Интеграционные процессы в сфере реализации экологической политики стран—участниц ЕврАзЭС

УДК 349.6:341.217  

Страницы в журнале: 142-147

А.С. Алихаджиева,

кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и международного права Поволжского института управления им.  П.А. Столыпина — филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации Россия, Саратов ranitta@yandex.ru

Рассматриваются вопросы национальной экологической политики. Экологическая устойчивость в законодательстве является ключевым инструментом включения экологической политики интеграции в систему государственного управления. Автор отмечает, что интеграционная деятельность в сфере охраны окружающей среды странами—участницами ЕврАзЭС должна развиваться в свете идеологических представлений, и только потом речь может идти о правовом закреплении межгосударственных отношений. Странам—участницам ЕврАзЭС необходимо обратить внимание на вопросы ресурсосберегающего природопользования.

Ключевые слова: экологическая политика стран—участниц ЕврАзЭС, интеграционные процессы, экологический процесс, глобализация, экологические проблемы, устойчивое развитие.

Национальная политика любого государства выдерживает критику в случае, когда развиты три основных направления, во-первых, экономика, во-вторых, демография и, наконец, активная экологическая составляющая. В современной России данные направления пока еще находятся на стадии постоянной модернизации, что представляется характерным внутригосударственным признаком. С точки зрения же международных стандартов, для интеграции в мировую экологическую политику необходимо выполнение целого комплекса природоохранных требований и правил. Безусловно, одним из основополагающих является соблюдение конституционных прав граждан, ведущим из которых общепризнано право каждого на благоприятную окружающую среду. В утвержденном бюджете России на 2013 год по разделу «Охрана окружающей среды» предполагается выделить 25 350 млн руб., что составляет лишь 0,22% от всех расходов федерального бюджета. В своих обращениях к парламентам главы иностранных государств нередко затрагивают проблемы экологии. И если В. Путин снова в своей речи сообщил, что «нам необходимо укрепить позиции в ядерной энергетике», то главы других государств говорят о развитии возобновляемой энергетики [7].

Как справедливо отмечает С.А. Боголюбов, «преодоление последствий мирового экономического кризиса предполагает привлечение внимания к правовым аспектам усиления интегративных процессов в рамках Союза Независимых Государств (СНГ), Организации Договора о коллективной безопасности, Евразийского экономического сообщества, Таможенного союза, Единого экономического пространства и др. В связи с глобализацией природопользования, особенно добычи минеральных ресурсов, обострением проблем охраны окружающей природной среды все более заметное место в политике стран на постсоветском пространстве занимают гуманитарные вопросы экологии» [1, с. 107]. Главным приоритетом национальной экологической политики остается повышение ценности и сокращение массового потребления природных ресурсов (к примеру, в энергетике, недропользовании, заготовке лесных ресурсов). Потому ухудшение экологической ситуации создает дополнительные экономические трудности, что требует формирования четкой концепции, федеральных и региональных программ и обеспечения их реализации [3, с. 204].

В октябре 2000 года было учреждено Евразийское экономическое сообщество (далее — Сообщество, ЕврАзЭС) в целях ускорения процесса формирования договаривающимися сторонами Таможенного союза и Единого экономического пространства, а также реализации других целей и задач, определенных в соглашениях о Таможенном союзе. Анализ зарубежного законодательства в области охраны окружающей среды свидетельствует об отсутствии специальных норм, устанавливающих жесткие природоохранные требования для защиты общественных (публичных) интересов, но при этом показывает ряд специфических черт, присущих только национальному законодательству стран с развитой экономикой. Государства, вошедшие в Сообщество, ратуют за экологизацию всех сфер человеческой жизни, настаивают на экологической пропаганде и ужесточении санкций за несоблюдение прописанных экологических нормативов и в числе первых пунктов двусторонних соглашений называют интеграционное развитие.  Интеграция, пишет Ю.Е. Герасимов, «представляет собой всемирно-исторический процесс, интенсивность которого требует конкретизации данного термина. Всемирный масштаб этого явления означает, что оно охватывает все правовые системы различного уровня, а следовательно, необходимо говорить уже о международной интеграции как о составной части процесса глобализации права» [4, с. 21].

Таким образом, преодоление последствий мирового экологического кризиса предполагает привлечение внимания к правовым аспектам усиления интегративных процессов в рамках Сообщества и подразумевает активизацию усилий по улучшению природоохранной деятельности.  Прежде чем формулировать совместную экологическую политику России и стран—участниц ЕврАзЭС, необходимо систематизировать совместными усилиями законодательную базу, регламентирующую основы охраны окружающей среды и природопользования. Для успешной реализации экологической политики важно обеспечить выполнение ранее установленных приоритетов и правил, прописанных в программах, доктринах, стратегиях и прочих нормативных актах, предусматривающих устойчивое развитие и обеспечение экологической безопасности.

За последние годы Российская Федерация активизировалась в направлении сокращения выбросов, развиваются технологии в области размещения и утилизации отходов, снижается уровень техногенного воздействия на окружающую среду и др. К примеру, в области воздухоохранного права разрабатываются программные стратегические документы для каждого из государств—членов ЕврАзЭС. В 2012 году в г. Санкт-Петербурге была достигнута договоренность о создании Координационного технического центра ЕврАзЭС в области охраны атмосферного воздуха, «в компетенцию которого вошла подготовка методических и нормативных документов и разработка программных стратегических документов для каждого из государств—членов ЕврАзЭС» [2]. Работа по совершенствованию международного природоохранного сотрудничества связана с обострением экологического кризиса не только в России, но и в Европе.

Человеческий фактор влияния на окружающую среду волнует все мировое сообщество, способствует активизации различных политических движений и общественных организаций, что обусловлено озабоченностью сохранения природных экологических систем, не самыми утешительными показателями демографических данных (естественная убыль населения, наличие зон экологических бедствий, несанкционированная утилизация отходов производственного и промышленного потребления) и исходит из соображений об экологической безопасности. Восстановительный экологический процесс и интеграция в сфере охраны окружающей среды странами—участницами ЕврАзЭС должны развиваться в свете идеологических представлений, и только потом речь может идти о правовом закреплении межгосударственных отношений. При таком подходе к проблеме запасов природных ресурсов во всем мире, в условиях несметного количества аварий природного и техногенного характера представители стран—участниц ЕврАзЭС, да и человечество в целом слепо продолжают расходовать «природное имущество».

Таким образом, значимость интеграционного развития в экологической сфере и действиях государств Сообщества заключается в искоренении хищнического подхода в экологопользовании, разумной политике и сбалансированности общественных и экологических интересов без ущерба для экономики, бизнес-структур, предпринимательского сектора. Подобной точки зрения придерживаются Н.В. Кичигин, С.В. Нанба, Е.Е. Рафалюк, которые отмечают, что «собственные экологические требования могут быть выработаны в рамках недавно созданного Евразийского союза. Поэтому бизнесу важно понимать те обременения, которые накладывает на него участие Российской Федерации в указанных межгосударственных объединениях и международных организациях, а также предоставляемые возможности, преимущества и ограничения. В данном контексте можно отдельно выделить как универсальные экологические требования, вырабатываемые в рамках ОЭСР, так и узкоспециализированные, предъявляемые в рамках ВТО, ТС и ЕврАзЭС» [6, с. 25].

Как известно, борьба за природные ресурсы зачастую становится причиной межгосударственных разногласий и конфликтов, наше государство обвиняют в их излишестве и одновременно в отсутствии эффективной экологической политики в данной отрасли. Следует констатировать, что в нынешних условиях Россия совершает первые шаги в направлении правовой интеграции в экологической сфере и делает это максимально приближенно к международным стандартам. Однако, если обратить внимание на политические взгляды многих юристов, экономистов и экологов, складывается впечатление, что на постсоветском пространстве для развития эффективной экологической политики создаются всевозможные препятствия со стороны стран, входивших когда-то в состав СССР. Исторически многие из этих государств, став самостоятельными, ориентируются на помощь сильных держав (США, Европу в целом) и, соответственно, охотно соглашаются на равные условия в рамках ЕврАзЭС, особенно когда речь идет о природоохранных отношениях.

Существует мнение, согласно которому, прежде чем решать экологические проблемы, важно объединять усилия по улучшению проблем жилищно-коммунального характера, социального обслуживания и социальных выплат, повышения уровня образования, внедрения новых технологий в здравоохранении и т.п. Поэтому тесное сотрудничество в Таможенном союзе по вопросам, касающимся экологии, вряд ли имеет реальные перспективы. Представляется, что такая точка зрения ошибочна, поскольку, во-первых, улучшение экологической обстановки возможно только посредством международного сотрудничества, т.е. подписания двусторонних соглашений, путем создания альянса стран, заинтересованных в деле охраны окружающей среды, во-вторых, подписание и ратификация международных документов на постсоветском пространстве, а равно их ответственная реализация позволят России укрепить свои политические позиции на межгосударственном уровне, заявить о себе как о государстве, которое активно борется с проблемами изменения климата, оздоровления территорий со статусом «экологически неблагополучные»; в-третьих, позволит совместными усилиями стран—участниц ЕврАзЭС предотвратить возможный экологический ущерб всем элементам экосистемы.

Интеграция в экологии в международных отношениях на основании международных соглашений служит и показателем отношений политических. К примеру, после распада СССР, несмотря на различные кривотолки, Россия всегда пребывала в дружественных отношениях с Республикой Беларусь. Надо отметить, что опыт построения экологической политики этой страны весьма положительный. Кроме того, именно Республика Беларусь настаивала долгое время на долгосрочном развитии российско-белорусских отношений, в том числе по вопросам гармонизации экологических отношений, развития интеграционных процессов. Согласно ст. 18 Договора между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 08.12.1999 о создании Союзного государства, «к совместному ведению Союзного государства и государств-участников относятся: охрана окружающей среды; совместные действия в области экологической безопасности, предупреждения природных и техногенных катастроф и ликвидации их последствий, в том числе последствий аварии на Чернобыльской АЭС». Совет Министров является исполнительным органом Союзного государства (ст. 44) и способствует проведению согласованной политики государств-участников в международных делах, в сфере обороны, безопасности, обеспечения законности, прав и свобод граждан, обеспечения общественного порядка и борьбы с преступностью, а также в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и охраны окружающей среды.

В последнее время достаточно часто, в том числе в средствах массовой информации, можно услышать термин «политическая порядочность». История данного термина находит свое начало в 1990-х годах, в те времена, когда Россия боролась за целостность своих территорий. В нынешних же условиях любое сотрудничество в первую очередь должно развиваться в рамках «политической порядочности», т. е. должно быть защищено от возможных провокаций на всех политических уровнях. Принципы защиты и охраны окружающей среды в Российской Федерации и принципы защиты экологии в странах—участницах ЕврАзЭС, по сути, совпадают и равно нацелены на достижение положительных результатов в названной области.

Экологическая политика современной России с учетом действующей национальной правовой базы строится на основных принципах, таких как: устойчивое развитие, предусматривающее равное внимание к его экономической, социальной и экологической составляющим; приоритетность для общества жизнеобеспечивающих функций биосферы по отношению к прямому использованию ее ресурсов; справедливое распределение доходов от использования природных ресурсов и доступа к ним; предотвращение негативных экологических последствий в результате хозяйственной деятельности, учет отдаленных экологических последствий; отказ от хозяйственных и иных проектов, связанных с воздействием на природные системы, если их последствия непредсказуемы для окружающей среды; равный доступ граждан и иных заинтересованных лиц к экологической информации; обеспечение всех видов экологической безопасности и др. Как указано в разд. 11 распоряжения Правительства РФ от 17.11.2008 года № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (далее — Распоряжение № 1662-р), «цель экологической политики — значительное улучшение качества природной среды и экологических условий жизни человека, формирование сбалансированной экологически ориентированной модели развития экономики и экологически конкурентоспособных производств. Успешная реализация Россией программы экологического развития является важнейшим вкладом России в сохранение глобального биосферного потенциала и поддержание глобального экологического равновесия». Также в последнее время активен принцип обеспечения долгосрочных экологических интересов общества. Дефектом в деле охраны окружающей среды странами—участницами ЕврАзЭС можно назвать стремление только к природоохранным мероприятиям, при этом о консолидации в решении вопросов «потребительского» отношения к природным ресурсам речи не идет. Это означает, что до тех пор, пока не будет достигнут баланс между нормами внутригосударственного и международного природоресурсного и природоохранного законодательства, вряд ли можно говорить об экологическом улучшении.

Научно-технический процесс разрушил практически всю экосистему, а прописанные законодательством требования не выполняются или выполняются не на должном уровне. К тому же  российским законам практически не известно понятие «экологический менеджмент», в то время как иностранные государства ведут свою экологическую политику только в свете менеджмента в области охраны окружающей среды. В России впервые этот термин был упомянут в разд. 2 распоряжения Правительства РФ от 24.09.2012 № 1762-р «Об одобрении Концепции развития национальной системы стандартизации РФ на период до 2020 года» («менеджмент предприятий, оценка соответствия, защита прав потребителей»), а также в разд. 11 «Экологическая безопасность экономики и экология человека» Распоряжения № 1662-р, в котором отмечено, что «к 2020 году необходимо полностью решить проблему восстановления безопасной среды обитания в регионах экологического кризиса, где проживают около 1 млн жителей страны. Третье направление — экологический бизнес — создание эффективного экологического сектора экономики. Этот сектор может включить в себя конкурентоспособный бизнес в области общего и специализированного машиностроения, экологического консалтинга. Роль государства состоит в формировании правил осуществления экологического аудита, требований к разработке технологий, создании условий для широкого внедрения экологического менеджмента».

Отметим положительный опыт Германии. С.Л. Голобородко указал: «Существующая система менеджмента окружающей среды характеризуется серией международных стандартов ISO 14000, которые ставят предприятия в такие рамки, чтобы дать возможность сократить воздействие производства на окружающую среду. Весь процесс охватывает цикл от добычи сырья, включая производственный процесс, до ликвидации и рециклинга. В Германии преимуществами ведения управления окружающей средой являются: применение методов, облегчающих отчеты и согласования, увеличение промежутков времени при проведении измерений и контроля, уменьшение числа отчетов административным органам и посещение контролирующими органами» [5, с. 27]. Внедрение системы экологического менеджмента в России необходимо для обеспечения природно-производственного развития с соблюдением всех установленных природоохранных правил.  «Как показывает практика, одними из самых действенных механизмов повышения конкурентоспособности продукции и эффективности деятельности предприятий являются внедрение и сертификация систем менеджмента качества и систем экологического менеджмента на соответствие требованиям стандартов ISO 9001 и ISO 14001» [8, с. 99]. Экология подсказывает новые ориентиры и направления развития производства и служит импульсом новых технологических и инновационных решений и тенденций во взаимодействии производства и природы. Экологическое управление и экологическое производство как взаимосвязанные понятия, по сути, определяют содержание экологического менеджмента, являются целевой установкой в интеграции и гармонизации отношений «человек—экология—государство».

Представляется, что для ускорения процесса интеграции немаловажную роль может сыграть и созданная неправительственная международная организация, которая в рамках предоставленных полномочий будет выступать в качестве вспомогательного, политически независимого и координирующего органа, активного в решении экологически значимых вопросов. Сфера действий подобной организации может быть связана с разрешением международных экологических конфликтов, работой по обращениям граждан определенного государства, разработкой проектов международных договоров о правовом и суверенном праве на природные ресурсы, процессом согласования порядка, условий и сроков проведения совместных экологических мероприятий и др. Возможно, для реальной интеграции необходимо создание надгосударственных структур, которые в рамках ЕврАзЭС станут правовыми и объединительными инструментами в общей стратегии экологического развития. В период острой экологической напряженности установление конструктивного взаимодействия государств посредством «нейтрального» органа послужит основанием для сохранения управляемости экологических процессов. Хочется также верить, что накопленного опыта, научных знаний, технологий, человеческих и природных ресурсов вполне достаточно, чтобы Россия вышла из экологического кризиса.

Экологическая политика — это сфера деятельности государства и общества, направленная на решение общей задачи по улучшению качества среды обитания, недопущения сверхлимитного производственного давления при разумной экономике и экономии природных ресурсов. Давать оценку экологической политике России в условиях ЕврАзЭС следует не только с точки зрения правовых механизмов ее реализации, но и политических аспектов взаимодействия экологии и государственных институтов в международном пространстве. Для России и проводимой внутри нашей страны экологической политики характерны многие недостатки, такие как: коррупция, отсутствие финансирования и кулуарное принятие экологически значимых решений, бюрократия, бумажная волокита. Для успешного развития интеграционных отношений, положительно влияющих на межгосударственное сотрудничество, очень важно решать накопившиеся проблемы внутреннего характера в области экологии, устранить недостатки в действующем ресурсном и природоохранном законодательстве, не исключая при этом ужесточения мер юридической ответственности для скорейшего «наведения» экологического правопорядка. Кроме того, государство, в котором статистические данные упорно свидетельствуют о демографическом кризисе по экологическому фактору, о процессах интеграции, может заявляться лишь в том случае, когда будет развито безотходное производство и будет обеспечена «экологичность» производимых товаров, выполняемых работ и оказываемых услуг. В целом для интеграционной модели экологической политики Российской Федерации в условиях ЕврАзЭС может быть характерна лишь одна мотивация — экологическая, т.е. стремление к управляемой интеграции в сфере охраны окружающей среды. К настоящему времени, к сожалению, пока не сложились объективные условия для универсальных, общих форм межгосударственной экологической интеграции. Интеграционные процессы в двусторонних отношениях в первую очередь должны быть устремлены к политическому сотрудничеству в названной области.

Список литературы

1. Боголюбов С.А. Экологическая политика Союза Беларуси и России: правовые аспекты // Журнал российского права. 2012. № 7.

2. В 2013 г. в г. Санкт-Петербурге будет создан Координационный технический центр ЕврАзЭС в области охраны атмосферного воздуха. URL: http:// www.mnr.gov.ru/news/detail.php?ID=129592 (дата обращения: 23.06.2013).

3. Велиева Д.С.  Экологическая безопасность в России: конституционно-правовое исследование / под ред. В.Т. Кабышева. — Саратов, 2011.

4. Герасимов Ю.Е. Направления интегрирования мировых правовых семей современности // Международное публичное и частное право. 2010. № 5.

5. Голобородко С.Л. Интеграция в европейскую экономику, тенденции глобализации на примере развития вторичной металлургии, проблемы и пути решения // Международное публичное и частное право. 2005. № 6.

6. Кичигин Н.В., Нанба С.Б., Рафалюк Е.Е. «Дорожная карта» бизнеса в правовом пространстве // Журнал российского права. 2012. № 5.

7. Поправко Н. Владимир Путин: 32 слова об экологии и 7 слов об атомной энергетике // Газета «Зеленый мир». URL: http://zmdosie.ru/eko-press/ mneniya/1273-vladimir-putin-32-slova (дата обращения: 14.08.2013).

8. Серов С. Внедрение Корпоративной интегрированной системы менеджмента в области качества и экологии: кадровое обеспечение // Кадровик. Кадровый менеджмент (управление персоналом). 2013. № 4.