Институт представительства в муниципальной демократии

УДК 342.55 

Страницы в журнале: 42-47

Д.В. СЕННИКОВА,

аспирант кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Сибирского института управления —филиала РАНХиГС при Президенте РФ (г. Новосибирск), член Томской городской муниципальной избирательной комиссии danka-super@rambler.ru

Раскрываются вопросы формирования и функционирования органов народного представительства муниципальных образований. Исследуются особенности избирательной системы, характерные признаки порядка несения ответственности главой муниципального образования и представительного органа. Определяется ряд проблем института представительства в муниципальной демократии.

Ключевые слова: народное представительство, муниципальная демократия, ответственность представительных органов, формы консультативной демократии.

Institute of Representatives in Municipal Democracy

Sennikova D.

The article focuses on the issues of formation and functioning of the bodies of people’s representatives of municipalities. The features of the electoral system,  the  characteristics  of  the  order  of holding responsibility  by head  of  municipality  and   representative body are considered. The author identifies  a number of problems in representative institution of municipal democracy.

Keywords: people’s representatives, municipal democracy, responsibility of representative bodies, forms of advisory democracy.

Институт народного представительства является весьма сложным по своему содержанию и значению прежде всего потому, что каждый из входящих в его состав элементов обладает в некоторой степени противоречивыми характеристиками.

Так, по поводу одного из субъектов названных отношений,  представителя, Б.Н. Чичерин писал: «Как бы ни поступал представитель, какого бы ни держался направления, он не подлежит отчетности и ответственности перед избирателями»[1]. В то же время «представитель не только лицо, служащее государству, но на этой службе он заступает место самих граждан и через него проводятся их мнения»[2].

Итак, с одной стороны, представитель может, а иногда и должен действовать независимо от избирателей, а именно в тех случаях, когда частные желания и выгоды электората могут противоречить общему благу, с другой стороны, он обязан сохранять «тесную духовную связь с избирателями», чтобы «представительное собрание» оставалось «верным выражением страны»[3].

Принимая во внимание данный пример, можно прийти к выводу, что народное представительство является системой, которая должна работать с точностью механических часов, в противном случае государство утратит свое демократическое начало. В то же время его реализация зависит не только от характера составляющих элементов, но и от внешних факторов.

Особенность формирования и функционирования представительных органов в муниципальных образованиях обусловлена необходимостью решения сугубо хозяйственных вопросов в целях организации жизнеустройства граждан, независимостью в исполнении своих полномочий от органов государственной власти, а также непосредственной близостью населения, принимающего активное участие в решении названных вопросов.

Одним из важнейших признаков представительного органа является его выборность. Муниципальные выборы являются не только гарантом самостоятельности органов местного самоуправления, но и способом формирования, который позволяет отобрать кандидатов, наиболее подходящих для исполнения своих полномочий. По словам Б.Н. Чичерина, путем выборов из массы выдвигаются «если не всегда лучшие силы земли, то, по крайней мере, люди, стоящие выше общего уровня»[4].

Другой классик государственного права утверждал, что народному представителю требуется «не профессиональные знания или служебная опытность, а живая, непосредственная связь с обществом»[5].

В этой связи необходимо обратить внимание на вопрос выбора наиболее подходящей избирательной системы и оценить позицию законодателя, установившего обязательность применения в городских округах, а также в муниципальных районах смешанной или пропорциональной избирательной системы для формирования представительного органа муниципального образования, численность которого составляет двадцать и более депутатов.

Применение названных систем предполагает активное участие политических партий в выборах, а с учетом действия ст. 35.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[6](далее — Закон № 131-ФЗ) — и в деятельности представительного органа местного самоуправления.

С начала становления российского законодательства о выборах правоведы отмечали серьезное влияние партий на формирование представительных учреждений. Так, В.Т. Кабышев еще в 2001 году писал о гипертрофированном правовом признании исключительности партий, избирательных объединений в избирательном процессе[7]. И если их роль в формировании государственных органов соответствует предназначению партийных организаций, состоящему в оформлении и выражении политической воли граждан, а также природе института народного представительства, происходящего из деятельности соответствующих органов, то участие в развитии муниципальной демократии не принесет ожидаемой пользы. Представительные органы местного самоуправления, как уже ранее отмечалось, предназначены для решения хозяйственных вопросов, обсуждение которых не требует политических дебатов.

Кроме того, партии являются централизованными структурами, идеи и проекты которых, не всегда являясь универсальными, одинаково используются в совершенно разных муниципальных образованиях. В частности, на последних выборах в представительный орган местного самоуправления города Томска (Дума города Томска V созыва) была очевидна федеральная доминанта. Ключевые проекты партий («Новые дороги городов России»), а также кандидаты (В.В. Жириновский) были предложены федеральным центром, в то время как решение вопросов органами местного самоуправления должно исходить из местных условий с обязательным учетом позиции граждан, а не принудительно насаждаться «сверху»[8].

В то же время законодатель кратно сократил необходимое для регистрации число партийных членов. С одной стороны, названная мера значительно расширяет перечень политических партий, имеющих собственное видение проблем муниципального образования, а с другой стороны, в некоторой степени запутывает избирателей. Право на формирование политических партий, численность которых должна составлять не менее 500 человек, с возможностью участвовать в муниципальных выборах приводит к формированию малочисленных партийных организаций с крайне небольшим числом сторонников. Такие объединения, не располагая достаточным количеством членов и последователей для конкурирования с ранее созданными партиями, заимствуют чужие бренды (атрибуты), например, Коммунистическая партия социальной справедливости (КПСС), Партия пенсионеров России, что вводит избирателей в заблуждение. Кроме того, идеи, заложенные в программах некоторых партий, например, партии «Союз горожан»[9], не являются политическими, по сути данные организации обещают материальные блага (новые дороги, комфортное и дешевое жилье, экономическую самостоятельность) в обмен на голоса избирателей. Подобные посулы только подтверждают, что муниципальные образования и политические партии — явления несовместимые. Развитие транспортной инфраструктуры, озеленение городской территории, обеспечение электро-, газо- и теплоснабжения являются формами организации жизнеустройства населения, а не политическими взглядами, которые обязана выражать партия в соответствии с п. 1 ст. 3 Федерального закона от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях»[10]. Кроме того, подобное понимание политической идеи свидетельствует о плохой подготовке вновь образованных партийных организаций, которые вряд ли смогут полноценно представлять избирателей.

Органы местного самоуправления являются самыми близкими по отношению к гражданам, вместе с тем при активном участии партийных организаций в их формировании между электоратом и его представителями возникает некий посредник, влияющий на итоговые решения депутатов и главы муниципального образования, и такое влияние во многом обусловлено материальной, информационной и иной поддержкой в период избирательной кампании.

Тем не менее, несмотря на подобное посредничество, названные органы следует считать представительными в силу их производности от воли электората, а также по причине реализации полномочий в интересах населения самостоятельно и под свою ответственность.

С учетом изложенного необходимо отметить, что Закон № 131-ФЗ не содержит норм, определяющих порядок привлечения к ответственности представительного органа и главы муниципального образования населением. В соответствии со ст. 70 Закона № 131-ФЗ данный вопрос должен быть урегулирован уставом муниципального образования.

В этой связи следует обратить внимание на порядок принятия устава муниципального образования. С одной стороны, для принятия устава обязательным является проведение публичных слушаний, в ходе которых граждане могут высказать свои предложения относительно принимаемого акта. С другой стороны, предложенные гражданами поправки не обязательны для соблюдения. С учетом изложенного можно прийти к выводу, что как минимум  у представительного органа появляется возможность быть судьей в собственном деле. Если обратиться к содержанию уставов городских округов в части глав, посвященных обсуждаемому предмету, следует отметить, что представительные органы ограничились нормой общего содержания, сформулированной в статьях 70—71 Закона № 131-ФЗ. Статьей 66 Устава города Кемерово (принят  Кемеровским городским Советом  народных депутатов,  постановление от 24.06.2005  №  253)  указано: «Основания наступления ответственности депутатов городского Совета и Главы города, порядок решения соответствующих вопросов определяются настоящим Уставом»[11]. Однако нормы об ответственности указанных должностных лиц перед населением ограничиваются указанием на возможность их отзыва. Иные правонарушения и санкции в данном акте не указаны.

Такая позиция может быть связана с ограниченным перечнем возможных негативных последствий утраты доверия населения избираемым должностным лицом или органом. Необходимо обратить внимание, что исчерпывающий перечень оснований для досрочного прекращения полномочий всех названных органов определен законом, т. е. прекращение полномочий не может рассматриваться как одна из возможных санкций.

С учетом изложенного отзыв можно назвать единственной мерой ответственности органов народного представительства в муниципальном образовании. Однако его реализация является невозможной из-за непомерно высокого порога явки на голосование по данному вопросу. Таким образом, формально способ привлечения к ответственности населением имеется, однако его осуществление затруднено несовершенством правового регулирования.

Иным субъектом, перед которым муниципальное образование несет ответственность, является государство. В соответствии со ст. 72 Закона № 131-ФЗ «ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий». Государственные органы осуществляют правовую экспертизу актов, принимаемых органами местного самоуправления, на предмет их соответствия Конституции РФ и иным нормативным правовым актам государства. Кроме того, в случае передачи полномочий муниципальному образованию государство не освобождается от контроля за их надлежащим исполнением.

На основании ст. 21 Закона № 131-ФЗ «в случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления…», а также учитывая меру ответственности, применяемую государственными органами, за издание муниципального акта, противоречащего федеральному законодательству, можно поставить вопрос о самостоятельности органов местного самоуправления.

С одной стороны, при определенных условиях, указанных в статьях 73—74 Закона № 131-ФЗ, государственные органы обладают правом на досрочное прекращение полномочий органов местного самоуправления, а последние, соответственно, несут перед ними ответственность. С другой стороны, граждане фактически не могут удалить неэффективных руководителей и не оправдавших доверие депутатов, несмотря на то что формально такая возможность имеется. Кроме того, следует отметить, что именно органы государственной власти формируют список показателей эффективности их работы[12]. Таким образом, государство имеет гораздо больше законодательно закрепленных средств влияния на местные органы, чем население, в чьих интересах они созданы.

Названный недостаток частично компенсируется наличием широкого спектра консультативных форм демократии, которые позволяют гражданам участвовать в управлении муниципальным образованием и способствуют сближению органов местного самоуправления с населением. Одна часть названных форм позволяет установить позицию электората по проблемам, разрешаемым главой муниципального образования или представительным органом (опрос граждан; публичные слушания; собрания граждан, инициированные указанными в Законе № 131-ФЗ органами местного самоуправления), другая предоставляет гражданам возможность самостоятельно представить для обсуждения вопросы, требующие решения (правотворческая инициатива; собрание граждан, инициированное населением; обращение в орган местного самоуправления).

В то же время В.А. Холопов указывает на слабую подготовленность муниципальных служащих к использованию в своей деятельности современных технологий работы с населением[13].

Данная позиция является весьма спорной. С одной стороны, не все формы непосредственной демократии, указанные в Законе № 131-ФЗ, просты в своем применении. Так, правотворческая инициатива подразумевает наличие у граждан способностей и знаний, достаточных для написания проекта нормативного правового акта. Проведение публичных слушаний по желанию граждан подразумевает создание инициативных групп с большим количеством участников. Причем в Томске их проведение невозможно без сбора 400 подписей, в городе Кемерово инициативной группе, состоящей из 100 человек, требуется за 1 месяц до принятия акта обосновать причину публичного обсуждения муниципального акта. Кроме того, как в Кемерово, так и в Омске основанием для отказа в проведении слушаний является неправильное оформление документов.

Правовед А.А. Сергеев также подчеркивает отсутствие условий, необходимых для практического применения названных институтов непосредственной демократии, и чрезмерную сложность предлагаемых правовых механизмов[14].

С другой стороны, органы местного самоуправления осознают не только трудность применения названных институтов, но и их эффективность. Так, повышение правотворческой инициативы граждан рассматривается как форма активизации общества, необходимая для решения стратегических задач города Хабаровска, таких как «раскрепощение интеллектуальных сил каждого гражданина» для конструирования новых плодотворных идей развития муниципального образования[15]. В этой связи в названном городском округе в рамках программы стратегического развития организовано проведение конкурсов студенческих и школьных работ по различным аспектам муниципального законодательства в целях воспитания граждан, способных участвовать и в столь сложных формах непосредственной демократии. Подобные меры также принимаются в городском округе Южно-Сахалинске[16].

Кроме того, ряд форм непосредственного осуществления местного самоуправления проводится в обязательном порядке. Так, каждое муниципальное образование в рамках публичных слушаний обсуждает вопросы, указанные в ч. 3 ст. 28 Закона № 131-ФЗ.

В то же время в городских округах на территории Томской и Новосибирской областей в период, к примеру, с 2011 по 2012 годы не проводились публичные слушания по иным вопросам.

Также на основании Указа Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» (далее — Указ № 607) организуются опросы населения об удовлетворенности результатами деятельности органов местного самоуправления. Причем в большинстве субъектов Российской Федерации данные мероприятия проводятся региональными органами власти за счет собственных бюджетных средств, что в целом позволяет объективно оценить работу органов местного самоуправления. В то же время в Республике Хакасия, Рязанской области, Республике Башкортостан, Свердловской области муниципальные образования организуют проведение данных мероприятий самостоятельно. Помимо целей, определенных в Указе № 607, результаты таких опросов используются при составлении муниципальных актов городских округов и муниципальных районов. Так, в городском округе Стрежевой с учетом проведенного опроса населения введена в действие целевая программа «Развитие муниципальной службы городского округа Стрежевой на 2011—2013 годы» (утв. постановлением Администрации городского округа Стрежевой от 30.06.2011 № 430).

Таким образом, институты консультативной демократии используются представительными органами в целях совершенствования результатов их работы. Однако стоит признать, что не все формы взаимодействия, инициируемые гражданами, просты в своем применении.

С учетом возможности самостоятельного принятия решений по вопросам взаимодействия с населением органы местного самоуправления должны облегчить применение имеющихся форм, в частности, реализацию публичных слушаний, а также разрабатывать иные более простые и привычные методы сближения народных представителей и населения.

Поскольку законодатель не ограничил перечень возможных форм институтами, указанными в главе 5 Закона № 131-ФЗ, в Новосибирске на основании закона Новосибирской области от 17.09.2003 № 141-ОЗ «О наказах избирателей и обращениях граждан» функционируют институты депутатской отчетности и наказов, которые отсутствуют в Законе № 131-ФЗ[17]. Названные формы взаимодействия населения и членов представительного органа позволяют гражданам формировать обязательные для исполнения депутатами поручения, а также получать отчет об их исполнении и о деятельности представительного органа в целом.

А.И. Васильчиков полагает, что местное самоуправление является базовым народным представительством, посредством которого возможно построение общего народного представительства[18].

С учетом изложенного следует отметить, что органы местного самоуправления, избираемые гражданами, — представительный орган и глава муниципального образования, исполняя указанные Законом № 131-ФЗ полномочия в интересах населения, реализуют функцию представительства. Однако некоторые проблемы избирательной системы, а также пассивное отношение к позиции населения оказывают негативное влияние на его качество. В этой связи законодателю необходимо разрешить названные проблемы в целях построения реальной муниципальной демократии.

Библиография

1 Чичерин Б.Н. О народном представительстве. 2-е изд. — М., 1899. С. 5.

2 Там же. С. 6.

3 Там же.

4 Там же. С. 4.

5 См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. — Спб., 1909. Т. I. Введение и общая часть. С. 417.

6 СЗ РФ. 06.10.2003. № 40. Ст. 3822.

7 См.: Кабышев В.Т. Выборы в России: конституционные функции, тенденции в развитии // Право и власть. 2001. № 1. С. 9.

8 См.: Щербинин А.И. Выборы 10.10.10 — традиции и новации в региональном электоральном процессе // Материалы Всероссийской научной конференции / ред. А.И. Щербинин. — Томск, 2010. С. 20.

9 Официальный сайт Министерства юстиции Российской Федерации. URL:  http://www.minjust.ru/node/2286?theme=minjust

10 СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.

11 Кемерово. 08.07.2005. № 28. Приложение «Официально».

12 См.: Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» // СЗ РФ. 2008. № 18. Ст. 2003.

13 См.: Холопов В.А. Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления как фактор модернизации муниципального управления в Российской Федерации // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. № 4. С. 8—14.

14 См.: Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. — М., 2006. 432 с.

15 См.: Решение Хабаровской городской думы от 26.09.2006 № 306 «О принятии Стратегического плана устойчивого развития города Хабаровска до 2020 года» // Сборник нормативных актов администрации города Хабаровска и Хабаровской городской думы от 18.10.2006 № 9.

16 См.: Решение Городского собрания городского округа «Город Южно-Сахалинск» от 28.05.2008 № 1099/51-08-3 «Об утверждении Стратегии развития городского округа “Город Южно-Сахалинск” на период до 2020 года» // Южно-Сахалинск сегодня. 03.07.2008. № 52(486).

17 Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. 26.09.2003. № 40.

18 См.:  О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. — Спб., 1872. Т. 1. 460 с.