Институт призрения в свете правового регулирования законами Российской империи

УДК 351.84

Страницы в журнале: 143-149 

В.В. КРАМСКОЙ,

аспирант Института права Тамбовского государственного университета им. Г.Р. Державина baev@tsu.tmb.ru

А.С. КОНОВАЛЬЦЕВ,

аспирант Института права Тамбовского государственного университета им. Г.Р. Державина baev@tsu.tmb.ru

Проведен историко-правовой анализ государственного призрения, общественной и частной благотворительности. Особое внимание уделено практике регулирования социальной политики на законодательном уровне, предпосылкам создания социального законодательства и формирования теории государства всеобщего благоденствия.

Ключевые слова: благотворительность, общественное призрение, социальная политика.

Institute of Charity in the Legal Regulation With Laws of the Russian Empire

Kramskoy V., Konovaltsev А.

The article contains the historical and legal analysis of the state contempt, public and private charity. Particular attention is given to the practice of management of social policy at the legislative level, creating the prerequisites of social legislation and the formation of the theory of the welfare state.

Keywords: charity, public assistance, social policy.

В  свое время К. Маркс в работе «Капитал. Критика политической экономии» высказал мысль о том, что любое правительство, действуя в фарватере намеченной политики, вынуждено ориентироваться на два маяка: классовый и общечеловеческий. Если стремление к первому маяку являет собой обеспечение интересов правящего класса общества, то курс на второй предполагает выполнение государством социальных функций, направленных на организацию здравоохранения, образования, социального обеспечения и др. Именно эта дихотомия позволяет любому правительству, подобно Одиссею, проходить с минимальными потерями между Сциллой и Харибдой, обеспечивая тем самым смягчение противоречий между различными слоями общества.

Одним из инструментов общечеловеческой политики государства является деятельность по организации помощи нуждающимся слоям населения. Практика функционирования института социального обеспечения показывает, что его существование возможно как минимум в двух формах: первая предполагает создание государственной системы социального обеспечения, являющейся постоянной головной болью любого конструктивного правительства, вторая же является  государственной лишь в той мере, в какой предоставляет правовую возможность для участия в социальной помощи нуждающимся общественных и частных организаций благотворительной направленности.

В Российской империи развитая система социального обеспечения отсутствовала. Отсутствие в ее структуре государственной составляющей нивелировалось общественным призрением, строящимся за счет сил и средств филантропически настроенных лиц. При этом не обращать внимания на такое положение вещей правящая элита не могла, поскольку у «униженных и оскорбленных» резонно возникал бы вопрос о целесообразности существования для них такого государства.

До середины XIX века в оказании социальной помощи нуждающимся важную роль играли Приказы общественного призрения (далее — Приказы), осуществлявшие свою деятельность в соответствии с Учреждением о губерниях 1775 года. В их ведении находились больницы, дома для умалишенных, богадельни, сиротские и воспитательные дома, фельдшерские школы. Эффективность работы Приказов снижало отсутствие должного финансирования, поэтому их деятельность носила во многом формальный характер.

Реформы Александра II повлекли за собой изменения практически во всех областях общественных отношений, особенно затронув сферу социальной политики. Отмена крепостного права коснулась правового положения крестьянства, а также правовых особенностей сословного деления общества, что неизбежно повлияло на организацию сословного управления и самоуправления.

Общее положение о крестьянах от 19 февраля 1861 года (далее — Положение) возлагало на крестьянские общества призрение престарелых, дряхлых и увечных членов общества, у которых нет родственников, а также сирот. Положение не регламентировало порядок и способы осуществления призрения, не были определены санкции за неисполнение данной повинности, что исключало для государства возможность принуждения к практической реализации данного нормативного правового акта. Стоит обратить внимание на то, что подобные нововведения с трудом приживались на веками не возделываемой государством почве, поэтому отсутствие механизма принудительного исполнения установлений Положения представляло собой скорее мягкий вариант реформирования, нацеленный на постепенное привыкание.

Большие возможности для развития общественного призрения открывало введение земского и городского самоуправления. С принятием Положения о земских учреждениях в тех губерниях, где создавались земства, Приказы упразднили, их функции перешли к земским учреждениям.

В соответствии со ст. 2 Положения о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 года к делам, подведомственным земским учреждениям, относились заведование лечебными и благотворительными заведениями, а  также вообще попечение о призрении бедных, неизлечимо больных и умалишенных, сирых и увечных, оказание пособия нуждающемуся населению разрешенными законом способами. При этом указывалось, что в необходимых случаях земские учреждения могут устанавливать сборы на нужды общественного призрения.

Городовое положение от 16 июня 1870 года отнесло к предметам ведомства городского общественного управления устройство за счет города богаделен и больниц и заведование ими на основе, указанной для земских учреждений. В губерниях, где не создавались земства, для организации общественного призрения учреждались губернские и уездные советы общественного призрения, подчиненные Министерству внутренних дел. В их состав входили вице-губернатор, управляющие казенных и контрольных палат, губернский медицинский инспектор, попечители больниц и других благотворительных заведений и т. п. Одним из источников финансирования деятельности таких советов были систематичные ассигнования из казны.

Участившиеся военные конфликты заставили государство обратить пристальное внимание на организацию социального призрения пострадавших военнослужащих, особенно это касалось нижних чинов, принимавших непосредственное участие в боевых действиях. Объяснение этому только одно, и очень простое: правящие круги отдавали себе отчет в том, что без поддержки армии империя в одночасье превратится из могущественной и великой державы в провинциальный регион Великого Османского государства, поскольку ни один военнослужащий передовой, не чувствуя за спиной хотя бы минимальный стандарт социального обеспечения для себя и своих близких, не встанет более по команде под ружье.

Не доводя ситуацию до критической развязки после неудачного выступления России на полях Крымской войны, Александр II в рамках проводимой военной реформы инициировал принятие Устава о воинских повинностях, предусматривающего следующие виды призрения:

1) призрение семейств воинских чинов, убитых или без вести пропавших на войне или же умерших от ран, полученных в сражениях;

2) призрение семейств чинов запаса, призванных в военное время на действительную службу;

3) призрение семейств ратников, поступивших на службу.

Данные виды призрения осуществлялись на основании статей 34, 35, 41 Устава о воинских повинностях, но порядок призрения устанавливался по особым для каждого случая правилам, находящимся в приложении к данному Уставу. Исключение составляли семьи погибших, призрение которых не было закреплено приложением к Уставу о воинских повинностях, поэтому такие семьи содержались по обыкновению за счет общественных средств.

Такую несправедливость на тот момент следовало рассматривать лишь как упущение правовой политики, поскольку кассы взаимопомощи были созданы не во всех воинских подразделениях, что лишало семью погибшего военнослужащего всякой доли призрения, в том числе гарантированной Уставом о воинских повинностях.

Русско-японская война 1904—1905 гг. привела к большим жертвам среди военнослужащих, обнажив наряду с технологической отсталостью военной силы неэффективность действующего социального обеспечения. Правовым разрешением последнего послужило утверждение Правил об обеспечении детей воинских чинов, погибших при исполнении ими служебных обязанностей в мирное время, от 10 января 1906 года. В то же время на основе законов от 2 января и 26 апреля 1906 года государство взяло на себя обязательство по обеспечению вдов нижних чинов, погибших на войне, что  позволило в определенной степени завершить формирование правовой основы призрения нижних воинских чинов и их родственников.

Несмотря на предпринимаемые меры, деятельность системы призрения была недостаточно эффективной, число нищих не уменьшалось. Это грозило социальным взрывом, возможным, в том числе, и по причине левацких настроений люмпенизированной части общества, поэтому правительство было вынуждено бороться с нищенством даже с помощью уголовного законодательства, которое запрещало нищенствовать или бродить в городах, селениях, на ярмарках, больших торговых дорогах для испрашивания подаяния[1]. Городские и сельские общества обязывались сами содержать нищих, проживающих на подведомственной территории, не допуская их до прошения милостыни.

Для уменьшения нищенства в столицах воспрещалось выдавать билеты для проезда туда следующим категориям граждан: престарелым и увечным крестьянам, их женам и вдовам без взрослых сыновей, малолетним крестьянским детям, инвалидам из податного сословия[2].

Таким образом, социальная политика государства в период с середины XIX до начала XX века была двоякоориентированной: с одной стороны, работа велась по пути расширения гуманитарных возможностей и социальных гарантий для малообеспеченных слоев населения, а с другой — в целях дестимулирования люмпенистического образа жизни на вооружение брался уголовный закон с его жесткими санкциями.

Особенностью правового регулирования социальной сферы жизнедеятельности общества конца XIX века был запоздалый характер принятия нормативных правовых актов, что в целом тормозило проведение социальной политики. Кроме того, практическое применение законодательства о призрении нижних чинов и членов их семей показало и его несовершенство. Это проявилось в недостаточности и несоразмерности самого обеспечения, в медленном характере оказания помощи, в несовершенстве процессуальной стороны организации призрения[3]. Все это побудило правительство продолжить разработку данного вопроса, для чего при Министерстве внутренних дел созывалось специальное совещание.

21 июня 1912 года был принят закон, утвердивший Правила о призрении нижних воинских чинов и их семей. Действие закона распространялось на уволенных в отставку в период со дня начала войны с Японией до 1 января 1913 года (с этой даты он вступил в силу), а также на военнослужащих, утративших трудоспособность как в мирное, так и в военное время, на вдов и круглых сирот тех нижних чинов, которые были убиты на войне или умерли по истечении года либо, находясь на военной службе. Данный вид призрения осуществлялся исключительно за счет казны. Пенсии могли назначаться пожизненно либо на определенный срок в зависимости от возможности восстановления трудоспособности. Также условием призрения являлось отсутствие собственных средств к пропитанию, а также родственников, желающих принять нуждавшихся на свое иждивение.

Законодательство предусматривало следующие процедуры освидетельствования и назначения пенсий. Нижние чины при увольнении из войск вследствие полученных ими на военной службе ран, повреждений или болезней обязательно предоставляли документ, подтверждающий их право на пенсию, а также заявляли личное ходатайство. Те, кто стал не трудоспособен до увольнения из войск или по иным причинам не проходил освидетельствование, могли обратиться в течение пяти лет с момента увольнения со службы с письменной или устной просьбой о назначении им пенсии. Заявление подавалось в уездное или городское по воинской повинности присутствие, уездному воинскому начальнику либо в уездную полицию, казаки могли подать прошение атаману. Эти учреждения и должностные лица были обязаны принять меры к освидетельствованию просителей в установленном порядке, а также могли по собственной инициативе возбуждать вопрос о назначении пенсии нижним чинам при их полной нетрудоспособности.

Данный нормативный правовой акт несколько смягчил обострившуюся ситуацию, возникшую в результате Русско-японской войны, и явился очередной ступенью в формировании государственной системы социального призрения. Краткий анализ принятых законодательных актов позволяет нам судить о том, что правительство уделяло значительное внимание социальной политике и ассигновало большие средства на ее проведение. Вместе с тем призрение было организовано по сословному принципу, что не соответствовало потребностям времени и общественной ситуации.

Наряду с сословными учреждениями в состав системы социального призрения входили и учреждения, состоящие под непосредственным государственным покровительством, такие как Императорское человеколюбивое общество или Ведомство учреждений императрицы Марии Федоровны. Фактически данные учреждения можно рассматривать как зачаток системы государственного призрения, поскольку их деятельность частично финансировалась из государственного бюджета и осуществлялась в тесном сотрудничестве с государственными структурами. Например, капиталы Ведомства учреждений императрицы Марии Федоровны в 1904 году превысили 128 млн руб., что объяснялось непосредственным государственным вмешательством[4]. В то же время полноценной системы государственного призрения не существовало, так как деятельность учреждений, состоявших под императорским покровительством, не охватывала полностью нуждающееся население, а ограничивалась лишь крупными городами.

Значительные позитивные последствия в рамках осуществления социальной политики имело принятие 31 мая 1913 года Закона «Об учреждении Всероссийского попечительства об охране материнства и младенчества и о принятии оного под покровительство Ее Величества Государыни Императрицы Александры Федоровны». Необходимость создания такого Попечительства была вызвана высоким уровнем детской смертности в России. Финансовая деятельность созданного учреждения основывалась не только на членских взносах и пожертвованиях, но и на казенных пособиях. Таким образом, государственная система социального призрения постепенно расширялась за счет присоединения к ней частных учреждений.

Тем не менее основную роль в деле благотворения по-прежнему играли добровольные объединения, число которых значительно превышало государственные. Так, к началу XX века Ведомство учреждений императрицы Марии Федоровны включало в себя 317 обществ и учреждений, в то время как в ведении Министерства внутренних дел состояло 2772 благотворительных общества, к которым примыкали 959 общественных учреждений благотворительной направленности[5]. Таким образом, основой общественного призрения являлась не государственная, а частная и общественная благотворительность.

Примечательно то, что в  Российской империи традиционно с недоверием относились к добровольным общественным объединениям. Это в определенной степени ограничивало свободу создания и осуществления деятельности последних. В противовес принципу диспозитивности (что не запрещено, то разрешено) в Российской империи действовал обратный принцип: разрешено только то, что имеет законодательное закрепление. В связи с этим создание добровольного благотворительного общества требовало принятия как минимум двух правовых актов: во-первых, общего законодательного установления, а во-вторых, санкции Министерства внутренних дел. Процесс создания обществ также осложнялся бюрократией и волокитой и иногда тянулся годами.

На 1 января 1899 года в России насчитывалось 14854 благотворительных учреждения, из них 7349 обществ и 7505 заведений[6]. Предположительно число жителей России, воспользовавшихся помощью благотворительных заведений, в начале XX века превысило 1 млн человек. Помощь была оказана на сумму порядка 500 млн руб., тем не менее к 1897 году в стране насчитывалась 361 000 нищих, причем часть из них относились к числу трудоспособного населения, но предпочитали не работать, а пользоваться благотворительной помощью[7]. Это свидетельствовало об обратной стороне благотворения: о его негативном влиянии на общественное сознание. Бесконтрольно оказываемое вспоможение порождало рост профессионального нищенства и бесцельно растрачивало средства, которых и так не хватало в иных сферах общественной жизни. Ответом на это со стороны государства и служили вышеназванные меры уголовной репрессии.

Основополагающим нормативным актом в сфере благотворительности и общественного призрения был Устав общественного призрения (далее — Устав), входящий в состав Свода законов Российской  империи и являющийся кодификацией действующего законодательства в сфере призрения и благотворительности. Устав возлагал заведование делами общественного призрения на Министерство внутренних дел. В губерниях и уездах контроль осуществляли земские учреждения, а там, где они не были открыты, — Приказы. Призрение в городах относилось к компетенции городских общественных управлений. Меры общественного призрения крестьян относились к ведению сельских и волостных общественных управлений. Общий надзор за всеми благотворительными заведениями осуществляли губернаторы и градоначальники.

Нормы, регулирующие создание и деятельность добровольных негосударственных общественных объединений, содержались в гл. 3 ч. 2 Устава. Статья 174 Устава гласила: «Частным людям, обществам, городам и селениям не возбраняется учреждать у себя благотворительные заведения или к учрежденным уже что-либо прибавлять, с тем, однако же, чтобы то и другое сходствовали с общими, на сей предмет постановленными правилами». Далее следовало разъяснение, что созданные общества состоят под наблюдением Министерства внутренних дел и создаются только «с высочайшего разрешения. Учреждение же обществ для взаимного вспомоществования или с другой благотворительною и общеполезною целью предоставлялось министру внутренних дел, по соглашению с подлежащими ведомствами». Одним из основных требований к процедуре создания благотворительного общества являлось наличие уставного капитала, необходимого для последующего содержания учреждения, в противном случае создать общество не разрешалось.

В соответствии со ст. 443 Устава Министерство внутренних дел утверждало уставы общественных и частных благотворительных заведений, вносило корректировки, определяя будущий порядок их деятельности. После создания благотворительные общества обязаны были ежегодно высылать в Министерство внутренних дел краткие отчеты о своей деятельности. Отчет содержал сведения о размере капитала, доходах, расходах, имуществе и данные по призреваемым лицам.

Помимо Устава вопросы деятельности негосударственных общественных объединений регулировались гражданским законодательством (т. 10 Свода законов Российской империи), которым определялись порядок приема пожертвований благотворителей и правила распоряжения ими в случае, если жертвователь не обнаружил свою волю относительно целей подаяния.

Анализируя законодательство Российской империи, регулирующее общественное призрение, можно отметить, что оно имело ряд недостатков. Ни Устав, ни Положение о земских учреждениях, ни Городовое положение не определяли формы и пределы осуществления благотворительной помощи и призрения. В Уставе отсутствовал порядок расхода пожертвованных средств. В статьях 47, 49 Устава содержались лишь общие положения не растрачивать средства напрасно, не употреблять их не по назначению, соотносить расходы с доходами и т. д. И самое главное, отсутствовало законодательное закрепление системы контроля и ответственности соответствующих должностных лиц за ненадлежащее исполнение или неисполнение своих прямых обязанностей в сфере призрения.

Таким образом, из-за неполноты правового регулирования сферы призрения и благотворительности призрение фактически оставалось факультативным и зависело по большому счету от личностных качеств как благотворителей, так и работников учреждений. Несовершенство законодательной базы серьезно тормозило развитие благотворительности в целом и создание добровольных негосударственных объединений в частности. Во многом правовые пробелы восполнялись местной административной практикой: вместо законов издавались циркуляры Министерства внутренних дел и иные распоряжения уполномоченных должностных лиц, являющиеся по сути прецедентами, учитывающимися в аналогичных ситуациях. Создавались типовые проекты примерных уставов для различных видов добровольных обществ. Ярким примером служит циркуляр хозяйственного департамента Министерства внутренних дел губернатора от 16 июня 1897 года № 5398. Циркуляр содержал примерный устав обществ пособия бедным, разработанный «в видах облегчения учреждения обществ пособия бедным общей благотворительной направленности, а также в целях ознакомления учредителей их с наиболее целесообразной организацией, гарантирующей им наилучшее выполнение общей благотворительной помощи бедным»[8]. Принятие подобного устава позволяло снизить неизбежную в аналогичных случаях волокиту и значительно упрощало процесс создания добровольного благотворительного общества. Обратной стороной принятия примерного устава была негативная тенденция к сужению полномочий учреждений, поскольку данный устав содержал вполне определенные нормы, отклонение от которых требовало согласования с Министерством внутренних дел, что существенно осложняло порядок создания организации в нетипичных условиях. Все это относилось к обществам общей благотворительной направленности, порядок учреждения иных благотворительных организаций оставался прежним.

Примерный устав обществ пособия бедным состоял из шести частей. Первая содержала общие положения и включала цели создания общества, среди которых было «доставление средств к улучшению материального и нравственного состояния бедных без различия пола, возраста, состояния и вероисповеданий». В примечаниях оговаривалась возможность наличия специальных целей, обусловленных специализированными направлениями деятельности организации. В уставе были подробно регламентированы разрешенные виды благотворительной помощи бедным: снабжение пищей, одеждой и предметами первой необходимости, предоставление жилья, работы, оказание медицинской помощи, помещение в богадельни, учебные заведения, различные приюты, а также духовное и нравственное просвещение путем раздачи литературы соответствующего содержания, в редких случаях предоставление денежных средств.

В целях осуществления уставной деятельности общества имели право открывать общественные столовые, ночлежные дома, приюты, дома трудолюбия и больницы. В таких случаях обязательным было соблюдение обычно установленных законом процедур (разрешение Министерства внутренних дел и уполномоченных органов местного самоуправления).

Создаваемые благотворительные общества находились в ведении Министерства внутренних дел и, как юридические лица в настоящее время, могли иметь право собственности на недвижимое имущество или право оперативного управления им, а также печать, на которой значилось наименование организации. Общество могло приобретать и отчуждать имущество, заключать сделки и договоры в рамках осуществления уставной деятельности, также могло быть истцом и ответчиком в суде.

Общество ежегодно отчитывалось о результатах своей деятельности перед Министерством внутренних дел и местным губернатором. Отсутствие отчета в течение двухлетнего срока могло послужить основанием к закрытию общества. Основанием для упразднения благотворительного учреждения могло выступать также волеизъявление губернатора или градоначальника, основанное на противозаконной или неуставной деятельности общества или иных действиях, направленных против общественной безопасности и нравственности. Если же общество самостоятельно прекращало свою деятельность, то для распоряжения оставшимся имуществом также требовалось указание губернатора или градоначальника, доводившего до Министерства внутренних дел сведения о закрытии общества.

Принятие Устава изменило обычный порядок создания добровольных обществ, теперь губернаторы и градоначальники могли не обращаться за разрешением в Министерство внутренних дел в случаях, если устав создаваемого негосударственного благотворительного учреждения в основных положениях соответствовал типовому примерному уставу обществ пособия бедным. На практике это существенно упростило процедуру создания негосударственных общественных объединений, позволило избавиться от бюрократической волокиты и имело значительные положительные последствия для становления института призрения в целом.

В начале XX века в результате революции и последовавших вслед за ней изменений в социальной политике государства изменились и правовые нормы, регулирующие деятельность негосударственных общественных объединений. Существенно модернизировалась юридическая техника, что значительно изменило сам характер действующего законодательства. Важным правовым документом, регламентирующим деятельность добровольных негосударственных общественных объединений, стали Временные правила об обществах и союзах от 4 марта 1906 года. Прежний порядок создания обществ был отменен, и теперь не требовалось разрешение представителей власти. Регулирование вопросов создания, регистрации и прекращения деятельности обществ поручалось губернским и городским присутствиям, в которые необходимо было подать заявление установленного образца, содержащее информацию о целях общества, учредителях, сфере его действия, порядке управления и членстве. Заявление рассматривалось в двухнедельный срок, после чего общество создавалось в упрощенном порядке. Его регистрировали в специальном реестре, а информацию о создании публиковали в средствах массовой информации. После этого общество приобретало статус полноценного юридического лица. Теперь уставы утверждались вне зависимости от их соответствия примерному уставу обществ пособия бедным, характер которого расценивался как рекомендательный. В своей деятельности общество руководствовалось учредительными документами, правовые недоработки которых могли являться основанием для отказа в регистрации. Вопрос о прекращении деятельности общества решался губернским или городским по делам об обществах присутствием по инициативе губернатора или градоначальника. Если общество допускало отступление от уставной деятельности, необходимо было самостоятельно устранить нарушение в назначенный срок.

Принятые правила, значительно упрощавшие процедуру создания благотворительных обществ и облегчавшие их деятельность, являлись основополагающим нормативным правовым актом, регулирующим деятельность негосударственных общественных объединений,  и были отменены лишь в 1917 году. Их принятие имело важное значение для становления института призрения, поскольку ликвидация бюрократической волокиты и необходимости получения разрешения Министерства внутренних дел повысила эффективность благотворительной системы в целом. 

Таким образом, к началу XX века в России постепенно создавались предпосылки для формирования государственной системы социального призрения. Однако в результате отсутствия должного государственного обеспечения ее функции фактически осуществляла сеть многочисленных обществ благотворительной направленности. Закладывались основы материальной и правовой базы, благодаря чему общественное призрение достигло небывалого ранее распространения. Однако несовершенство существовавшего законодательства, формальный подход к исполнению уставных обязательств и отсутствие должного финансирования снижали эффективность общественного призрения.

Библиография

1 См.: Уложение о наказаниях уголовных и исправительных  // Свод законов Российской империи.  — Спб., 1885. Т. XV. Ч. 1. С. 622.

2 См.: Детская помощь. 1881. № 10. С. 308.

3 См.: Фомина Т.И. Законодательные акты Российской империи в области социальной работы (1910—1914 гг.): учеб. пособ. — М., 1999. С. 101.

4 См.: ГАРФ. Ф. 6787. Оп. 1. Д. 115. Л. 2.

5 См.: Россия. Энциклопедический словарь. — Л., 1991. С. 423.

6 См.: Благотворительные учреждения Российской империи.  — Спб., 1900. Т. 1. С. 1.

7 См.: ГАРФ. Ф. 6787.  Оп. 1. Д. 115. Л. 6—7.

8 См.: Примерный устав обществ пособия бедным // Правительственный вестник. 1897. 12 июля. С. 1.