Институт парламентских расследований в Великобритании

УДК 341:342.537.7 

Страницы в журнале: 160-164

Ю.Г. ФЕДОТОВА,

ассистент кафедры государственного права, ассистент кафедры гражданско-правовых дисциплин Курганского государственного университета, соискатель кафедры конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета

Парламентское расследование выступает важным фактором становления и развития парламентаризма в Великобритании. Отобранные комиссии проводят парламентские расследования по различным предметам, тем не менее опыт реализации института показывает необходимость его трансформации. Широкая практика парламентских расследований в Соединенном Королевстве может быть полезна для совершенствования аналогичного института в России.

Ключевые слова: парламент, парламентское расследование, парламентский контроль, отобранные комиссии.

A parliamentary inquiry is the important quotient of the building and the development of the parliamentarism in the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland. Select committees in the UK conduct the parliamentary inquiries of different cases, however the skills indicates that there is still a need to improve the institute. The wide practice of the parliamentary inquests in the United Kingdom can be helpful for the improvement such institute in Russia.

Keywords: parliament, parliamentary enquiry, parliamentary scrutiny, select committees.

Институт парламентского расследования —важное средство парламентского контроля за соблюдением прав и свобод граждан. В связи с этим проведение парламентских расследований является обычной практикой в зарубежных странах и выступает механизмом контрольной деятельности парламента. Как отмечают исследователи, особенно часто специальные следственные комиссии создаются в странах, в которых отсутствует политическая ответственность правительства перед парламентом[1]. Поэтому представляет интерес вопрос о развитии института парламентского расследования в Великобритании.

В Великобритании подчеркивается общественная значимость проводимых парламентских расследований, в частности, по сравнению с министерскими проверками и прочими процедурами. В связи с наличием фактов неправомерного поведения и утечки информации в некоторых государственных органах, парламентское расследование стало единственным инструментом решения политических проблем, с которыми не могли справиться полицейские органы. Широко освещались этапы парламентского расследования по обстоятельствам, связанным с вводом войск в Ирак.

Палата общин состоит из общего собрания и комитетов, которые делятся на комитеты всей палаты, отобранные (выборные, специальные) комитеты, постоянные комитеты и соединенные комитеты. Некоторые из них функционируют постоянно, другие создаются на время деятельности данного парламента или на время текущей сессии. В их обязанности входит главным образом контроль над деятельностью правительства, а именно проведение расследований. Специальные комитеты имеют право вызывать на заседания свидетелей и специалистов. Большинство таких комиссий, как правило, ведут расследование открыто, дача показаний и итоговый доклад подлежат официальному опубликованию[2].

Отобранные комиссии Палаты общин можно подразделить на ведомственные (по делам обороны, здравоохранения, международных связей, торговле, внутренним делам, по Шотландии, Северной Ирландии и др.) и вневедомственные (по выборам, процедурам, публичной отчетности, модернизации Палаты общин и др.)[3]. Комиссии расследуют деятельность правительственных департаментов, а также связанных с ними органов и организаций. Так, комиссией по делам Уэльса проводилось расследование по обстоятельствам содержания различных категорий лиц под стражей. Комиссия по науке и технологиям расследовала проблемы научных публикаций. В 2008 году было инициировано парламентское расследование по вопросам соотношения обучения и науки в высших учебных заведениях Соединенного Королевства. Комиссия по делам бизнеса и предпринимательской деятельности вела расследование по вопросам реализации программы поддержки автомобилестроения. Отобранная комиссия иностранных дел следила за работой министерства иностранных дел и отношениями со странами Британского Содружества. Необходимо подчеркнуть значимость парламентских расследований отобранных комиссий Палаты общин по делам бюджетной отчетности и исполнению бюджета по расходам.

В.В. Маклаков отмечает, что совпадение компетенции комитета (комиссии) со сферой деятельности министерств является важным элементом в организации комитетской и комиссионной системы в парламенте. Если она совпадает, то эффективность контрольной деятельности резко увеличивается[4]. Действительно, основанные по такому принципу комиссии становятся достаточно активными и профессиональными. В 2005 году в Палате общин была создана комиссия по проведению расследования деятельности Департамента окружающей среды, продовольствия и сельских вопросов. Комиссия регулярно проводит парламентские расследования и публикует отчеты, в частности, по вопросам биологического разнообразия, наводнений. 22 июля 2009 г. комиссией был опубликован итоговый доклад парламентского расследования по вопросам водоснабжения, возобновлено расследование по реализации стратегии по отходам в Англии, объявлено о проведении расследований банкротств молочных ферм. Проводя в 2008 году парламентское расследование по вопросам энергетики, комиссия запрашивала свидетельские показания у центра потребителей и иных потребительских организаций Англии, Шотландии и Уэльса, а также Департамента по энергетике и изменению климата и др.

Следственные комиссии Палаты лордов проводят расследования по широкому кругу вопросов, не затрагивая компетенцию отобранных комиссий Палаты общин, которые главным образом контролируют работу правительственных департаментов. В 2009 году в Палате лордов проводился ряд расследований по вопросам взаимодействия палаты с населением. Несмотря на то что к предметам ведения отобранных комиссий Палаты лордов в основном относятся вопросы, связанные с Европейскими Сообществами, а также контроль за делегированным законодательством, нередко комиссии наделяются полномочиями по расследованию специфических предметов. Так, 22 декабря 2008 г. комиссия Палаты лордов по делам Европейского союза объявила о парламентском расследовании по вопросам финансового кризиса с целью выявления эффективности действующего законодательства, необходимости финансовой поддержки некоторых субъектов. 5 января 2009 г. данной комиссией было объявлено о начале парламентского расследования фактов легализации (отмывания) денежных средств и финансирования терроризма. Комиссия допрашивала должностных лиц правительственных органов (казначейства, органов внутренних дел и др.).

В 1994 году лордом Ноланом была создана комиссия по расследованию фактов нарушения норм поведения лицами, наделенными властными полномочиями, включая финансовую и коммерческую деятельность данных лиц. Комиссия опубликовала семь докладов, первый из них (1995 г.) привел к учреждению парламентских постов Комиссара по нравам и Комиссара по публичным назначениям на должности. По результатам других докладов были изменены этические правила работы местной администрации, установлен новый режим правового регулирования финансирования политических партий под контролем независимой избирательной комиссии. Кроме того, на основании докладов был введен новый Кодекс поведения министров и специальных советников. В феврале 2002 года Комиссия объявила о дальнейшем расследовании по вопросам определения пределов компетенции органов исполнительной власти.

К отобранным комиссиям, образуемым палатами британского парламента совместно, относятся комиссия по правам человека и комиссия по реформированию Палаты лордов. Например, Объединенной отобранной комиссией по правам человека проводилось парламентское расследование фактов применения пыток службами безопасности[5].

Анализ отечественной и зарубежной литературы позволяет заключить, что контрольная функция парламента Великобритании исторически послужила основой возникновения законодательной функции[6]. С XVII века становление парламента проходило в условиях необходимости формирования противовеса власти монарха. Именно парламентский контроль послужил важным средством для ограничения королевской власти. Так, в ноябре 1640 года Долгий парламент осуществлял, в частности, контроль над налогообложением; в этот же период оформляется механизм финансового контроля и индивидуальной ответственности министров. Правительство становится подотчетным парламенту. Происходит назначение отобранных комиссий для проведения расследований деятельности отдельных исполнительных органов, например осуществляющих расходы по содержанию армии.

В 1861 году была сформирована следственная комиссия для проверки расходов всех государственных департаментов и учреждений. С этого момента расширяется не только масштаб контроля, но и сфера его применения (вопросы публичной политики, экономики и производства). Следственные комиссии, формирующиеся в «непартийной» атмосфере, получают полномочия вызывать свидетелей, требовать предоставления документов, составлять итоговые отчеты о своей работе. Система комиссий становится связанной со структурой министерств. Таким образом, комитеты получили право контролировать «расходы, управление и политику» соответствующих министерств и подведомственных им органов[7].

Тем не менее отсутствие детального правового регулирования имеет негативные последствия для его реализации. Анализируя развитие парламентаризма Великобритании в конце XIX — начале ХХ века, С.Л. Долиновский отметил, что парламентский контроль лишен необходимых санкций. Крайней мерой, на которую имеет право Палата общин при осуществлении контроля над правительством, является вотум недоверия, в принципе влекущий за собой отставку правительства. Однако применение указанной санкции возможно только при согласии на это самого правительства[8].

Правовой базой для создания следственных комитетов служат различного рода акты. Во многих странах комитеты создаются на основе конституционных, органических и обычных законов, регламентов палат. Например, в США подобные полномочия содержатся в Акте о реорганизации 1946 года, который предоставил особым комитетам право осуществлять «постоянное наблюдение за исполнением административными органами законов»[9]. Аналогичные положения содержатся в Законе о контроле над бюджетом 1974 года[10]. Временные комитеты по расследованиям создаются на основе совместных или раздельных парламентских резолюций[11].

Важным источником права в Великобритании выступает конституционный обычай, и его применение в парламентской практике достаточно широко. Так, У. Черчилль давал показания под присягой по расследованию Галлиполи, и, как указал член парламента Великобритании лейборист Эндрю Мэкинли, «несмотря на то, что с тех пор прошло много времени, по своей значимости это тот тип расследований, к которым можно отнести парламентское расследование войны в Ираке. Если рассматривать этот факт как конституционно-правовой обычай, то становится возможным аналогичный допрос бывшего премьер-министра Тони Блэра»[12].

До 1921 года обычным способом расследования событий, послуживших причиной обеспокоенности общественности предполагаемыми правонарушениями со стороны министров и других государственных служащих, было осуществление функций парламентскими отобранными комиссиями. В 1888 году в связи с серьезными обвинениями Чарльза Стюарта Парнелла, лидера ирландских националистов, на основании Акта 1888 года была создана специальная следственная комиссия. В 1916 году Асквит потребовал выбрать членов комиссии для расследования операций в Месопотамии и Дарданеллах, и на основании статута была создана комиссия. В соответствии с Актом 1921 года члены парламента были назначены членами трибуналов по расследованию[13].

Необходимо отметить, что проведение парламентских расследований в Великобритании может быть основано на отдельных, самостоятельных биллях. Поэтому практика следственных комиссий довольно разнообразна в отношении механизмов сбора доказательств, применения принципа гласности расследования, обязательности допроса свидетелей под присягой. Соответственно, выводы комиссий также имеют различное значение. Акт о расследованиях 2005 года не установил эффективного механизма парламентского расследования, а напротив, ослабил контрольные полномочия парламента.

В июле 2009 года обсуждались вопросы принятия билля, вносившего в Акт о расследованиях 2005 года изменения, касающиеся обеспечения дополнительных гарантий для расследования событий, представляющих общественную значимость. Либерал-демократ Дэвид Низ подчеркнул, что в настоящее время полномочия таких комиссий сужены и необходим действенный контроль за органами исполнительной власти. В качестве подтверждения приводились доводы о сложностях реализации парламентского расследования войны в Ираке (длительное отложение инициации и проведения расследования, нехватка процессуальных средств и методов, отсутствие полномочий вызова свидетелей и допроса их под присягой). Члены парламента настаивали на необходимости обеспечения возможности создавать в пределах своей легитимности парламентскую комиссию по расследованию, имеющую прерогативу над исполнительной властью. Тем самым внесение поправок в Акт о расследованиях 2005 года призвано восстановить реальные полномочия парламента, которыми он был наделен до принятия Акта 1921 года. Парламентом была осознана такая необходимость, в частности, в связи с тем, что изначально проводимые правительственные расследования по данному предмету не были достаточно действенными[14].

В настоящее время актуальны следующие проблемы функционирования парламентских расследований в Великобритании. Во-первых, не установлены меры ответственности за отказ министров предоставлять парламентариям информацию. Во-вторых, не определен порядок участия представителей различных политических партий в отобранной комиссии, в связи с чем комиссия, созданная партией, имеющей большинство в парламенте, в итоговом докладе стремится прежде всего отразить взгляды правительства и лидеров партийных фракций.

В-третьих, имеет недостатки порядок сбора сведений: члены комиссии могут использовать некорректные приемы опроса, отсутствует план, последовательная линия допроса; парламентарии не привыкли следить за правдивостью показаний, они очень редко способны задать вопрос, который зачастую является наиболее важным, потому что, по сути, комиссия состоит из 12 конкурирующих следователей. Каждому дается возможность задать по два или три вопроса, и потом начинает опрашивать другой[15].

Несмотря на существенные различия правовых систем, опыт проведения парламентских расследований в Великобритании может быть полезен при определении направлений совершенствования института парламентского расследования в России. С момента принятия Федерального закона от 27.12.2005 № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» (далее — Закон) стала актуальной проблема реализации принципа гласности проведения парламентского расследования[16]. Согласно п. 3 ст. 16 Закона закрытые заседания могут проводиться в случаях, если за это решение проголосовало более половины членов комиссии, присутствующих на заседании. В связи с установлением факультативного основания проведения закрытого заседания целесообразно определить специальные требования к количеству голосов, а также предусмотреть механизм реализации п. 2 ст. 24 Закона, согласно которому лицо, располагающее информацией, которая, по его мнению, может способствовать парламентскому расследованию, вправе обратиться в комиссию с просьбой о приглашении его на заседание для дачи объяснений либо направить эту информацию в комиссию. Данная норма является несомненным достоинством Закона, но ее качественная реализация возможна лишь при условии доступности информации, касающейся проведения парламентского расследования по конкретному факту.

Опыт Великобритании показывает целесообразность широкого освещения результатов работы следственных комиссий, что соответствует социальному назначению конкретного парламентского расследования и работы представительного органа. Практика проведения парламентских расследований парламентом Великобритании основывается, как правило, на гласности процедуры. Это соответствует мировой тенденции увеличения степени открытости государства перед обществом[17]. При инициировании конкретного парламентского расследования публикуются и размещаются в сети Интернет цели и задачи расследования, указываются способы предоставления информации любым лицам, желающим направить документы, иные материалы, которые, по их мнению, способствуют достижению целей парламентского расследования. Отобранные комиссии, обращаясь с просьбой предоставлять сведения, подчеркивают, что при проведении парламентского расследования комиссии не уполномочены расследовать индивидуальные дела и вопросы. Устные и письменные объяснения широко освещаются в печати. Подлежат доведению до всеобщего сведения последовательность допроса свидетелей на заседании комиссии и время его проведения. Так, в сентябре 2006 года был опубликован подробный отчет парламентской комиссии по расследованию антисемитизма. Службе королевского обвинения были даны рекомендации по правоприменительной деятельности[18].

Открытость характерна и для практики местных парламентов. Комитет шотландского парламента в 2006 году обратился через Интернет и средства массовой информации к населению с сообщением о начале расследования эффективности деятельности дактилоскопической службы Шотландии и с просьбой направить в комитет сведения о деятельности дактилоскопического подразделения Шотландского уголовно-регистрационного офиса. В комитет поступило значительное количество писем с информацией по делу Шерли МакКи[19].

В пункте 4 ст. 4 Закона установлено, что в случае принятия федеральным судом общей юрисдикции, арбитражным судом или мировым судьей к производству дела, касающегося фактов и обстоятельств, расследуемых в соответствии с Законом, оно не может быть проведено в отношении фактов и обстоятельств, определенных содержанием обвинительного заключения, обвинительного акта и ограниченных объемом собственно состава преступления, сформулированного в них; содержанием заявления о совершении преступления по уголовному делу частного обвинения; предметом иска или заявления, если в них указаны факты и обстоятельства, возможные для определения и процессуального выделения и дающие основания для судебного спора; а также содержанием протокола (постановления прокурора) об административном правонарушении и ограниченных объемом собственно состава административного правонарушения, в связи с совершением которого данный протокол составлен (данное постановление вынесено).

Между тем российское процессуальное законодательство допускает правовые механизмы, при реализации которых разрешения дела по существу не происходит. ГПК РФ предусматривает возможность оставления заявления без рассмотрения, прекращения производства по делу. Прекращение уголовного дела на судебном заседании, а также приостановление производства по уголовному делу возможно по нереабилитирующим обстоятельствам (статьи 238 и 254 УПК РФ). Целесообразно оговорить возможность возобновления парламентского расследования, прекращенного ранее. Практика зарубежных стран, в том числе Соединенного Королевства, показывает, что нередки случаи, когда требуется возобновить парламентское расследование. Например, несмотря на то, что отобранная комиссия по иностранным делам Палаты общин опубликовала 7 июля 2003 г. доклад, касающийся парламентского расследования ввода войск в Ирак, 15 июля комиссия возобновила работу в связи с необходимостью допроса Д. Келли — должностного лица министерства обороны[20]. 29 января 2009 г. в Великобритании было возобновлено ранее отложенное парламентское расследование, в связи с чем отобранной комиссией были опубликованы сведения о дальнейшем опросе омбудсмена, ряда руководителей исполнительных органов и т. д.[21]

В целом парламентские расследования, проводимые отобранными комиссиями, выступают важным инструментом контроля за соблюдением прав человека в Великобритании. Несмотря на сложности проведения парламентских расследований, обнаружившиеся в конце XX века, осознается значимость института и необходимость его усовершенствования. Преодоление этих проблем будет способствовать построению эффективного механизма парламентских расследований в Великобритании, что в целом послужит укреплению позиций представительного органа.

Библиография

1 См.: Конституционное право зарубежных стран: Учеб. / Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо и Л.М. Энтина. 2-е изд., перераб. — М., 2009. С. 316.

2 См.: Домрин А.Н., Касаткин Н.М., Ковачев Д.А. и др. Институты конституционного права иностранных государств. — М., 2002. С. 274—275; Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран: Учеб. пособие. — М., 2001. С. 42—43.

3 См.: Whitaker’s J. Almanack / By V. Parkin, P. Robathan, E. Stary and others. — L.: A&C Black LTD. 2004. P. 123—129.

4 См.: Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть: Учеб. для студентов юрид. вузов. — М., 2006. С. 666—673.

5 См.: Parliament’s Joint Select Committee on Human Rights. Committee calls for independent torture allegations inquiry.  August 2009 // http://www.news.parliament.uk/2009/08/committee-calls-for-independent-torture-allegations-inquiry

6 См.: Чуксина В.В. Несудебная защита прав человека в системе национальной правозащитной деятельности Российской Федерации и зарубежных государств // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 6. С. 29—33; Mackenzie K. Parliament. — L.: W.E.S. Mackay E Co. Ltd., Chatham, 1962.

7 Mackenzie, K. P. 37, 45, 90—91.

8 См.: Долиновский С.Л. Парламентский контроль в Великобритании в конце XIX — начале ХХ века // История государства и права. 2008. № 23. С. 24—25.

9 См.: Legislative Reorganization Acts. Provisions of the Legislative Reorganization Acts of 1946 and 1970 applicable to both Houses // http://bulk.resource.org/gao.gov/79-601/00001EB3.pdf

10 Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974 // http://en.wikisource.org/wiki/Public_Law_93-344.

11 См.: Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учеб. 10-е изд., испр. и доп. — М., 2003. С. 235—236; Чудаков М.Ф. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учеб. пособие. — Мн., 2001.

12 Daily Hansard — Debate. 24 Jun 2009: Column 879. Lynne Jones, Greg Mulholland, Barry Gardiner, Greg Mulholland, Andrew Mackinlay // http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200809/cmhansrd/cm090624/debtext/90624-0017.htm

13 См.: Select Committee on Public Administration. Parliament’s Role // http://www.publications.parliament.uk/pa/ cm200405/cmselect/cmpubadm/51/5109.htm

14 См.: Public Administration Select Committee. Committee considers the conduct of an Iraq inquiry. 12 June 2009 // http://www.news.parliament.uk/2009/06/committee-considers-the-conduct-of-an-iraq-inquiry/; Public Administration Select Committee. PASC urges parliamentary commissions for major inquiries. Session 2004-05 // http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200506/csession/1/116.htm; Daily Hansard – Debate. 7 July 2009. Parliamentary Commissions of Inquiry // http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200809/cmhansrd/cm090707/debtext/90707-0004.htm

15 См.: Select Committee on Public Administration. Parliament’s Role.

16 См.: Спиридонов А.А. Общие принципы проведения парламентских расследований в Российской Федерации: современное состояние и перспективы развития // Российская юстиция. 2007. № 3. С. 11—16; Шевердяев С.Н. Вопросы совершенствования положений Федерального закона о парламентском расследовании // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 14. С. 7—14.

17 См.: Обеспечение открытости органов власти для граждан и юридических лиц / Под ред. А.В. Иванченко. — М., 2007. С. 207—209.

18 См.: The Crown Prosecution Service response to the All-Party Parliamentary Inquiry into Antisemitism // http://www.cps.gov.uk/Publications/research/antisemitism.html

19 См.: Хазиев Ш.Н. Содействие Международного судебно-экспертного сообщества в изобличении ошибочной идентификации по делу Шерли МакКи // Адвокат. 2008. № 9.

20 См.: Whitaker’s J. Almanack. P. 1136.

21 См.: Public Administration Select Committee. Equitable Life inquiry re-opens. 29 January 2009 // http://www.news.parliament.uk/2009/01/equitable-life-inquiry-re-opens