Институт парламентского контроля в Российской Федерации и государствах Центральной и Восточной Европы: сравнительно-правовой анализ

УДК 342.537.7 

Страницы в журнале: 26-29

А.И. КОЗЛОВ,

соискатель кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте РФ

Рассматриваются проблемы правового регулирования парламентского контроля в Российской Федерации и государствах Центральной и Восточной Европы, а также контрольные полномочия парламентов и формы их осуществления.

Ключевые слова: парламент, парламентский контроль, формы парламентского контроля.

Institution of the parliamentary control over the Russian Federation and the states Central and the East Europe: the comparative analysis

Kozlov A.

Problems of legal regulation of parliamentary control in the Russian Federation and the states Central and the Eastern Europe, and also control powers of parliaments and the form of their realization are considered.

Keywords: parliament, the parliamentary control, forms of the parliamentary control.

Научное исследование проблем парламентского контроля требует теоретического осмысления сложившихся подходов к определению данного понятия, а также выявления правовой природы этого государственно-правового института.

В российской и зарубежной научной литературе парламентский контроль рассматривается как вид государственного контроля. Последний определяют как одну из функций государства, осуществляемую в целях выполнения законов и иных нормативных актов, соблюдения государственной дисциплины, должного использования финансовых средств и имущества, относящегося к государственной или муниципальной собственности, организации работы с предложениями, заявлениями и жалобами граждан[1]. Интересна позиция В.Е. Чиркина, который полагает, что «контрольная деятельность как таковая в той или иной форме присуща почти всякому государственному органу... У каждого вида органов свой основной профиль деятельности. <…> Так, парламент контролирует работу правительства... правительство следит за работой государственного аппарата, прежде всего министров, а последние — своих подчиненных. <…> Таким образом, в любой сфере... государственный орган всегда осуществляет в той или иной форме контроль за нижестоящими звеньями системы»[2].

Специфика парламентского контроля и его роль в структуре государственного контроля обусловлены правовой природой парламента как высшего законодательного и представительного органа, а также его местом в системе органов государственной власти конкретного государства, в том числе формой правления и особенностями политического режима[3]. Р.В. Енгибарян определяет парламент современного демократического государства как общегосударственный представительный орган, главная функция которого в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти. Логическим следствием законодательной функции Р.В. Енгибарян полагает контроль парламента деятельности органов исполнительной власти[4].

В российской юридической литературе высказывается мысль, что надзорный характер парламентского запроса придает признаки контрольного органа власти, что противоречит его правовой природе как представительного и законодательного органа государственной власти, а также идее независимости государственных органов при осуществлении собственных полномочий в рамках реализации принципа разделения властей[5]. Обращает на себя внимание и тот факт, что Конституция РФ в ст. 94 определяет Федеральное собрание Российской Федерации — парламент Российской Федерации как законодательный и представительный орган Российской Федерации. Вместе с тем анализ конституций других государств Центральной и Восточной Европы указывает на то, что контрольная функция парламента получила непосредственное конституционное закрепление. Например, ст. 62 Конституции Республики Болгария от 12 июня 1991 г. указывает на то, что Народное собрание осуществляет законодательную власть и парламентский контроль[6]. Аналогичные положения содержатся в п. «f» ст. 66 Конституции Республики Молдова от 29 июня 1994 г.[7], ч. 2 ст. 95 Конституции Польской Республики от 2 апреля 1997 г.[8], п. «а» ст. 86 Конституции Словацкой Республики от 1 сентября 1992 г.[9], п. 13 ст. 85 Конституции Украины от 28 июня 1996 г.[10], ст. 80 Конституции Республики Хорватия от 22 декабря 1993 г.[11]

Наиболее часто возможность осуществления парламентом контроля деятельности правительства закреплена в конституциях государств Центральной и Восточной Европы посредством установления ответственности правительства перед парламентом (п. 1 § 39 Конституции Венгерской Республики от 18 августа 1949 г., ст. 157 Конституции Польской Республики, ч. 1 ст. 108 Конституции Румынии от 21 ноября 1991 г., ст. 114 Конституции Словацкой Республики, ст. 110 Конституции Республики Словения от 23 декабря 1991 г., ст. 68 Конституции Чешской Республики от 16 декабря 1992 г., ч. 2 ст. 113 Конституции Украины). В соответствии со ст. 119 Закона Республики Молдова от 02.04.1996 № 797 «О принятии регламента Парламента Республики Молдова» правительство может добровольно взять на себя ответственность перед парламентом за выполнение определенной программы.

Важнейшими механизмами парламентского контроля являются:

1) отчет правительства о своей деятельности. В § 39 Конституции Венгерской Республики, п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, ст. 106 Конституции Румынии, ст. 111 Конституции Республики Хорватия закреплена конституционная обязанность правительства периодически отчитываться перед парламентом о результатах своей деятельности.

В Российской Федерации в течение длительного времени правительство было обязано отчитываться перед Госдумой только об исполнении федерального бюджета (п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ). Это приводило к значительному ущемлению, вплоть до полного устранения, законодательной власти во взаимодействии властей[12], а также ослаблению политической ответственности представительной власти в лице палат Федерального собрания за результаты проводимой в стране политики[13]. Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 30.12.2008 № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной думы в отношении Правительства Российской Федерации» институт ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Госдумой, был введен в Российской Федерации. 6 апреля 2009 г. данная норма была впервые реализована. Тем самым сделан значительный шаг вперед на пути усиления контрольных полномочий российского парламента;

2) депутатский запрос как форма осуществления контрольной деятельности парламента представляет собой обращение парламента или его члена к должностным лицам или органам исполнительной власти с требованием предоставить информацию или разъяснения по вопросам их деятельности. Праву депутатов или парламента направить соответствующий запрос корреспондирует обязанность должностных лиц или государственных органов, которым он адресован, дать ответ в установленные сроки.

Институт парламентского запроса получил конституционное закрепление в Венгерской Республике (§ 27 Конституции), Республике Македония (ч. 3 ст. 72 Конституции от 17 ноября 1991 г.), Румынии (ч. 1 ст. 111 Конституции), Республике Хорватия (ст. 86 Конституции), Эстонской Республике (ст. 74 Конституции от 28 июня 1992 г.). Однако, как правило, институт запроса получает юридическое закрепление в нормативных правовых актах, определяющих статус высших законодательных (представительных) органов государственной власти (например, в п. 11 ст. 9 Статута Сейма Литовской Республики от 17.02.1994 № I-3991),  или регламентах законодательных органов (например, в ст. 47 Регламента Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации (утв. постановлением Государственной думы ФС РФ от 22.01.1998 № 2134-II ГД) (далее — Регламент ГД ФС РФ).

В регламентах парламентов государств Центральной и Восточной Европы также выделены специальный день и время, когда министрам в течение, как правило, 1 часа можно задавать устные вопросы (например, в § 120 Закона Латвийской Республики от 28.07.1994 «Процедурные правила Сейма»[15]), ст. 122 Закона Республики Молдова от 02.04.1996 № 797 «О принятии регламента Парламента Республики Молдова», ст. 41 Регламента ГД ФС РФ. В конституциях ряда государств Центральной и Восточной Европы (ч. 1 ст. 110 Конституции Румынии, ст. 85 Конституции Словацкой Республики, ст. 38 Конституции Чешской Республики) также закреплено право парламента потребовать присутствия высшего должностного лица правительства или министров на заседаниях парламента. Данное право используется в тех случаях, когда становится очевидным, что глава правительства или какой-либо министр не хочет выступать или отвечать на вопросы парламента или комитета;

3) интерпелляция — особая форма депутатских запросов, содержащая требование одного или нескольких членов парламента к членам правительства или его главе дать объяснение по действиям возглавляемых ими ведомств или по вопросам общей политики. В отличие от обычных запросов интерпелляция, во-первых, влечет за собой общие прения по ответу, завершающиеся голосованием; во-вторых, содержит политическую оценку, которая дается в резолюции и заключается в удовлетворении или неудовлетворении парламента полученным объяснением. Данное средство парламентского контроля получило конституционное закрепление в § 27 Конституции Венгерской Республики, ст. 72 Конституции Республики Македония, ч. 2 ст. 111 Конституции Румынии, ст. 118 Конституции Республики Словения, ст. 53 Конституции Чешской Республики;

4) контроль за деятельностью органов исполнительной власти специальной компетенции, осуществляемый постоянными комитетами и комиссиями парламента. Комитеты и комиссии парламента чаще всего создаются по отраслевому принципу.

Как правило, полномочия комитетов и комиссий парламентов по осуществлению контроля исполнительной власти закрепляются в законах, определяющих статус парламентов и правила парламентских процедур (например, п. 4 § 149 Закона Латвийской Республики

от 28.07.1994 «Процедурные правила Сейма», п. 23 ст. 18 постановления Сейма Польской Республики от 30.07.1992 «О правилах Сейма Польской Республики»[16], статьи 56 и 71 Закона Республики Хорватия от 14.01.2002 № 6/2002 «Статус Парламента Хорватии»[17], ст. 14 Закона Чешской Республики от 19.04.1995 № 90/1995 Coll. «О правилах процедуры в Палате депутатов»5). Отличительной особенностью правового регулирования полномочий комитетов и комиссий Госдумы является установление их статуса в подзаконных правовых актах — регламентах Государственной думы и Совета Федерации (ч. 2 ст. 29 Регламента ГД ФС РФ).

Комитеты и комиссии наделяются правом истребовать и рассматривать информацию о деятельности правительства или отдельных органов исполнительной власти. Так, в соответствии с пунктами 4 и 9 ст. 49 Статута Сейма Литовской Республики от 17.02.1994 № I-399 комитеты наделены полномочиями обсуждать программу правительства; рассматривать программы деятельности правительства или других государственных органов по отдельным областям и представлять Сейму заключения, а также заслушивать в ходе осуществления парламентского контроля информацию и сообщения министерств и других государственных органов о реализации законов Литовской Республики и других принятых Сеймом актов.

В некоторых государствах постоянные комитеты и комиссии парламентов наделены также полномочиями по проведению парламентских расследований. Так, в соответствии с п. 9 ст. 49 Статута Сейма Литовской Республики от 17.02.1994 № I-399 постоянный комитет по собственной инициативе или по поручению Сейма вправе проводить парламентское расследование отдельных проблем и представлять Сейму заключения. В соответствии со ст. 31 Закона Республики Молдова от 02.04.1996 № 797 «О принятии регламента Парламента Республики Молдова» постоянные комиссии наделены полномочием осуществлять «расследование деятельности органов публичного управления»;

5) парламентское расследование — высшая форма (средство) парламентского контроля исполнительной власти. Оно представляет собой реализацию полномочия парламента создавать специальные комиссии для расследования нарушений законности, имеющих особую общественную значимость[18].

Отметим, что Федеральный закон от 27.12.2005 № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» в сравнении с аналогичными законодательными актами государств Центральной и Восточной Европы наиболее детально закрепляет цели (ст. 2) и предмет парламентского расследования (ст. 4). В соответствии со ст. 76 Конституции Республики Македония в Государственном собрании с целью защиты свобод и прав гражданина учреждена постоянная «исследовательская комиссия.

В иных государствах Центральной и Восточной Европы на цели или предмет расследования непосредственно не указывается. Например, в Законе Польской Республики от 21.12.1999 «О Комиссии Сейма Польской Республики по расследованию» предмет парламентского расследования вообще не определяется.

Сведения, полученные в результате парламентского расследования, служат основанием для инициирования применения мер ответственности к должностным лицам и государственным органам;

6) деятельность омбудсменов, а также контрольно-счетных органов;

7) решение вопроса о доверии правительству. Данным полномочием наделена не только Государственная дума Российской Федерации (п. «б» ст. 103 Конституции РФ), но и парламенты всех иных государств Центральной и Восточной Европы (ст. 114 Конституции Словацкой Республики, ст. 116 Конституции Республики Словения, ст. 97 Конституции Эстонской Республики).

Парламентский контроль является одним из важнейших элементов социального управления. Наделение парламента надзорными полномочиями является следствием реализации принципов народовластия и разделения властей в механизме современного демократического государства. Парламентский контроль не сводится исключительно к осуществлению парламентом проверочных действий с последующим применением санкций  в случае обнаружения в ходе таких действий каких-либо нарушений. Его результатом является не столько фиксация недостатков в деятельности исполнительной власти, сколько выяснение причин этих недостатков и их устранение.

Библиография

1 См.: Юридический энциклопедический словарь. — М., 1987. С. 87; Конституционное право: Энциклопедический словарь / Сост. С.А. Авакьян. — М., 2000. С. 149.

2 Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4. С. 11.

3 См.: Крылова Н.С. Конституционные модели законодательной власти // Сравнительное конституционное право / Отв. ред. В.Е. Чиркин. — М., 2002. С. 294.

4  См.: Енгибарян Р.В. Конституционное развитие в современном мире. Основные тенденции. — М., 2007. С. 353.

5  См.: Овсепян Ж.И. Становление парламента в России. — Ростов н/Д, 2000. С. 103—104.

6  См.: Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. — М., 2001. T. 1. С. 381—434.

7  Там же. T. 2. С. 548—576.

8  Там же. С. 686—732.

9  Там же. T. 3. С. 128—154.

10  Там же. С. 435—476.

11  Там же. С. 356—370.

12  См.: Бобылев А.И. Исполнительная власть в России. — М., 2003. С. 31.

13  См.: Прохоров К.В. О необходимости усиления подконтрольности Правительства Федеральному собранию // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 6. С. 52—54.

14  http://www3.lrs.lt

15  http://www.saeima.lv

16  http://www.sejm.gov.pl

17  http://www.sabor.hr

18  http://www.psp.cz

19  См.: Конституционное право России: энциклопедический словарь / Под общ. ред. В.И. Червонюка. — М., 2002. С. 284. Об институте парламентского расследования в зарубежных государствах см. подробнее: Стенина В.К. Парламентский контроль и парламентское расследование в президентских и полупрезидентских республиках // Юридический мир. 2007. № 4. С. 22—28; Трещетенкова Н.Ю. О парламентском контроле в Польской Республике // Журнал российского права. 2000. № 10. С. 162—167.