Институт чрезвычайного положения в Российской Федерации: конституционно-правовое значение и особенности

УДК 342.77 

Страницы в журнале: 66-72

А.М. ПРИХОЖИХ,

 аспирант кафедры конституционного и административного права Российского государственного социального университета e-mail:alexmix36@yandex.ru

Раскрывается значение института чрезвычайного положения в российском праве; обосновывается необходимость его существования в правовой системе; анализируются исторические истоки, практика его использования; рассматриваются правовые особенности института; выявляются существующие проблемы реализации норм чрезвычайного законодательства во взаимосвязи с другими правовыми нормами; формулируется ряд вопросов для обсуждения в научном сообществе.

Ключевые слова: чрезвычайное положение, исключительное положение, правовой институт, правовая норма, правовой институт чрезвычайного положения, права и свободы, конституция, реализация конституции, правовой механизм.

The institution of the emergency state in the Russian Federation: the constitutional significance and special features

Prihozhih A.

The meaning of the Institute of emergency in the Russian law, the necessity of its existence in the legal system, analyzes the historical origins of the practice of its use, are considered legal features of the Institute, identifies the existing problems of implementation norms of emergency legislation in relation to other legal norms, formulated a number of issues for discussion the scientific community.

Keywords: emergency state, exclusive state, legal institution, legal norm, legal institution of the emergency state, rights and liberties, constitution, the implementation of the constitution, legal mechanism.

В  современном мире ни одно государство не застраховано от наступления чрезвычайных ситуаций. Проявления экстремизма, терроризма, межнациональные конфликты, разного рода масштабные кризисы, природные и техногенные катастрофы периодически происходят в разных частях света.

 Это свидетельствует о том, что чрезвычайные ситуации являются возможными и реальными обстоятельствами, за которыми может последовать введение режима чрезвычайного положения.

Право использования государством института чрезвычайного положения закреплено в ст. 4 Пакта о гражданских и политических правах 1966 года[1]. Указанный документ свидетельствует о признании этого правового института международным правом.

По мнению некоторых исследователей, Россия входит в первую пятерку стран с высоким природным риском, т. е. природные явления, вызывающие чрезвычайные ситуации, повторяются в России чаще, чем в других странах. Около 20% территории страны занимают зоны повышенной сейсмической опасности. Площадь наводнений достигает 400 тыс. кв. км, создавая угрозу для 750 городов и нескольких тысяч населенных пунктов[2].

Учитывая эти обстоятельства, а также события, связанные с преодолением последствий мирового экономического кризиса и экологических бедствий, фактами экстремизма, совершения террористических актов, перед нашим государством в очередной раз встает вопрос защиты конституционного строя, обеспечения соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

Высшим (или исключительным) способом такой защиты являются конституционные нормы о чрезвычайном положении. Использование правового инструмента чрезвычайного положения вызвано в первую очередь необходимостью применения дополнительных чрезвычайных мер для устранения особо острых ситуаций, при которых «жизнь нации находится под угрозой» (ст. 4 Пакта о гражданских и политических правах), когда восстановить нормальное положение обычными способами невозможно.

Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»[3] (далее — Закон о чрезвычайном положении) определяет чрезвычайное положение как «особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей», который вводится в соответствии с Конституцией РФ и Законом о чрезвычайном положении на территории Российской Федерации полностью или в отдельной части (ч. 1 ст. 1 Закона о чрезвычайном положении).

Один из известных дореволюционных ученых — В.М. Гессен — понимал под понятием «исключительное положение» «совокупность исключительных полномочий, в чем бы они ни состояли, предоставленных правительственной власти при наступлении обстоятельств, угрожающих изнутри или извне существованию государства»[4]. С данным определением можно согласиться.

Статьей 3 Закона о чрезвычайном положении предусмотрено, что чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств двух групп (1-я — политического и (или) криминогенного характера; 2-я — природного и (или) техногенного характера), которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер.

В соответствии со ст. 56 Конституции РФ и ч. 2 ст. 1 Закона о чрезвычайном положении введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации.

Таким образом, закон четко определил основания и цели применения режима чрезвычайного положения, что обеспечивает невозможность его введения в иных случаях и целях.

Но достаточен ли правовой механизм реализации данного положения на практике? Позволяет ли он обеспечить реализацию основных конституционных положений, соблюдение прав и свобод человека и гражданина в условиях чрезвычайного положения?

Статья 56 Конституции РФ не допускает ограничения основных прав и свобод человека при объявлении чрезвычайного положения. При этом, как отмечают ученые, занимающиеся разработкой проблем конституционного права, «высшая юридическая сила российской Конституции заложена в ней самой. Это означает, что ни один нормативный правовой акт, принимаемый или издаваемый в Российской Федерации, не должен ни по форме, ни по содержанию противоречить Конституции РФ»[5]. В реальности даже в нормальных, обычных условиях права и свободы граждан обеспечиваются не всегда. Этот довод поддерживают ряд ученых. В частности, С.А. Авакьян утверждает: «Хватает проблем в реализации положений Конституции. Имеющиеся конституционные институты зачастую существуют как бы в формально-правовом плане. Реальное же использование конституционных норм таково, что приводит к их обесцениванию»[6]. В условиях чрезвычайного положения данный вопрос приобретает особую актуальность. Во многом от действий государственных органов зависит гарантированность их соблюдения.

Поэтому конституционно-правовое урегулирование подобного института наглядно показывает, насколько эффективно и реально функционируют государственные и общественные институты.

Действительно, почти каждый институт конституционного права в условиях режима чрезвычайного положения действует с определенными особенностями. Это касается в том числе прав граждан, полномочий различных государственных органов (в частности, ограничения полномочий одних органов и усиления полномочий других) независимо от их принадлежности к определенной ветви власти.

Низкая разработанность норм о чрезвычайном положении привела к определенным нарушениям прав граждан и Конституции РФ, например, при введении режима чрезвычайного положения в Москве в октябре 1993 года.

Вместе с тем основы общественных отношений, складывающихся в условиях чрезвычайного положения, другими отраслями права практически не регулируются.

Как полагает В.С. Якушев, одна правовая норма, какое бы важное правило она в себе не заключала, не в состоянии всесторонне урегулировать общественные отношения обособленно от других норм, совместно образующих правовой институт[7]. По мнению О.Е. Кутафина, конституционно-правовые нормы, имея общий предмет правового регулирования, «вместе с тем различаются по признакам, соответствующим их специфическим чертам и свойствам, обеспечивающим выполнение этими нормами специфических задач в системе норм, составляющих конституционное право». Именно эти черты и свойства позволяют разделить их на отдельные группы, в том числе в целях обеспечения их правильной реализации[8]. Однако ученый не выделяет нормы о чрезвычайном положении как сколько-нибудь самостоятельный институт конституционного права. О.Е. Кутафин считает, что основу классификации рассматриваемых норм должны составлять «объект правового регулирования; роль норм в механизме правового регулирования; характер обязательности содержащихся в них предписаний; характер основного назначения предписаний; территория действия; действие во времени; сфера применения»[9]. Если придерживаться указанных критериев, нормы о чрезвычайном положении вполне могут претендовать на выделение их в самостоятельный институт системы конституционного права. Они могут иметь довольно широкий объект регулирования, содержать материальные и процессуальные предписания, охватывать всю территорию страны, действовать практически во всех сферах правового применения. Подобное выделение было бы научно целесообразным хотя бы потому, что существующую ситуацию с изучением и развитием норм о чрезвычайном положении вряд ли можно считать идеальной.

Н.Г. Янгол так определяет понятие института чрезвычайного положения: «Государственно-правовой институт чрезвычайного положения представляет собой систему согласованных правовых норм (элементов правового института), определяющих:

— основания для введения режима чрезвычайного положения;

— государственный орган (или органы), уполномоченный вводить чрезвычайное положение;

— порядок его введения;

— временные и пространственные границы действия;

— особый режим деятельности органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций, допускающих ограничения прав и свобод граждан и прав  юридических лиц и возложение на них дополнительных обязанностей;

— временные изменения в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации;

— регулирующие другие изменения в системе общественных отношений в период чрезвычайного положения»[10].

По нашему мнению, это определение наиболее точно и полно отражает все признаки данного конституционно-правового института, является объективным и научным.

Однако в настоящее время научное направление, изучающее институт чрезвычайного положения, еще только формируется.

Необходимо более глубокое научное изучение вопросов применения института, особенностей реализации Конституции РФ в условиях чрезвычайного положения, что позволило бы исключить ошибки в практическом применении.

Действие конституционно-правовой нормы выражается в достижении цели, которая преследуется при ее издании. Нормы о чрезвычайном положении могут быть реализованы только путем их применения, т. е. в результате действия органов государства и должностных лиц, но вместе с тем они носят и характер, предостерегающий субъектов права от определенных действий, последствиями которых может быть введение чрезвычайного положения.

Обратимся к историческим примерам правового регулирования чрезвычайного положения.

В истории России, пожалуй, первый нормативный акт о чрезвычайных мерах, носящий постоянный общеобязательный характер, — Положение о мерах к охранению государственного порядка и спокойствия[11] (далее — Положение) — был издан 14 августа 1881 г. Он имеет ряд общих черт с современным законодательством: Положение предусматривало временность введения чрезвычайных мер, ограничивало существовавшие права граждан, усиливало права должностных лиц.

 Положение утверждало два вида мер: усиленную охрану (вводилась сроком на 1 год) и чрезвычайную охрану (на 6 месяцев) (ст. 12). Положение принималось в условиях чрезвычайного для России события — после убийства императора Александра II, — что повлияло на содержание самого правового акта.

Наибольшее ограничение в условиях усиленной охраны касалось политических свобод (например, права на любое собрание); могли переноситься выборы в городские или земские учреждения; от участия в выборах отстранялись лица, подозреваемые в революционной деятельности; запрещалась деятельность всех объединений; по указанию министра внутренних дел запрещалась деятельность политических организаций. Усиливались полномочия не только министерства внутренних дел, но и губернаторов, генерал-губернаторов, градоначальников[12].

В условиях революционных волнений начала ХХ века чрезвычайные меры применялись в России повсеместно (в 1905—1907 гг. правительство объявило режим чрезвычайной охраны в 60 губерниях, а в 25 ввело военное положение).

Применение норм Положения носило больше политический характер, преследовало не цель обеспечения безопасности граждан и правопорядка, а служило способом сохранения самодержавной власти. Можно согласиться с мнением Р. Пайпса о том, что «планомерное наступление посредством чрезвычайных мер на право граждан, совершающееся во имя государственной безопасности, не упрочивало власти монарха — выигрывал не он, а бюрократия и полиция, которым приходилось давать все более широкие полномочия для борьбы с революционным движением»[13].

Таким образом,  чрезвычайные меры использовались правительством в основном в целях подавления политических противников и недовольства народа существующим политическим режимом, о чем свидетельствует введение чрезвычайного режима практически во всей стране в течение длительного времени, и непрекращающиеся, несмотря на принимаемые меры, народные выступления (т. е. цели введения чрезвычайных мер не достигались).

В современном российском законодательстве четко обозначены цели и основания введения режима чрезвычайного положения, определен его временный характер,  устанавливается, что основные права человека не ограничиваются. Данную точку зрения поддерживает В.О. Лучин: «В законе (Законе о чрезвычайном положении. — А.П.) предусмотрены гарантии, призванные не допустить дискриминации отдельных лиц и групп населения по политическим убеждениям, признакам расы, национальности, пола, языка, религии и социального положения»[14].

Однако как быть в случае, когда цели введения чрезвычайного положения не достигаются, а сроки его действия исчерпываются, в законодательном порядке не определено. Максимальный срок введения режима чрезвычайного положения не установлен. Данная ситуация требует конституционно-правового урегулирования.

Отдельные лица, правда, далекие от научных кругов, допускают некоторые, с нашей точки зрения, неприемлемые параллели между событиями современной политической жизни и  ситуацией, существовавшей в   дореволюционной России.  Они приводят в подтверждение доводов известный и в свое время очень широко обсуждаемый Указ Президента РФ от 03.10.1993 № 1575 «О введении чрезвычайного положения в городе Москве»[15] (далее — Указ № 1575) и последующие за его исполнением события. Для непосвященного наблюдателя такие параллели, действительно, были заметны. Но с правовой точки зрения таких параллелей не существует. Можно согласиться с мнением некоторых исследователей, что неоднозначность оценок происшедших событий осенью 1993 года обусловливается различием позиций, с которых они рассматриваются[16].

Вместе с тем исполнение положений Указа № 1575 представляет собой определенную правовую практику, позволившую разработать и усовершенствовать современное законодательство о чрезвычайном положении, в том числе и конституционные нормы.

В то время в Российской Федерации действовал Закон РСФСР от 17.05.1991 № 1254-1 «О чрезвычайном положении»[17] (далее — Закон № 1254-1).

Не давая оценки ситуации в России, сложившейся во время издания Указа № 1575, необходимо констатировать, что основания для введения чрезвычайного положения имелись в достаточном объеме: массовые беспорядки в Москве, захват ряда зданий, где размещались органы власти города Москвы, попытка захвата телецентра «Останкино», незаконное применение оружия, вооруженные столкновения, погромы, поджоги — все это создавало реальную угрозу безопасности граждан.

В соответствии со ст. 3 Закона № 1254-1 чрезвычайное положение могло вводиться лишь в условиях, когда обстоятельства, служащие основанием для его введения, представляют собой реальную, чрезвычайную и неизбежную угрозу безопасности граждан или конституционному строю республики, устранение которой невозможно без применения чрезвычайных мер.

Согласно ст. 4 Закона № 1254-1 основаниями введения чрезвычайного положения при соблюдении требований ст. 3 являлись попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, межнациональные конфликты, блокада отдельных местностей, угрожающие жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов.

При этом Президентом РФ при издании Указа № 1575 не была соблюдена процедура введения режима чрезвычайного положения: документ не передавался на утверждение Верховному совету РФ, как того требовала ст. 11 Закона № 1254-1. В тексте Указа № 1575 в нарушение п. «в» ст. 10 Закона № 1254-1 не определен перечень временных ограничений прав и свобод граждан.

В данном исследовании не ставится цель в полном объеме проанализировать правовую природу Указа № 1575, его недостатки и процедурные несоответствия. Однако следует отметить, что цели введения режима чрезвычайного положения были тогда достигнуты. Статья 2 Закона № 1254-1 предусматривала, что такими целями являлись: скорейшая нормализация обстановки, восстановление законности и правопорядка, устранение угрозы безопасности граждан и оказание им необходимой помощи.

Вместе с тем и в Законе о чрезвычайном положении не предусмотрена возможность разрешения ситуации, когда Совет Федерации по объективным причинам не сможет в установленный законом срок рассмотреть вопрос об утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения, а основания для его введения будут иметь место. Как поступить в такой обстановке? Данный вопрос требует конституционно-правового разрешения.

При использовании института чрезвычайного положения велика опасность превышения государством установленных пределов усиления полномочий. Некоторые исследователи констатируют, что «долгие годы граждане России жили в государстве, которое стремилось максимально регламентировать жизнь своих граждан. Для такого государства не существовало пределов вмешательства, как в жизнь общественных организаций, так и в личную жизнь своих граждан. Оно решало все и за всех»[18]. Современное законодательство предусматривает гарантии от повторения подобных явлений, о чем мы указывали выше.

В связи с этим вернемся к вопросу, затронутому в начале статьи, о достаточности правового механизма обеспечения реализации основных конституционных положений, соблюдения прав и свобод человека и гражданина в условиях чрезвычайного положения.

Закон о чрезвычайном положении определяет основания, порядок введения чрезвычайного положения, регламентирует чрезвычайные меры, временные ограничения и дополнительные обязанности для граждан и юридических лиц. При этом закон не предусматривает конкретных видов ответственности должностных лиц за нарушение установленных в нем норм. Представляется также затруднительной, например, для граждан, реализация права на самостоятельную защиту своих нарушенных прав (судебную защиту, обжалование действий и решений органов и должностных лиц) в условиях чрезвычайного положения. Без такой важной составляющей, как ответственность, в том числе четко установленная конституционная ответственность и механизм ее применения, существующие гарантии прав человека можно считать неполными. В данной части законодательство нуждается в совершенствовании.

Как справедливо отмечает Н.В. Витрук, потребность в эффективной охране и защите конституции ставит новые задачи перед юридической наукой в разработке проблем конституционной ответственности. В настоящее время теория конституционной ответственности отстает от интересов государственно-правовой практики[19].

Эту точку зрения разделяет Е.А. Лукашева: правовой нигилизм должностных лиц, усугубленный отсутствием реальной ответственности за отступление от права, ярче всего проявляется в неуважении права и пренебрежении им[20]. Она также высказывает мнение о том, что правовой нигилизм граждан усугубляет проблему защиты их прав в самостоятельном порядке[21].

Трагические события, произошедшие в аэропорту Домодедово 24 января 2011 г. (террористический акт), показывают необходимость усиления не только оперативных мер антитеррористического характера, но и переосмысления, а в ряде случаев доработки норм чрезвычайного законодательства. Государство должно быть готовым охранять своих граждан, обеспечивать их безопасность не только силами и средствами, но и надежной правовой защитой.

Необходимо учитывать, что одно из важнейших направлений укрепления законности —это соблюдение ее требований в процессе реализации и особенно правоприменительной практики[22].

На основании изложенного мы однозначно приходим к выводу, что институт чрезвычайного положения является необходимым конституционно-правовым институтом, правильное и законное использование которого позволяет сохранить конституционно-правовой строй, защитить безопасность и права граждан и в конечном счете обеспечить реализацию Конституции РФ.

При этом права граждан и конституционный строй Российской Федерации в условиях чрезвычайных обстоятельств можно сохранить только при полной и четкой правовой регламентации режима чрезвычайного положения, законодательного урегулирования всех возможных вопросов его правоприменения еще до наступления чрезвычайных обстоятельств, неукоснительном соблюдении Конституции РФ, прав граждан с установленными ограничениями. Ко всем лицам (в том числе и должностным лицам государственных органов) в случае нарушения закона должна применяться четко установленная конституционная и иная правовая ответственность. Необходимо полностью отвергнуть идею политической целесообразности или какой-либо иной «целесообразности» для введения чрезвычайного положения и для оправдания действий государственных органов и должностных лиц в условиях этого режима, если такие действия противоречат закону.

Каждый факт введения чрезвычайного положения и применения чрезвычайных мер должен тщательно рассматриваться с научно-практической точки зрения с целью устранения пробелов в законодательстве, анализа возможных ошибок и, самое главное, с точки зрения точного соблюдения конституционных положений при применении чрезвычайных мер. 

Только в этом случае цели возможного использования конституционно-правового режима чрезвычайного положения могут быть достигнуты.

Библиография

1 Сборник важнейших документов по международному праву: в 2 ч. Ч. 2: Особенная / сост. М.В. Андреева. — М., 1997. С. 419—453.

2 См.: Пикулькин А.В. Система государственного управления. — М., 2007. С. 595.

3 СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.

4 Гессен В.М. Исключительное положение. — Спб., 1908. С. 74.

5 Скуратов Д.Ю. Отдельные проблемы участия Президента Российской Федерации в правотворческом процессе. — М., 2007. С. 54.

6 Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. — М., 2000. С. 212.

7 См.: Якушев В.С. О понятии правового института // Правоведение. 1970. № 6. С. 63.

8 Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. — М., 2001. С. 83.

9 Там же. С. 85.

10 Янгол Н.Г. Чрезвычайное законодательство и исключительные правовые режимы: история и современность. — СПб., 2000. С. 117.

11 Полное собрание законов Российской империи. Собр. третье. Т. 1. — Спб., 1885.

12 См.: Янгол Н.Г. Указ. соч. С. 34.

13 Пайпс Р. Россия при старом режиме. — М., 1993. С. 401.

14 Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. — М., 2002. С. 81.

15 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 40. Ст. 3748.

16 См.: Пеньковский Д.Д., Лукашевич В.В. История государственного управления в России. — М., 2008. С. 198.

17 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 773.

18 Гончаров И.В. Обеспечение основных прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения: дис. ...  канд. юрид. наук. — М., 1998. С. 70.

19 См.: Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности. — М., 2009. С. 170.

20 См.: Лукашева Е.А. Человек, право, цивилизации: нормативно-ценностное измерение. — М., 2009. С. 305.

21 Там же.

22 См.: Актуальные проблемы теории государства и права / отв. ред. Р.В. Шагиева. — М., 2011. С. 530.