Институционализация системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Т.Р. ГАСАНОВ,

 аспирант кафедры государственного строительства и права РАГС при Президенте РФ

Исследуются конституционно-правовые нормы, в которых  опосредованы законодательные (представительные) и исполнительные органы субъектов Российской Федерации, а также правовые позиции Конституционного Суда  РФ, связанные с реализацией этих норм.

Ключевые слова: институционализация законодательной и исполнительной власти.

We study the constitutional and legal norms, which are mediated by the legislative (representative) and executive bodies of subjects of the Russian Federation, as well as the legal positions of the Constitutional Court related to the implementation of these standards.

 Keywords: institutionalization of the legislative and executive branches

В  настоящее время можно констатировать, что новые для Российской Федерации политико-правовые институты формирования и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации состоялись. В субъектах Российской Федерации не только учреждены и образованы, но и активно функционируют их законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти. В них институционализируется законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации.

В науке конституционного права законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации либо характеризуются как парламенты субъектов Российской Федерации или региональные парламенты, либо относятся к законодательным учреждениям, обладающим признаками законодательного органа парламентского типа. При этом исследователи исходят из различного набора признаков, дающих, по их мнению, качество парламента. В первом случае, например, утверждается, что уже совокупность таких фундаментальных и обязательных признаков органа, как выборность, представительство (выборное представительство) и осуществление законодательной функции позволяют именовать его парламентом, а во втором — та же или даже более обширная комбинация парламентских признаков законодательного органа принимается как основание лишь для отнесения его к законодательным учреждениям парламентского типа, но не для характеристики как парламента в полной мере[1]. Для понимания проблемы следует учитывать, что современный парламент складывается не сразу, а вырастает из фактических общественных отношений и характеризуется исключительной гибкостью, имеет свои этапы развития и национальные оттенки, да и сама концепция парламента претерпела значительную эволюцию.

Однако представляется вполне определенной, в том числе и с учетом вышеуказанных позиций, парламентская институционализация законодательной власти  республик, краев, областей — субъектов Российской Федерации. Основанием для такого вывода служат закрепленные нормативно и проявляющиеся в политико-правовой действительности признаки этих органов, традиционно присущие парламентам.

Институционализация представляет собой процесс, в котором субъекты политической системы и методы действия приобретают стабильность. Ее уровень определяется свойствами субъектов политической системы. Парламентскую институционализацию законодательной власти можно рассматривать широко, поскольку данный процесс отражает различные аспекты формирования, становления и развития законодательного (представительного) органа, проявляющего признаки парламента. Он сложен и многопланов, соединяет в себе политические, социальные, организационные и, конечно, правовые аспекты, так как сфера парламентского бытия по своей природе многослойна и иерархична, а связь этих слоев неразрывна.

В связи с изложенным предмет исследования в данной статье составляют конституционно-правовые нормы, в которых тем или иным образом опосредованы законодательные (представительные) и исполнительные органы субъектов Российской Федерации. Такие нормы установлены Конституцией  РФ и развиты Федеральным законом от 6 октября 1999 г. №184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями), конституционным законодательством субъектов Российской Федерации.  Здесь же подлежат исследованию правовые позиции Конституционного Суда  РФ по проблематике раскрываемой темы.

Нормы, закрепленные в конституционном законодательстве республик, краев и областей — субъектов Российской Федерации,  конкретизирующие и развивающие федеральное конституционное законодательство в сфере организации и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, непосредственно исследуется в данной статье.

Общность, равнозначность, стабильность, внутренняя согласованность и системообразующая значимость конституционных характеристик субъектов одного типа, которыми являются законодательные (представительные) органы республик — субъектов Российской Федерации, делает исследование норм Конституции  РФ особенно ценным с точки зрения выявления конституционной сущности и потенциала указанных органов для и их адекватного законодательного воплощения и эффективного использования в практике.

В конституционном закреплении институтов законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации важную роль сыграл тот факт, что на момент принятия Конституции  РФ 1993 года политическая система России уже имела данный институт. Он не только вписывался в конструкцию новой России как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления, мыслился неотъемлемой его частью, но и логически вытекал из его принципов как форма институционализации законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Его закрепление стало важной составляющей преодоления кризиса советского федерализма, обеспечения единства государственной власти в Российской Федерации, чему во многом способствовал системообразующий признак законодательных и исполнительных органов власти.

Конституционную основу законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации составляют взаимосвязанные положения статей 1 (часть 1), 3 (части 2 и 3), 5 (части 2 и 3), 10, 11 (части 2 и 3), 66 (часть 2), 71, 72, 73, 76 (части 2, 4, 5, 6), 77 (часть 1), 95 (часть 2), 104 (часть 1), 125 (часть 2), 134  и 136 Конституции РФ. Указанные нормы не только институционализируют законодательную и исполнительную власть субъектов Российской Федерации, но  и предопределяют конституционно-правовой статус законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации.

Организующее значение имеет норма части 1 статьи 77 о самостоятельности субъектов Федерации в создании системы своих органов государственной власти, ограниченной лишь нормами двух групп: основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, устанавливаемыми федеральным законом. В этом она сравнима с однопредметными разделами Конституции РСФСР 1978 года , однако отражает новую концепцию российского федеративного государства, субъекты которого в организации своей государственной власти могут проявлять самостоятельность без ущерба единству государственной власти России.

Институт  органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации предопределен уже нормами первой группы, содержащимися в специальной главе 1 Конституции РФ, хотя прямо и не указан в ней.

Закрепленные и раскрываемые в качестве основ конституционного строя Российской Федерации принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления (статьи 1 (часть 1), 3 (части 2 и 3), 5 (части 2 и 3), прежде всего, находящийся в их системе принцип разделения государственной власти в Российской Федерации (статья 10), предполагают выделение законодательной власти субъектов Российской Федерации. В частности, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18.01.1996, отмечается, что осуществление государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей закрепляется в Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации, в целом, не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах.

Но это еще не делает законодательный (представительный) орган парламентом, так как Конституция РФ предусматривает возможность осуществления законодательной власти в непосредственной форме — на референдуме (часть 3 статьи 3). В то же время, конституционно-правовая мысль и практика уже давно пришли к пониманию невозможности осуществления народовластия только в непосредственных формах. Управление общественными и государственными процессами требует постоянного, непрерывного и профессионального руководства, что в большей мере может быть достигнуто с помощью народного представительства, формализующегося в организации и деятельности представительных учреждений, осуществляющих законодательные и иные полномочия в общегосударственных, общественно значимых интересах

Законодательная власть субъекта Российской Федерации оформляется в специальный законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, в соответствии с вышеуказанными положениями и нормой части 2 статьи 11 Конституции РФ, согласно которой государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

С учетом достаточной определенности содержания юридической конструкции, создаваемой взаимосвязью указных положений Конституции РФ, демонстрирующих особенности технико-юридического воплощения норм Конституции (лаконичность по форме и объемность по содержанию), представляется оправданной правовой необходимостью предложение И.В. Гранкина «закрепить в Конституции Российской Федерации…, что законодательные органы осуществляют законодательную власть»[2].

Законодательные органы субъектов Российской Федерации олицетворяют народное представительство, являются представительными по своей природе. Такая сущность органов законодательной власти субъектов Российской Федерации является предопределенной в системе конституционных принципов Российского государства, прежде всего, в силу принципа народовластия, допускающего его представительную форму. С другой стороны, выступая органами народного представительства, законодательные органы аккумулируют долю народного суверенитета, что легитимирует их законодательную и иные функции. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 12.04.2002 года №9-П отметил, что в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления парламенты субъектов Российской Федерации являются органами народного представительства, выразителями интересов и воли народа субъекта Российской Федерации, осуществляющими законодательную власть; особым положением парламента и его функциями как законодательного (представительного) органа государственной власти обусловлены его самостоятельность в системе разделения властей. Это находит свое подтверждение, в частности, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 09.07.2002 года № 12-П, но не только в силу распространения принципов формирования и функционирования государственной власти на федеральном уровне, включая выборность и сменяемость, на уровень субъектов Федерации, как в нем указано, но, прежде всего, в силу значения выборного представительства как средства обеспечения подлинного народовластия, легитимации законодательного органа и его функций.

Как представляется, коллегиальность законодательных (представительных) органов государственной власти в России как демократическом правовом государстве с республиканской формой правления вообще не имеет альтернативы.

Выборность и коллегиальность по составу и порядку выработки и принятия решений, особый характер связи народных представителей с избирателями дают такое представительство, благодаря которому соответствующие органы публичной власти способны формировать волю граждан и выражать их интересы в своей деятельности.

Выявленные на основе проведенного анализа конституционные свойства законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации являются типичными для любого парламента, что дает основание характеризовать институционализацию законодательной власти субъекта Российской Федерации как парламентскую, а соответствующий орган — как парламент субъекта Российской Федерации или региональный парламент.

В то же время, обращает на себя внимание, что законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации в Конституции РФ охватываются разнообразными терминологическими обозначениями: «законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации» (статьи 66 (часть 2), 104 (часть 1), 134), «представительные органы государственной власти» (статьи 77 (часть 1), 95 (часть 1), «органы законодательной власти субъектов Российской Федерации» (статьи 125 (часть 2), 136), образованными, как видно, с помощью терминов «представительный» и «законодательный», а также их сочетания, в той или иной степени характеризующих сущностную, организационную и функциональную стороны этих органов. Указанное не дает возможности сделать однозначный вывод о том, какое из обозначений для разработчиков проекта Конституции является предпочтительным, так как данное терминологическое многообразие не имеет строгой системности и логической обоснованности.

Например, следует учитывать, что в части 1 статьи 77 обозначение «представительные органы государственной власти» охватывает все представительные органы государственной власти, которые могут создаваться субъектами Российской Федерации, то есть наряду с законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, могут создаваться и представительные органы его административно-территориальных единиц, право создания которых отмечено в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1 по «удмуртскому» делу  и закреплено в статье 2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Вместе с тем, при использовании того же терминологического обозначения в части 2 статьи 95 Конституции РФ имеются в виду не все представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а именно представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Ориентиром для такого вывода служит  сам контекст употребления термина «представительный» для обозначения представительного органа, уполномоченного участвовать в формировании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, то есть в решении вопроса федерального значения, и проведение аналогии с положениями части 2 статьи 66, части 1 статьи 104, статей 134 Конституции РФ в соответствии с которыми к таким органам относятся именно законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации.

В то же время, употребленное в Конституции РФ терминологическое обозначение «органы законодательной власти субъектов Российской Федерации» (часть 2 статьи 125, статья 136) дает повод для предположения о том, что в Конституции РФ заложена возможность функционирования в субъектах Федерации наряду с постоянно действующими парламентами надпарламентских законодательных органов, тем более, что это нашло свое конкретное воплощение в конституционно-правой практике некоторых субъектов Российской Федерации (например, Конституционное Собрание в Дагестане, Кабардино-Балкарии).

Как видно, термин «парламент» к законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Федерации Конституцией  РФ не применяется (в отличие от его применения к Федеральному Собранию статья 94). Однако это не может служить аргументом против такого его применения, и уж тем более против характеристики институционализации законодательной власти субъектов Российской Федерации как парламентской, о чем свидетельствует анализ норм Конституции РФ.

Существенной составляющей парламентской институционализации  законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации является парламентская компетенция этих органов. 

Выявленные на основе проведенного анализа конституционные свойства законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации являются типичными для любого парламента, что дает основание характеризовать институционализацию законодательной власти субъекта Российской Федерации как парламентскую.

Статьи 71, 72, 73 и 76 Конституции РФ, в целом, служат выявлению объектов законодательного воздействия региональных парламентов, что, само по себе типично для регулирования компетенции законодательного органа. Помимо того, в статьях 72 и 73 скрыты полномочия, обусловленные кадровой и контрольной функциями законодательного органа, являющимися признанными элементами системы сдержек и противовесов в демократическом государстве, основанном на принципах господства права и разделения властей. 

Если перечисленная группа статей свидетельствует о производности компетенции региональных парламентов от статуса субъектов Российской Федерации, то следующая группа статей Конституции РФ подчеркивает их собственную значимость как законодательных органов народного представительства, обладающих в силу своей политико-правовой природы и на основании Конституции РФ правом определять статус соответствующих субъектов Российской Федерации (статья 66, части 1 и 2), участвовать в формировании Совета Федерации ФС РФ (статья 95, часть 2), участвовать в федеральном законодательном процессе (статья 104), в том числе в процедуре принятия поправок и пересмотра Конституции  РФ (статьи 134 и 136). Конкретизация этих норм осуществляется в конституционном законодательстве, анализируется в специальном параграфе работы, посвященном компетенции законодательных (представительных) органов республик — субъектов Российской Федерации.

Парламентские характеристики законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, будучи закрепленными в Конституции РФ, имеют основополагающий, незыблемый конституционный характер. Свое продолжение и развитие они находят и в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. №184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Важной с точки зрения развития положений Конституции РФ является статья 4 указанного Федерального закона, которая фактически подтвердила парламентский статус законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, установив, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации (часть 1), формируемым путем выборов (часть 4) на определенный срок полномочий (часть 5). В ней также подчеркнута самостоятельность этих органов в решении вопросов организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности (часть 8), служащая гарантией самостоятельного осуществления функций. Коллегиальность данного органа выражена нормой о численности его депутатов (часть 3), правомочности как самого органа (часть 10), так и его заседаний  (часть 11). Показательной является норма об установлении законом субъекта Российской Федерации числа депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе (часть 6). Работа депутатов законодательных учреждений на постоянной основе как важное условие осуществления депутатской деятельности относится исследователями парламента к одному из тех признаков, без которых данное учреждение не может считаться парламентом. В этом смысле тот или иной вариант реализация субъектами Российской Федерации данной нормы служит показателем степени приближения их законодательных органов по своим признакам к парламентским идеалам. 

Статья 5 указанного Федерального закона предусматривает полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, обусловленные его парламентскими функциями (законодательные, контрольные, кадровые, бюджетные, учредительские и иные), а также виды актов, принимаемых им при их реализации (конституция, закон, постановление).

Кроме того, указанным Федеральным законом определяются традиционные для парламентов формы и порядок парламентской деятельности, такие как заседание (часть 11 статьи 4), чтения (статья 7), запрос (часть 4 статьи 23).

Федеральным законом регламентируется и парламентский законодательный процесс, начиная с права законодательной инициативы в региональном парламенте (статья 6), вплоть до принятия им закона (статья 7) и преодоления вето высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Федеральный закон также содержит нормы, посвященные регулированию элементов статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а именно условий осуществления депутатом депутатской деятельности (статья 11), ограничений, связанные с депутатской деятельностью (статья 12), гарантий депутатской деятельности и неприкосновенности депутата (статья 13), права депутата на отказ от дачи свидетельских показаний (статья 15), традиционно присущих статусу парламентария.

О значении такого условия осуществления депутатской деятельности, как работа депутатов законодательных учреждений на профессиональной постоянной основе, выше уже было отмечено. При этом следует заметить, что если деятельность депутата осуществляется на профессиональной постоянной основе, указанный депутат не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации (часть 2 статьи 12).

Наряду с этим установлено, что в течение срока своих полномочий депутат не может замещать государственные должности Российской Федерации, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности субъекта Российской Федерации или государственные должности государственной службы субъекта Российской Федерации, а также выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы (часть 1 статьи 12). В уже упомянутом Постановлении Конституционного Суда РФ от 12.04.2002 года № 9-II указано, что депутаты в своей деятельности связаны лишь Конституцией РФ и своей совестью. Из этого следует необходимость беспрепятственного осуществления парламентариями своих полномочий. К числу таких гарантий, обусловленных природой парламента и депутатского мандата, характером выполняемых задач относится публично-правовой институт парламентской неприкосновенности, призванный оградить депутата от неправомерного вмешательства в его деятельность по осуществлению мандата, в том числе и со стороны органов исполнительной власти, от попыток оказать на него давление путем привлечения или угрозы привлечения к уголовной или административной ответственности. Парламентская неприкосновенность предполагает надлежащую защиту депутата при осуществлении им собственно депутатской деятельности, чем обусловлен общепризнанный в правовом государстве принцип, согласно которому нет ответственности за действия по осуществлению мандата, в том числе по истечению срока полномочий.

Конституция  РФ и федеральное конституционное законодательство, составляющие федеральную конституционно-правовую основу (базу) статуса законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, содержит определенный потенциал для развития элементов парламентаризма и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации и их воплощение в конституционном законодательстве имеет существенные перспективы.

Системной характеристике законодательных (представительных)  и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации как субъектов правовых отношений служит разработанное и широко используемое в правоведении понятие статуса.

Некоторые авторы при исследовании конституционно-правового статуса законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации включают в их структуру в качестве самостоятельного элемента понятие этого органа.

Такой подход, по нашему мнению, представляется спорным и, по меньшей мере, нерациональным, так как само понятие государственного органа должно содержать его основные статусные характеристики, которые, естественно, будут дублироваться другими элементами структуры указанной теоретической конструкции. Вместо этого представляется обоснованным выделение в структуре указанной теоретической конструкции такого самостоятельного элемента, как политико-правовая природа, так как составляющие его признаки являются наиболее существенными, по их общности и особенности выделяется вид субъектов правоотношений, предопределяются характеристики других элементов правового статуса субъектов одного вида. 

Как представляется понятия «конституционно-правовые основы институализации» и  «правовой статус» законодательных и исполнительных органов власти существенно разнятся как по своему  предназначению, так и по содержанию. В частности, первое характеризует совокупность конституционно-правовых норм, обеспечивающих качественное воплощение законодательной (представительной) и исполнительной власти в определенную организационно-правовую форму — специальный орган власти, с присущими ему свойствами (структурой, функциями, формами и видами деятельности обеспечивающими реализацию соответствующей функции, компетенцией),  второе же служит характеристике совокупности конституционно-правовых норм, определяющих место и роль соответствующих органов власти в системе конституционно-правовых отношений, обеспечиваемых во многом соответствующими качественно-количественными, функциональными и компетенционными характеристиками.

Библиография

1 Салмин А.М. Современная демократия: очерки становления. — М., 1997. С. 323-324.

2  Гранкин И.В.  О принципах формирования деятельности законодательной власти субъектов федерации //Журнал российского права. 1998. № 4—5.