином (политико-правовом) выражении.

Установка Конституции РФ на идеологическое многообразие совсем не означает освобождение от обязательств соблюдения ее норм и принципов, как бы к ним ни относиться.

Доктринальные начала конституционного права, экстраполированные на институт парламентария, придают политическому началу данного института правовую обоснованность и уже тем самым служат делу формирования парламентской культуры вообще.

Здесь важно отметить, что представительный характер организации и деятельности российского парламента не измеряется длиной и прочностью связи «депутат — избиратель». При всей ее важности нельзя упускать из виду другие аспекты представительства. Это могут быть улавливание, отражение общественных интересов, с одной стороны, и «вливание» их в законы, иные акты, контрольные и иные публичные действия — с другой. Выражения общественного мнения, «представленные» российскому парламенту в той или иной форме, — это позиции депутатов, фракций и комитетов, российского парламента в целом по актуальным общественным проблемам, это публичная и официальная оценка российским парламентом тех или иных явлений государственной и общественной жизни. Давление и влияние фактора «внутреннего представительства» могут быть выражены российским парламентом и применительно к событиям международной жизни, зарубежной парламентской деятельности.

Но парламентское право не может быть названы конституционно-процессуальным правом, и соответственно институт парламентария — институтом конституционного права и по той причине, что парламентские процедуры — лишь часть процедур, в которых формируются и взаимодействуют высшие государственные органы; это совсем не то, что соотношение уголовного и уголовно-процессуального, гражданского и гражданско-процессуального права.

В то же время представление о парламентском праве только как о процедурном, процессуальном должно быть несколько скорректировано с учетом того, что оно складывается под влиянием норм и принципов конституционного права и имеет в своей основе материальные нормы, непосредственно относящиеся к конституционному праву, и включает их в свое содержание. Но нужно учитывать, что нормы конституционного права в силу своей специфики, основополагающего характера так или иначе всегда являются базисом для любой отрасли права.

С другой стороны, парламентские отношения (как внутреннего, так и внешнего характера), уходя корнями в конституционные правоотношения, представляют собой довольно обширный самостоятельный блок правоотношений в основном организационного свойства, регулируемых по большей части актами регламентарного характера.

Методы парламентско-правового регулирования отличаются от императивных методов регулирования, характерных для конституционного права. Хотя и в парламентском праве используются императивно-властные методы воздействия, однако это не исключает применение всевозможных координирующих способов воздействия, а во многих случаях стимулируется использование согласительных процедур и иных механизмов, способствующих достижению скоординированных решений.

В других сферах конституционного права также есть отношения, в которых распространены согласительные и координационные процедуры (федерализм), или которые федеральной властью регулируются очень осторожно (местное самоуправление). Но они задействованы в меньшей степени, чем в парламентском праве.

Видимо, следует согласиться с мнением С.А. Авакьяна, что «вопрос о существовании такой отрасли права является весьма дискуссионным, многие исследователи обоснованно рассматривают проблемы российского парламентаризма в рамках конституционного права России»[3].

Таким образом, в настоящее время созданы все предпосылки для большей самостоятельности института парламентария. Причем данные предпосылки носят как макросистемный (т.е. в рамках всей правой системы), так и микросистемный (т.е. в рамках внутренней системы самого конституционного права) характер.

К предпосылкам макросистемного характера следует отнести окончательное определение места и роли института парламентария в конституционном праве и конституционном законодательстве. И здесь на первое место выступает характер взаимоотношений конституционного права с институтом парламентаризма.

К предпосылкам микросистемного характера следует отнести оформление структуры института и формирование источников института парламентаризма как самостоятельного, так и бланкетного характера.

 В частности, необходимо отметить, институт парламентария представляет собой обособленный комплекс правовых норм, являющийся частью отрасли конституционного права и регулирующий определенный вид общественных отношений закрепленных конституцией, федеральными законами и регламентными нормами его прав и обязанностей (государственно-властных полномочий), обеспеченных соответствующими гарантиями. Институт парламентария включает в себя такие аспекты как: природа депутатского мандата; права и обязанности депутата; гарантии депутатской деятельности.

Таким образом, позиция самостоятельного рассмотрения института парламентария в структуре конституционного права и конституционного законодательства требует дополнительной аргументации. Одна из причин выделения данного вида отношений в самостоятельный институт видится в практических сложностях создания единого кодифицированного законодательного акта, включающего правовые нормы в этой сфере[4]. Это весьма затруднительно в силу того, что парламентское право регулирует парламентско-правовые отношения на различных уровнях — как внутрипарламентские, так и между парламентом и другими высшими органами государства (например, с Президентом, Правительством, судебными органами), между федеральным парламентом и законодательными органами субъектов Федерации, между парламентом и избирательным корпусом.

В науке выделяют три основных блока источников парламентского права[5]: собственно юридический (Конституция РФ, законы, подзаконные нормативные акты, регламенты палат, решения Конституционного Суда РФ и некоторые другие), рекомендательно-процедурный (парламентские традиции, обычаи, обыкновения) и доктринальный (теоретико-научный). При этом, как уже отмечалось, прослеживается прямая, «корневая» взаимосвязь парламентского и конституционного права и, соответственно, вытекают общие теоретико-практические вопросы.

Следует обратить внимание, что специфика парламентского права заключается в его двухуровневости, объясняющаяся многогранностью процессов развития парламентских отношений. Но в отличие от других двухуровневых отраслей (подотраслей) права своеобразие предмета регулирования парламентского права в том, что федеральный парламент и парламенты субъектов Федерации не соподчинены, не составляют единого структурированного и организационного механизма. В то же время принцип единства государственной власти предполагает организацию функционирования законодательной власти как федерального, так и регионального уровня в соответствии с основами конституционного строя на единых конституционных принципах.

Необходимо отметить, что для регионального уровня парламентского права характерно большое разнообразие правовых норм, в том числе и содержательное отличие правоположений, регламентирующих аналогичные правоотношения. Это, очевидно, объясняется многообразием подходов регионального законодателя к регламентации тех или иных правоотношений; социально-политическими, экономическими, географическими, национальными и иными особенностями развития того или иного субъекта Российской Федерации, а также разнородностью научно-юридического потенциала кадровой структуры законодательных органов.

Таким образом, окончательное формирование парламентского права как подотрасли конституционного права невозможно без осмысления как в теоретическом, так и в практическом плане регионального уровня парламентского права.

Точка зрения на парламентское право как на подотрасль конституционного права с течением времени утвердилась в работах А.С. Автономова, В.Д. Горобца и некоторых других авторов, специализирующихся на проблемах конституционного и парламентского права[6].

Кроме того, выделению института парламентария как составной части конституционного права предшествуют некоторые особенности, позволяющие идентифицировать данную категорию именно как институт отрасли конституционного права.

Во-первых, в качестве одной из таких особенностей можно назвать появление большого количества нормативно-правовых актов, регулирующих правоотношения, тесно связанные с функционированием парламентариев.

 В Российской Федерации к подобного рода нормативно-правовым актам следует отнести: Федеральные законы от 20 декабря 2002 года №  175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[7], от 5 августа 2000 года №  113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[8]; от 8 мая 1994 года №  3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[9]; Указ Президента РФ от 10 февраля 1996 года №  169 «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации»[10]; регламенты палат Федерального Собрания РФ и т.д. Особенность подобных актов выражена в специальном объекте их направленности — парламентском органе, который становится основным субъектом складывающихся правоотношений.

Во-вторых, источниками относящимися к институту парламентария, кроме нормативно-правовых документов, являются работы ученых, разрабатывающих теоретические проблемы конституционного права, высказывающих суждения по общим и конкретным вопросам парламентаризма.

Ученые вступают в дискуссии между собой, отвергают старые и выдвигают новые научные концепции, направленные на дальнейшее совершенствование теории и практики конституционного права.

В результате формируется определенный «пласт» теоретических наработок, которые впоследствии может использовать и уже использует российский законодатель при формировании нормативно-правового материала для практической реализации функциональной составляющей института парламентария.

В-третьих, в настоящее время в Российской Федерации начинают появляться публикации, посвященные систематизации и анализу конституционного права и институту парламентария как объективно существующей категории. Более того, сейчас появляются различные специальные учебные курсы, ориентированные на лиц, которым на практике приходится иметь дело с соответствующими правовыми актами.

Таким образом, в настоящее время институт парламентария получил ряд определенных макросистемных предпосылок своей самостоятельности, позволяет еще раз сделать вывод: институт парламентария является составной частью конституционного права и конституционного законодательства.

Современный институт парламентария, как было сказано выше, помимо макросистемных обладает и микросистемными предпосылками своей самостоятельности, среди которых в первую очередь следует отметить сформированную внутреннюю структуру и наличие его определенных источников.

Таким образом, институт парламентария в структуре конституционного права и конституционного законодательства является совокупностью урегулированных правом общественных отношений в области реализации народного суверенитета в рамках представительного органа власти, связанного с взаимоотношением парламента с другими органами государственной власти и элементами политической системы и связанные с процессом функционирования представительного органа.

Нормативное регулирование правового статуса парламентария Федерального Собрания РФ включает в себя законы и подзаконные акты.

Нормы Конституции РФ, регулирующие правовой статус парламентария, можно подразделить на два блока: общего и специального характера. В свою очередь, нормы второго блока подразделяются на закрепляющие процедуру избрания, процедуры деятельности, полномочия, способы взаимоотношения с иными органами власти.

Данное подразделение представляется вполне обоснованным как отвечающее структуре правовой информации в Конституции РФ, которую можно отнести к нормам конституционного права.

Так, к конституционным нормам первого, общего блока можно отнести характеристику Российской Федерации как демократического правового государства с республиканской формой правления, государственная власть в котором осуществляется по принципу разделения властей (ст.1, 10, 11 Конституции РФ).

К конституционным нормам второго блока относятся статьи 15, 17, 18 и многие другие статьи Конституции РФ, закрепляющие основополагающие принципы и начала для формирования, работы Федерального Собрания России. В качестве примера норм, закрепляющих процедуру формирования палаты, и следовательно основные аспекты деятельности парламентариев, можно привести ст. 95 Конституции РФ. Для формирования Совета Федерации чрезвычайно важное значение имеет ч. 2 ст. 96 Конституции РФ, отсылочные нормы которой закрепляют принятие специального федерального закона о формировании палаты. Структуру палаты регулируют нормы ст. 101 Конституции РФ. Процедуры деятельности палаты закреплены в статьях 100, 101, ч. 4 ст. 105 Конституции РФ и т.д. Полномочия Федерального Собрания России закреплены в статьях 93, 102, 104-108, 125 Конституции РФ и др.

Что же касается примера конституционного регулирования способов взаимоотношения парламентария с иными органами власти, то здесь можно привести ч. 3 ст. 100 Конституции РФ, в которой установлено, что палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента России, Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств.

Законодательное регулирование правового статуса парламентария нашло отражение в развернутой системе федеральных законов. Только некоторые непосредственно регулируют общую сферу жизнедеятельности парламента. Например, Федеральные законы от 5 августа 2000 г. №  113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[11], от 8 мая 1994 г. №  3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[12].

Помимо Конституции РФ и законов к источникам парламентского права в Российской Федерации можно отнести и постановления Конституционного Суда РФ.

Так, в случаях, когда Конституционный Суд разбирает конфликты в области права, регулирующего деятельность Федерального Собрания и его палат, нельзя исключать опосредованное влияние его решений на парламентские процедуры, парламентариев, в том числе и во взаимоотношениях палат парламента и иных органов власти.

Из решений Конституционного Суда РФ, имеющих значение в этой сфере, отметим следующие: положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, необходимое для определения результатов голосования; положение об общем числе депутатов в обеих палатах, истолкованное как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов соответственно от численности каждой палаты[13].

Отметим, что конституционные нормы относительно института парламентария получили детальное развитие и в положениях Регламента Совета Федерации, утвержденного постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 года № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[14].

Наличие в государственно-организованном обществе парламентского органа само по себе, как было уже сказано выше, еще не означает возникновение института парламентария, как особого политико-правового института, являющегося структурным элементом конституционного права и конституционного законодательства.

Следующим шагом на пути к формированию системы парламентаризма и института парламентария следует признать становление принципа разделения властей в качестве образующего в области государственного управления.

Итак, подведем некоторые итоги.

1. Несмотря на то что на сегодняшний день споры о месте института парламентария в структуре конституционного права и конституционного законодательства в российской правовой системе не утихают, необходимо констатировать правоту большинства исследователей этого института, которые приходят к выводу, что данная категория является составной структурной частью конституционного права. В этой связи представляется, что институт парламентария — это составная структурная единица конституционного права, объединяющая совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения по избранию, деятельности и взаимоотношениям с органами власти, а также правовых норм, определяющих правовую природу, права и обязанности, правовые гарантии, место и роль парламентария в политической системе Российской Федерации.

2. Говоря о месте и роли института парламентария в конституционном праве Российской Федерации, необходимо отметить, что основное назначение данного института конституционного права: нормативное обеспечение деятельности депутатского корпуса в системе органов государственной власти, а равно — нормативное обеспечение парламентаризма, как определенного принципа построения политической системы в рамках отдельного государства.

3. Процесс формирования института парламентария прошел три последовательных периода (первый — формирование теоретических основ парламентаризма как политико-правового явления; второй — количественный рост правовых норм конституционного права, которые потенциально могут быть отнесены к институту парламентария; третий — становление организационно правовых основ института парламентария).

Библиография

1 СЗ РФ. 1996. № 11. Ст. 1034.

2 Конституционный строй России. Вып. 2. Вопросы парламентского права. — М., 1995. С. 5.

3 Конституционный строй России. Вып.2. Вопросы парламентского права. М., 1995. С. 5.

4 Авакьян С.А. Федеральное Собрание — парламент России. — М., 1999. С. 8.

5 Степанов И.М. Российское парламентское право: сущностные и регулятивно-целевые ориентиры формирования // Государство и право. 1994. №  11. С. 9.

6 Автономов А.С. Правовая онтология политики: К построению системы категорий. М., 1999. С.312 (при этом дается ссылка на мнение Б.Н. Топорнина из его предисловия к «Очеркам парламентского права» (М., 1993), но там речь идет об отраслевой самостоятельности парламентского права); Горобец В.Д. Конституционно-правовой статус парламента Российской Федерации: Автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. — М.: Академия управления МВД России, 2000. С. 18.

7 СЗ РФ.  2002.  №  51.  Ст. 4982.

8 СЗ РФ.  2000.  №  32.  Ст. 3336.

9 СЗ РФ. 1999.  №  28.  Ст. 3466.

10 СЗ РФ.  1996.  №  7.  Ст. 674.

11 СЗ РФ.  2000.  №  32.  Ст. 3336.

12 СЗ РФ.  1999.  №  28.  Ст. 3466.

13 См.: постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. № 2-П «По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3), 135 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ.  1995. — № 16.  Ст. 14512 СЗ РФ.  2002.  №  7. Ст. 635.