Институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах: характеристика и место в системе государственной власти России

К.В. ЧЕРКАСОВ,
 кандидат юридических наук, завкафедрой государственно-правовых дисциплин филиала Поволжского юридического института РПА Минюста России
 
В  соответствии с Положением о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, утвержденным Указом Президента РФ от 13.05.2000  № 849 (далее — Положение о полномочном представителе), институт полномочных представителей Президента РФ в регионах России преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Цели такого преобразования — обеспечение исполнения главой государства своих конституционных полномочий, повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствование системы контроля за исполнением их решений.
 
Содержание и практика решения основных задач, реализации функций и прав полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах  (далее — представители Президента РФ) позволяют с высокой степенью уверенности судить о полномочных представителях Президента РФ как о звене института «федерального присутствия», инструменте антикризисного управления. Их роль  возрастает при особых обстоятельствах, в чрезвычайных ситуациях. Следует согласиться с мнением ряда исследователей, что представители Президента РФ в стабильные периоды — это инструмент контроля, координации, кадровой селекции и сбора информации; в кризисные периоды — это нерв административной машины, инструмент проведения директив Президента РФ непосредственно в субъектах Российской Федерации[1].
Этому способствует некоторая неопределенность правового статуса представителей Президента РФ, что позволяет главе государства наделять их в установленное время и в необходимый момент «скрытыми» полномочиями, проистекающими из «явных» и «подразумеваемых» полномочий Президента России. Не все функции представителей Президента РФ подвергаются обнародованию и общественной огласке. Иными словами, институт представителей Президента РФ — это институт скрытых полномочий. Данное обстоятельство стало основой значительной «мобильности» и «подвижности» их компетенции. Поэтому весьма значительны в настоящее время  противоречия между правовым статусом, с одной стороны, и фактическим положением представителей Президента РФ в системе государственного аппарата России, с другой стороны[2].
Представители Президента РФ сегодня формально не обладают административной властью. Они могут обнаружить нарушения, потребовать их устранения, но не могут самостоятельно применять меры привлечения к ответственности за неисполнение либо ненадлежащее  исполнение решений Президента РФ. В прямом административном подчинении представителей Президента РФ находятся лишь служащие их аппаратов. Однако на практике для разрешения возникающих проблем представители Президента РФ вправе обратиться непосредственно к главе государства. В силу этого даже при отсутствии административного подчинения вряд ли кто-то из должностных лиц регионального или муниципального уровня откажется от реализации мер, намеченных представителями Президента РФ.
На наш взгляд, следует присоединиться к точке зрения некоторых авторов, утверждающих, что применительно к компетенции представителей Президента РФ можно говорить о властности, не тождественной подчиненности. Их полномочия распространяются на независимые по положению органы публичной власти, что определяет разнообразие в методах осуществления функций, закрепленных за ними в управленческой сфере. Усматривать же проявление государственно-властных полномочий только лишь при взаимоотношениях неравных, подчиненных сторон — значит в определенной степени сузить сферу управленческой деятельности и административно-правовых отношений[3].
Многие функции и права представителей Президента РФ  дублируют функции и права Правительства России, прокуратуры, а отчасти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом они носят дополнительный характер, их единственной «чистой» функцией является, пожалуй, мониторинг ситуации на местах и подготовка в этой связи регулярных докладов главе государства[4]. Так, например, правом внесения главе государства предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина наделены одновременно и представители Президента РФ, и Правительство Российской Федерации.
С юридической точки зрения это обусловлено тем, что представители Президента РФ обеспечивают реализацию компетенции Президента России на местах в области осуществления полномочий федеральной государственной власти, согласованного функционирования и взаимодействия ее органов. С политико-организационной точки зрения подобное дублирование стало результатом неэффективной работы указанных органов, а также все еще существующей низкой исполнительской дисциплины[5].
Что касается дублирования части функций Администрации Президента РФ, то это вполне закономерно и оправданно в силу того, что представители Президента РФ и их аппараты фактически являются ее структурным продолжением на территориальном и межрегиональном уровнях, «филиалами» администрации на местах. При этом основная цель существования как Администрации Президента РФ, так и представителей Президента РФ состоит в обеспечении реализации полномочий главы государства, но на разных уровнях публичного управления.
Большая часть функций представителей Президента РФ обладают политической направленностью, что свидетельствует о весомости этой составляющей в сущности исследуемого института. В действительности представители Президента РФ не являются сугубо исполнительными органами государственной власти. Данное обстоятельство позволяет утверждать, что разработка административных регламентов их деятельности  нецелесообразна и нелогична. В противном случае представители Президента РФ будут сильно ограничены в реализации принадлежащих им прав и функций, лишены своего политического влияния на процессы, происходящие на местах, а впоследствии утратят и имеющийся у них сегодня весьма высокий авторитет. В конечном счете это приведет к существенному ограничению полномочий Президента РФ как центральной фигуры политической системы Российской Федерации, главы и политического лидера страны, определяющего, в частности, основные направления внутренней политики государства.
Следует отметить, что одни функции представителей Президента РФ носят обобщенный характер, а другие — более предметный. Именно функции, достаточно широко сформулированные, и содержат потенциал «скрытых» полномочий, а также возможности для дальнейшего развития рассматриваемого института как государственно-правового явления. Однако в то же время такие функции обусловливают определенные проблемы, как с теоретической, так и с практической точки зрения. Такие проблемы серьезно затрудняют процесс определения реального правового статуса представителей Президента РФ, а также установление законности и правомерности их вмешательства в деятельность иных органов публичной власти и элементов политической системы общества.
Ситуация усугубляется неурегулированностью правового механизма и формы реализации функций представителей Президента РФ. Положение о полномочном представителе указывает на возможность принятия представителями Президента РФ правовых актов — распоряжений, но только в отношении собственных аппаратов. Это могут быть распоряжения как нормативные, так и ненормативные. Однако на практике представители Президента РФ принимают также и иные акты — обращения, не имеющие нормативного содержания.
Следствием существования указанных проблем становятся отдельные факты вмешательства представителей Президента РФ в деятельность иных органов государственной власти и местного самоуправления, в региональные избирательные кампании[6]. Это наглядно свидетельствует о настоятельной потребности  совершенствования правового регулирования данного относительно нового института государственной власти и управления. В противном случае то, о чем сказано выше, будет негативно отражаться не только на деятельности президентской власти, но и на построении единой системы исполнительной власти в стране.
Итоги деятельности представителей Президента РФ резюмируются и представляются ими в форме докладов об обеспечении национальной безопасности, о политическом, социальном и экономическом положении в федеральных округах, а также в виде соответствующих предложений Президенту РФ. Периодичность предоставления таких докладов четко не регламентирована, определена лишь как регулярная. На практике доклады представляются один раз в год, однако весьма вероятен их запрос и ранее данного срока. К тому же постоянно осуществляется оперативное взаимодействие, связанное с запросами соответствующей информации у федеральных органов государственной власти. Доклады и предложения представителей Президента РФ имеют большое значение, так как позволяют высшим органам государственной власти, и в первую очередь главе государства, максимально объективно оценить ситуацию в стране и выработать адекватные  решения.
Анализ основных направлений деятельности представителей Президента РФ позволяет включиться в известную дискуссию о наличии или отсутствии в государстве самостоятельной президентской ветви власти (в силу определенного противоречия между ст. 10 и ч. 1 ст. 11 Конституции РФ). В соответствии с основным законом страны президентская и исполнительная власти являются самостоятельными ветвями власти, что предполагает недопустимость произвольного вмешательства в деятельность их органов и позволяет Президенту России иметь собственные территориальные структуры. Роль таких органов сегодня и выполняют представители Президента РФ совместно со своими аппаратами, тем самым образуя вертикаль президентской власти.
Оставаясь вне пределов трех ветвей единой государственной власти, глава государства персонифицирует и интегрирует российскую государственность, сосредоточивает и представляет интересы всего общества, выполняя функции главного арбитра по согласованному функционированию всей системы органов власти в стране. Он призван предотвращать разного рода кризисные ситуации, охранять государственные устои и обеспечивать положение, при котором государственный аппарат в целом и органы публичной власти и их должностные лица в частности могут эффективно осуществлять свои полномочия в нормальных условиях[7]. Компетенция Президента РФ явно выходит за пределы его полномочий только в сфере исполнительной власти. Однако близость президентской власти к исполнительной позволяет говорить о Президенте России как об организаторе и координаторе всей системы исполнительной власти в стране, а иногда и как о ее фактическом руководителе. Впрочем, обеспечить в полном объеме независимость и самостоятельность каждой из названных ветвей власти вообще невозможно[8].
Как глава государства на своем уровне вынужден в ряде случаев принимать на себя функции исполнительной власти, так  и представители Президента РФ на межсубъектном и региональном уровнях зачастую бывают поставлены перед такой же необходимостью  в силу слабой результативности работы исполнительной власти в современной России. Иными словами, взаимоотношения представителей Президента РФ с иными органами публичной власти в настоящее время строятся в соответствии с принципами их самостоятельности и независимости, с одной стороны, и единства власти, с другой стороны, что обусловливает отношения субординации, иерархической соподчиненности.
В целом конкретное содержание задач, функций, прав, основных направлений деятельности представителей Президента РФ, в том числе и не нашедших нормативного закрепления в Положении о полномочном представителе, а также механизмы взаимодействия с иными органами публичной власти и негосударственными объединениями определены местом Президента РФ в системе разделения властей, его статусом как главы государства, гаранта основного закона страны, прав и свобод человека и гражданина, а также должностного лица, занимающего доминирующее положение в системе органов публичного управления в Российской Федерации. Правовой статус представителей Президента РФ «вторичен» по отношению к правовому статусу Президента России. Таким образом, на сегодняшний день проблема концептуального подхода к месту и роли полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в системе государственного управления России успешна решена.
 
Библиография
1 См., например: Багба А.И. Разграничение полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в условиях становления федеральных округов: Дис. … канд. юрид. наук. — М., 2003. С. 140; Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. — Новосибирск, 2003. С. 62; Лысенко В.Н. Развитие федеральных округов и будущее федеративное устройство России // Представительная власть — XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2002. № 4. С. 5—10; Муравьев А.А. Развитие государственного устройства Российской Федерации как фактор совершенствования системы регионального управления: Дис. … д-ра юрид. наук. — М., 2003. С. 239—240.
2 См.: Красных О.В. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в контексте развития федеративных отношений: Дис. … канд. юрид. наук. — М., 2001. С. 117—118; Муравьев А.А. К вопросу о статусе полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах // Журнал российского права. 2003. № 8. С. 14—15.
3 См., например: Азарнина И.В. Системное взаимодействие полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе с государственными органами исполнительной власти // Власть и управление на Востоке России. 2006. № 1. С. 35; Пронина В.С. Центральные органы управления народным хозяйством. — М., 1971. С. 123.
4 См.: Медведев В.Н. Система исполнительной власти Российской Федерации: правовые аспекты обеспечения принципа единства: Дис. … канд. юрид. наук. — М., 2004. С. 120; Семенов А.В. Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе (вопросы теории и конституционно-правового регулирования): Дис. … канд. юрид. наук. — СПб., 2004. С. 120—121, 124; Чернов С.Н. Правовые проблемы теории и практики конституционного регулирования отношений между Российской Федерацией и ее субъектами: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — М., 2005. С. 43—44.
5 См.: Неверов А.Я. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в системе органов государственной власти и механизме государства // Теоретические аспекты и правоприменительная практика российского законодательства [Текст]: Материалы Всерос. науч.-практ. конф. / Ред. кол. С.Г. Емельянов и др. —  Курск, 2007. С. 203—204; Некоторые итоги работы Контрольного управления Президента Российской Федерации за первое полугодие 2005 г. // Президентский контроль. Информационный бюллетень. 2005. № 9. С. 3—8.
6 См.: Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. — М., 2006. С. 380; Ермаков В.Г. Некоторые проблемные аспекты будущего федеративного устройства Российской Федерации // Правовая политика и правовая жизнь. 2004. № 4. С. 123.
7 См.: Алексеев С.С. Теория права. — М., 1995. С. 105; Васильева М. Становление института президентской власти в России // Обозреватель. 2007. № 2. С. 62; Дегтев Г.В. Становление и развитие института президентства в России: теоретико-правовые и конституционные основы. — М., 2005. С. 82—83; Мартышкин О.В. Конституция Российской Федерации 1993 г. как памятник эпохи // Государство и право. 2004. № 4. С. 14; Радченко В.И. Публичная власть и обеспечение государственной целостности Российской Федерации (конституционно-правовые проблемы). — Саратов, 2003. С. 75.
8 См.: Старилов Ю.Н. Будущее Конституции Российской Федерации: «реализация без изменений», «преобразование» или «неизбежность пересмотра» (часть 1) // Право и политика. 2005. № 1. С. 10.