Институты бюджетного права в законодательстве Российской Федерации и Чешской Республики (бюджетная ответственность и регулирование задолженности государства) [1]

УДК 342.537.36(470)(437.1/.2) 

Страницы в журнале: 27-31

Х. МАРКОВА,

доктор права, заместитель зав. кафедры финансового права и финансов юридического факультета Карлова университета в Праге e-mail: markova@prf.cz

Е. ЧЕРНИКОВА,

доктор юридических наук, кандидат экономических наук, зав. кафедрой правового регулирования экономики и финансов Российской академии народного хозяйства и государственной службы, судья Десятого арбитражного апелляционного суда e-mail: ec8064@mail.ru

В условиях активно идущих процессов развития управленческих механизмов возникает необходимость выработки новых общетеоретических и методологических подходов к исследованию системы публичного управления, в том числе модернизации правового регулирования сферой экономики. Финансирование публичных нужд — это область, в которой каждое государство способ реализации выбирает самостоятельно. Европейский союз, не будучи единым в этом смысле, вместе с тем устанавливает общие правила, обязательные для государств-членов. Чешская республика стремится различными путями добиться эффективного расходования публичных средств. Одним из них могло бы стать принятие конституционного закона, регулирующего государственный бюджет.

Ключевые слова: экономический кризис, бюджетная ответственность, доходы, расходы, законодательство, проблема, государство.

Budgetary responsibility and regulation of debts of the state

Markova H., Chernikova E.

In the dynamic process of development of management tools is necessary to develop new general theoretical and methodological approaches to the study of public administration, including the modernization of the legal regulation of the economy. Funding for public purposes - this is an area in which each state chooses a way to implement your own. The European Union, while not common in this sense, however, sets the general rules binding on member states. The Czech Republic seeks different ways to achieve effective spending of public funds. One of them could be the adoption of the constitutional law governing the state budget.

Keywords: economic crisis, fiscal responsibility, income, expenditures, the legislation, the problem state.

Обращение к сравнительному законодательству, анализ исторического отечественного и зарубежного опыта характерны для переломных моментов в жизни общества, государства и при реформировании экономики. Целесообразность учета накопленного опыта состоит прежде всего в оценке его негативной части. Понимание того, как не должно быть, рождает новые идеи и решения.

В связи с необходимостью преодоления последствий экономического кризиса в проектах законов или поправках к действующим законам в области финансового права появляется все больше новых или актуализированных предложений о возможных путях снижения задолженности государства, поиске новых видов формирования доходной части бюджета, оптимизации эффективности бюджетных расходов. Одновременно проблема бюджетной ответственности приобретает все большее значение. В этой связи особо актуален ответ на вопрос о том, что такое бюджетная ответственность, каково ее содержание, имеет ли это понятие соответствующее определение в пределах действующего правопорядка в Чешской Республике или вдохновляющие идеи можно найти в законодательстве других государств (на примере Российской Федерации).

На наш взгляд, необходимость разработки понятия «бюджетная ответственность» появляется всегда при возникновении в государстве проблемы с финансированием публичных нужд, когда возникает проблема сбалансированности доходов и расходов государства. Если ранее эта проблема была связана только со странами Латинской Америки, то теперь и сам вопрос, и поиск ответов на него стали общемировым делом.

При определении бюджетной ответственности речь как правило идет об установлении определенной степени регулирования займов, о снижении расходов государства, муниципалитетов или о регулировании государственного долга. Вопрос о первоочередности увеличения доходов или уменьшения расходов решает политическое руководство. Следовательно, изменение правовых норм в связи с этим решением позволяет определить лимиты привлечения источников или расходования публичных средств, а также эффективно регулировать с помощью права данную сферу общественных отношений.

В законодательстве Российской Федерации отсутствует дефиниция бюджетной ответственности. БК РФ использует, но не определяет понятие ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Безусловно, централизованное закрепление оснований и видов ответственности за нарушение бюджетного законодательства является важным шагом в развитии бюджетного федерализма в Российской Федерации, но при этом данный вопрос в бюджетном праве является наименее разработанным. Указанные обстоятельства значительно снижают эффективность правового регулирования бюджетной сферы.

Ответственность за нарушение бюджетного законодательства выражается не только в применении мер принуждения, предусмотренных БК РФ. За нарушение бюджетного законодательства, содержащего признаки административного правонарушения либо состава преступления, ответственность предусматривается, соответственно, законодательством об административных правонарушениях либо УК РФ. Необходимо отметить, что УК РФ содержит два специальных состава преступления, предусматривающих ответственность за совершение преступлений в бюджетной сфере. При обнаружении в деянии должностного лица нецелевого использования бюджетных средств вопреки интересам службы оно может быть привлечено к уголовной ответственности по ст. 285 «Злоупотребление должностными полномочиями» УК РФ, а также по ст. 285.1 «Нецелевое использование бюджетных средств» и по ст. 285.2 «Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов». Статья 281 БК РФ закрепляет понятие «нарушение бюджетного законодательства». В соответствии со ст. 282 БК РФ к нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановление операций по счетам в кредитных организациях; наложение штрафа; начисление пени; иные меры в соответствии с БК РФ и федеральными законами.

Основания применения мер принуждения установлены ст. 283 БК РФ, среди которых самыми распространенными являются: нецелевое использование средств федерального бюджета; несвоевременное зачисление и перечисление средств федерального бюджета.

Законы или непосредственно конституции ряда государств содержат гарантии на случай задолженности, в особенности чрезмерного перераспределения. Но поскольку качественные публичные финансы нельзя предписать, любые правила могут играть лишь вспомогательную роль. Например, при установлении определенных барьеров бюджетирования.

Органы Европейского союза могут лишь до определенной меры координировать бюджетную политику отдельных государств—членов ЕС, но не регулировать ее. Отдельные государства-члены могут рассматривать и утверждать собственные правила бюджетирования. Государства—члены ЕС обязались в определенной степени лимитировать бюджетное ограничение в размере дефицита публичных финансов, который может достигать максимально 3% ВВП (иначе следует серия санкций, в том числе финансовых штрафов в пользу ЕС).

Право ЕС, не устанавливая дословно предмет закона о государственном бюджете, тем не менее реагирует на прямо обязывающие правовые акты, изданные во исполнение первичного права, которое регулирует порядок действий при чрезмерном дефиците. Этот порядок действий, закрепленный так называемым Пактом стабильности и роста 1997 года (далее — Пакт), должен гарантировать поддержку обусловленных Маастрихтским договором процедур в области дефицита публичных бюджетов и в период действия валютного союза.

При возникновении и принятии Пакта предполагалось, что бюджетная дисциплина как основной элемент макроэкономической стабильности и фискальные правила повышают надежность экономической политики. Предполагалось также потребность сообщества элиминировать проблему стран, которые одновременно использовали бы только краткосрочные преимущества дефицитного финансирования и стабильной единой валюты. Целью Пакта стала декларация необходимости здоровых публичных финансов как средства, укрепляющего условия стабильности цен и сильный контролируемый рост, способствующий созданию рабочих мест. Пакт наравне с конвергентным лимитом в 3% ВВП стал по сути продолжением Маастрихтских требований фискальной стабильности и сбалансированности публичных бюджетов на среднесрочный период.

Европейский семестр. В целях регулирования и поддержания бюджетной сферы стран—членов ЕС Совет ЭКОФИН в 2010 году с целью поддержания бюджетной дисциплины утвердил документ, согласно которому с января 2011 года государства—члены Евросоюза обязаны были предоставить проекты своих бюджетов на обсуждение в Брюссель.

Речь идет о шестимесячном графике, так называемом европейском семестре, ежегодно начинающемся в марте с тем, чтобы предлагаемые бюджеты отдельных государств первые 6 месяцев в каждом году представлялись и рассматривались на предмет противоречия Пакту. На основании анализа Европейский совет определяет главные экономические направления и формулирует стратегию бюджетной и других сфер экономической политики Евросоюза. С учетом этих указаний государства-члены в апреле пересматривают свои среднесрочные бюджетные стратегии и одновременно разрабатывают национальные программы реформ.

Таким образом, государства—члены ЕС обязаны на следующий период представить в Брюссель (в апреле) бюджетный прогноз. В течение июня — июля государства с учетом возможных рекомендаций должны доработать свой бюджет на соответствующий год. Сроки в европейском семестре выбраны таким образом, чтобы планирование национального бюджета началось как можно раньше и не нарушало суверенитет отдельных стран. Национальные парламенты во всех государствах-членах голосуют о бюджете позднее.

В соответствии с правилами, предположенными в октябре 2010 года Олли Реном, комиссаром ЕС по экономическим и валютным вопросам, государства-члены за несоблюдение Пакта (комплекса правил, лимитирующих бюджетный дефицит 3% ВВП и размер государственного долга 60%) должны уплатить штрафы в размере 0,2% ВВП. Механизм применения санкций предполагает три фазы: если государство в первой фазе не выполняет свои бюджетные намерения, то оно обязано внести в Брюссель вклад в размере 0,2% ВВП, из которого будут оплачиваться штрафы, т. е. сформировать своего рода денежный депозит; если Евросоюз во второй фазе вынужден применить по отношению к стране ряд исправительных мер, то оплаченные из внесенного вклада штрафы делятся между остальными государствами-членами; если виновнику в третьей фазе не удается исправить свою экономическую деятельность, то ЕС изымает вклад.

Упомянутое соглашение на сегодня остается самым конкретным следствием ужесточения бюджетных правил[2].

Первый европейский семестр[3] (цикл согласования бюджетной и экономической политики государств-членов с общими правилами) начался в январе 2011 года с представленной оценки годового роста, предложившего цели, к которым Европа должна стремиться. Анализ определил неотложные меры, направленные на макроэкономическую стабильность, фискальную консолидацию, структурные реформы и стимулирование роста, а также предложил государствам после одобрения Европейским советом учесть эти рекомендации при формировании национального бюджета.

В качестве одного из приоритетных направлений финансовой деятельности государства предлагается провести последовательную бюджетную консолидацию, исправить макроэкономический дисбаланс и обеспечить стабильность финансового сектора, что позволит снизить риск ускорения экономического роста без соответствующей ему динамики создания рабочих мест. В качестве другого приоритетного направления предложено быстрое снижение уровня безработицы за счет реформ на рынке труда. Это позволит повысить привлекательность работы, изменить пенсионные системы, таким образом повысить их состоятельность, а также усилить мотивацию безработных к возвращению на работу. Эффективность осуществления этих двух приоритетных направлений финансовой деятельности государства зависит от третьей важной стратегической цели — стимулирования экономического роста. В годовом анализе предлагается использовать полный потенциал единого рынка, в том числе максимально привлечь частный капитал к финансированию роста экономики и обеспечить разумные ценовые пределы для поставки энергии. Таким образом, государства—члены ЕС и Евросоюз впервые в истории пытаются совместно и комплексно обсуждать макроэкономическую стабильность, структурные реформы и меры по поддержанию экономического роста.

Регулирование бюджетирования в Чешской Республике. Уже в начале 90-х годов ХХ века некоторые группы чешских политиков попытались конституционно закрепить определенную цель финансовой деятельности государства — формирование уравновешенного государственного бюджета. С точки зрения законодательной техники, достичь этой государственной цели предлагалось различными способами.

Так, еще в 1998 году речь шла о том, чтобы расходную часть государственного бюджета определять только на уровне ожидаемых в данном бюджетном периоде доходов. По мнению разработчиков законопроекта, дефицитное бюджетирование в долгосрочной перспективе признавалось вредным. В соответствии с позицией авторов законопроекта частный сектор способен существенно лучше государства распорядиться источниками при посредстве свободного рынка. Проект конституционного закона в этом виде не был принят.

В 2002 году была сформулирована более проработанная идея бюджетной реформы. Ее содержание сводилось к закреплению бюджетной дисциплины как главного приоритета бюджетных и финансовых процессов в Чешской Республике. Предлагалось ввести в бюджетной сфере новое правовое регулирование взаимоотношений правительства и Палаты депутатов. В соответствии с проектом правительство должно было осуществлять бюджетную политику, соответствующую степени стабильности публичных финансов[4]. Предусматривалась также обязанность правительства ежегодно знакомить депутатов с бюджетной стратегией. Проект предусматривал три различных бюджетных режима: нормальный, повышенного внимания и чрезвычайной ситуации. Однако значение сформулированной таким путем цели государственного бюджета было скорее символическим. По своей сути это было обращение к государственным институтам с требованием определенным способом распоряжаться государственными средствами. И хотя проект не был принят, актуальность проблемы снижения бюджетного дефицита может обусловить его модификацию и новое представление[5].

В связи с этим дискуссия о содержании закона о государственном бюджете как инструменте правового регулирования бюджетирования подразделяется на несколько направлений: с одной стороны, это вопрос о том, как сделать бюджетные правила более гибкими, с другой стороны, как эффективно ограничить давление лоббистских интересов на решения политиков в течение срока выборных полномочий. К вышеизложенному добавим вопрос о контроле над бюджетными доходами и расходами, уточнении статуса Высшей контрольной палаты и органов местного самоуправления при принятии решений о содержании и исполнении соответствующих публичных бюджетов.

В заключение отметим, что публичные финансы, находясь под юрисдикций финансового права и его важной подотрасли — бюджетного права, относятся к сектору национальной экономики, имеющей высокую степень государственного регулирования. Формирование публичных бюджетов, лимитов доходной и расходной частей государственного и муниципальных бюджетов является ключевым вопросом финансовой политики каждого государства. В условиях глобализации мировой экономики проблемы одного государства могут как напрямую, так и опосредованно воздействовать на развитие другого. Когда речь идет о государствах-членах определенного сообщества, например Европейского союза (для Чешской Республики), необходимо искать общие подходы, устанавливать лимиты, которые будут имплементированы в национальное законодательство, сделают возможным развитие, как отдельных государств, так и сообщества в целом.

Библиография

1 Разработано в рамках научно-исследовательского проекта MSMT № 0021620804 «Количественные и качественные изменения правопорядка Чешской Республики на пороге третьего тысячелетия: перспективы, предпосылки, корни».

2 URL: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/CS/ecofin/116510.pdf

3 Начат 18 января 2011 г. на заседании Совета по экономическим и финансовым вопросам ЕС.

4 См. подробнее: Маркова Г. Государство, публичный бюджет и принципы его формирования в период преодоления последствий экономического кризиса // Актуальные вопросы финансов и финансового права с точки зрения фискальной и монетарной поддержки экономического роста в странах Средней и Восточной Европы после 2010 года / под ред. Р. Богача. — Прага, 2010. С. 418.

5 В 2009 году Партия свободных граждан, сославшись на теорию конституционной экономики лауреата Нобелевской премии Д. Бьюкенена, включила в свою программу конституционное ограничение бюджетирования. На того же теоретика ссылается и Гражданско-демократическая партия, планирующая на основе его идей принять конституционный закон о бюджетной дисциплине и ответственности.