Использование зарубежного опыта в совершенствовании механизма административно-правового принуждения в Республике Казахстан

М.М. ЖУМАГУЛОВ,

кандидат юридических наук, доцент, директор Института законодательства Республики Казахстан

Законодательство Казахстана об административном принуждении находится, как, впрочем, и вся правовая система государства, в состоянии реформирования. Создаваемая в стране новая общественно-политическая система требует корректировки законодательства, зачастую действующего еще со времен Советского Союза. Это касается и той его части, которая регулирует общественные отношения, возникающие в процессе государственного управления, в том числе отношения, возникающие при применении такого метода государственного управления, как административно-правовое принуждение.

Реформа административного законодательства несколько задержалась по сравнению с реформами таких отраслей права, как конституционное, уголовное, гражданское, трудовое. Нормативные правовые акты, являющиеся основополагающими источниками этих отраслей, были изменены, усовершенствованы либо заменены новыми документами еще в середине — второй половине 90-х годов прошлого столетия. К сожалению, административно-правовое законодательство, наспех корректируемое в процессе осуществления экономических и политических реформ в угоду сиюминутным нуждам государственного управления, получило новый основной документ (посвященный одному из институтов административного права — административной ответственности) только в начале XXI века Гражданский кодекс был полностью обновлен в период с 1994 по 1999 год, в 1997 году увидели свет Уголовный, Уголовно-процессуальный и Уголовно-исполнительный кодексы; Гражданско-процессуальный кодекс вышел в 1999 году.

Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях (далее — КоАП РК), заменивший собой устаревший Кодекс Казахской ССР об административных правонарушениях, принятый Верховным Советом Казахской ССР 22 марта 1984 г., увидел свет 30 января 2001 г. Как констатируют многие ученые и практические работники, КоАП РК во многом изначально не соответствовал требованиям действительности, о чем свидетельствуют многочисленные изменения и дополнения (более 20), внесенные в текст с момента его издания. Кроме того, недоработаны многие документы, регулирующие управленческие отношения, составляющие предмет других подотраслей и институтов административного права.

Процесс совершенствования административного законодательства в части нормативных правовых актов, регламентирующих виды и процедуру применения мер административно-правового принуждения, связан с трудностями, вызванными необходимостью реформирования самой системы мер и разработки нового механизма их реализации, отвечающего потребностям построения правового демократического государства. Наибольшие сложности вызывает создание механизма административной юстиции, т. е. оптимизация административного процесса в части применения мер административно-правового принуждения (особенно мер административной ответственности), введение в него общих принципов, свойственных иным правовым процессам, таким как гражданский, уголовный, конституционный и др.

В совершенствовании законодательства бесценен зарубежный опыт регламентации общественных отношений, выработанный в странах как с более развитыми, так и с аналогичными казахстанской системами административного процесса. Наибольший интерес представляет опыт стран Европы. Это обусловлено тем, что казахстанская правовая система является органичной частью континентальной правовой семьи, во многом отличной от англосаксонской системы.

Представителями континентальной правовой семьи являются страны как западной, так и восточной части европейского континента. В частности, хорошо развито административно-процессуальное законодательство в Польше. Еще в 1960 году там был принят Административно-процессуальный кодекс, урегулировавший вопросы административной юстиции. В 1990 году принят Закон об изменении Административно-процессуального кодекса, а в 1996 году к нему добавлен Закон «Об административном исполнительном производстве», который решил проблему правовой регламентации вопросов исполнения решений органов административной юстиции. В Законе нашли отражения нормы, посвященные взысканию денежных задолженностей, принудительному исполнению обязанностей неденежного характера, производству по обеспечению исполнения обязанностей и др.

Безусловно, рецепция права не должна быть автоматической. Система права Казахстана отличается рядом специфических особенностей, которые делают невозможным бездумное заимствование институтов и правовых конструкций иностранного права. Нельзя забывать о том, что вплоть до 20-х годов ХХ века господствовало общее право кочевых племен, населявших территорию современного Казахстана (так называемый адат).

Нельзя принижать роль исконного права, заменяя его заимствованными и зачастую чуждыми нормами права. Кроме того, значительное влияние на реформирование правовой системы Казахстана, в том числе административно-правового принуждения, должно оказать и то обстоятельство, что господствующей религией на территории Казахстана наряду с православием, исповедуемым в основном русским и украинским населением страны, составляющим около 36,7% населения (32,2 и 4,5% соответственно)[1], является ислам. Это означает, что как в прошлом, так и в настоящем большое значение должно уделяться влиянию на общественное сознание значительной части граждан страны шариата — мусульманского права.

Как бы то ни было, европейское законодательство в настоящий момент по праву является главным ориентиром для законодателей и ученых-правоведов Казахстана. Каковы примечательные особенности правового регулирования института административно-правового принуждения в двух странах с наиболее развитыми правовыми системами континентального типа — Франции и Германии?

Французский опыт регулирования отношений административно-принудительного характера свидетельствует, что «традиционно административное право для Франции — ведущая отрасль публичного права, которая по многим вопросам доминирует над конституционным правом, а иногда и над частноправовыми институтами»[2]. Такая роль административного права обусловливает высокий уровень правовой регламентации вопросов административного принуждения в стране.

Регулируя вопросы применения принудительных мер в сфере государственного управления, французское законодательство предусматривает, что если решение администрации не исполняется, то она вправе действовать двояко: добиваться его исполнения через суд или самостоятельно. При особой необходимости администрация действует по своему усмотрению. Как указывает А.Н. Козырин, при тушении пожара, например, пожарные вправе без соблюдения обычных формальностей проникать в помещения, повреждать имущество и т. д.[3] То же самое происходит при военных реквизициях имущества, при сносе ветхих строений и пр. При этом деятельность администрации должна быть законной: ее должностные лица не вправе выходить за пределы дозволенного. Незаконное решение о применении мер принуждения подлежит отмене, и администрация обязана возместить причиненный ее действиями ущерб.

Представители власти во Франции обязаны применять принуждение, если это необходимо. При нарушении закона они, например, возбуждают уголовные дела, предъявляют в суде иски, привлекают к дисциплинарной ответственности. При бездействии уполномоченного органа исполнительной власти административный суд вправе обязать его выплатить потерпевшему возмещение.

Французские административисты часто не выделяют административно-процессуальное право как самостоятельную подотрасль права. Они органично включают его в следующую единую четырехзвенную систему административного права: 1) область применения и учреждения, подчиненные режиму административного права; 2) основные принципы административного права; 3) государственная служба; 4) юрисдикционный контроль над аппаратом управления[4].

Весьма примечательна вторая группа отношений в системе административного права Франции (аналогичной особенностью обладает и бельгийское административное право). Она выходит за пределы традиционного представления о позитивном континентальном праве. Во французском административном праве существует особая группа источников, которую и принято обозначать как основные принципы. Это выработанные судьями по административным делам некие общие принципы правосудия, которые либо вытекают из законодательства, но прямо в нем не закреплены, либо следуют из общей логики правовых установлений, из сути вещей.

Концепция общих принципов административного права, как отмечает исследователь этой проблемы А.Л. Кононов, сравнительно молода: ее становление относится к 1945—1950 годам, когда судебная практика потребовала признания общих принципов. Они получили закрепление сначала в решениях высшей судебной инстанции по административным делам — Государственного совета, а позднее — в деятельности других судебных органов (Конституционного совета, Кассационного и Арбитражного судов)[5].

В системе общих принципов французского (а равно бельгийского) административного права сохранены следующие четыре основные категории принципов, выделяемые французским ученым Ж. Риверо[6]: 1) вытекающие из Декларации прав и свобод 1789 года; 2) выведенные из частного права и гражданского процесса; 3) вытекающие из природы вещей (естественного права); 4) закрепляющие справедливое как таковое.

К общим относятся принципы отсутствия обратной силы административного акта; добросовестной администрации; недопустимости повторного наказания за одно и то же правонарушение; состязательности административного процесса; непрерывности деятельности администрации; иерархии администрации; самостоятельности администрации и др. Значение их признания  в качестве источников административного права трудно переоценить в условиях господства доктрины позитивного права. Как верно отмечает А.Л. Кононов, «...формулируя общие принципы и придавая им общеобязательное значение для деятельности администрации, как французские, так и бельгийские суды заставляли тем самым административные власти действовать в определенных пределах, сужали не ограниченные позитивными нормами возможности усмотрения и устраняли тем самым лакуны для произвола»[7].

Группа норм (или институтов) — область применения и учреждения, подчиненные режиму административного права, — включает в себя и структуру органов административной юстиции Франции, и правила административного судопроизводства. Само название соответствующей части административного права свидетельствует о том, что создание юрисдикционной конструкции применения мер административного принуждения преследует цель поставить под внешний контроль аппарат государственного управления.

Еще в 50-х годах двадцатого столетия советы префектур, занимавшиеся рассмотрением административных дел, были преобразованы в административные суды общей компетенции. Одновременно были усилены функции Государственного совета как апелляционного органа по отношению к административным судам департаментов. Вместе с тем Государственный совет и сегодня остается административным судом первой инстанции, который рассматривает жалобы на наиболее важные административные решения: декреты президента республики, премьер-министра и др.

Разбирательство во французском административном суде происходит, как правило, на основе жалобы физического или юридического лица на действия власти. Административный суд устанавливает наличие, содержание и реальное значение субъективного права гражданина, которое нарушено актом администрации и которое гражданин (юридическое лицо) отстаивает перед судом. Процесс в административном судебном органе является следственным, и роль административного судьи в сборе доказательств по делу очень велика.

В процессе принимают участие правительственные комиссары, которые обладают определенной независимостью. Их задача заключается в том, чтобы указать судьям на правовые нормы, применимые к данному делу. Комиссары представляют не суд, администрацию или граждан, обжалующих административное решение, а закон, который должен быть использован при разбирательстве дела.

Основаниями для обращения лица в административный суд могут быть некомпетентность автора административного акта, пороки формы, т. е. несоблюдение формальных требований, предъявляемых к акту, злоупотребление властью и нарушение приобретенных прав.

Таким образом, во Франции институт административной юстиции сформировался и функционирует внутри исполнительной власти. Независимость административных судов достигается их обособлением от органов, принимающих участие в государственном управлении.

Административные суды были учреждены во второй половине XIX века в других странах Западной Европы: Германии, Испании, Италии, Голландии, Бельгии и др. Однако в Германии институт административной юстиции получил особое развитие, отличавшее его от французской модели.

Германская модель административной юстиции, по сведениям, приводимым Ю.Н. Стариловым и К.-П. Зоммерменном[8], характеризуется созданием специализированных судов для разрешения споров по индивидуальным административным делам, возникающим в сфере функционирования органов управления. Административные суды входят в единую судебную систему, подчиняются только законам, независимы в осуществлении функции правосудия как от административных органов, так и от обычных судов (§ 1 Положения об административном судопроизводстве 1960 года). В отличие от французской системы, в которой важнейшей задачей административного суда является осуществление объективного контроля (проверка) применяемой нормы права, германская административная юстиция создана для обеспечения судебной защиты гражданских прав.

Германская система административного судопроизводства включает в себя три инстанции: 1) административный суд земли (первая инстанция); 2) высший административный суд земли (апелляционная инстанция); 3) федеральный административный суд (кассационная инстанция).

Отдельные виды публично-правовых споров находятся вне компетенции административных судов Германии. В частности, для определенных областей административной деятельности созданы специализированные системы судов (по социальным делам, финансовые). Одновременно споры о публично-правовых компенсациях разрешаются обычными судами в порядке гражданского судопроизводства.

В Германии, как и во Франции, существует правило об универсальной подведомственности: в административный суд подается любая жалоба, имеющая административный характер, без учета сферы общественных отношений, к которой она относится. В этом состоит одна из наиболее существенных особенностей континентальной модели административной юстиции, отличающих ее от англо-саксонской.

Административное принуждение в Великобритании осуществляют административные трибуналы. В стране функционирует большое количество административных трибуналов: по земельным спорам, по делам о национальном страховании, по вопросам ренты, по делам о подоходном налоге, промышленные, национальной службы здравоохранения, по квартирной плате и др. Для органов административной юстиции характерно наличие различных организационно-правовых форм (трибуналы, комитеты, комиссии), хотя их и обозначают в литературе собирательным понятием «административные трибуналы». Трибунал, как правило, «закреплен» за каким-либо органом государственного управления определенного профиля, который устанавливает для трибунала процедуру работы.

Административный процесс в Германии подразделяется на два вида: 1) предварительная (временная) правовая защита и 2) основное производство — вид административного процесса, осуществляемый в большинстве административно-судебных дел. Предварительное производство имеет характер исключительного, но применяется достаточно часто вследствие длительности основного производства.

Административное судопроизводство основано на иске. Иск может быть подан лицом в административный суд только при условии, что административный орган не удовлетворил его жалобу. Как и во Франции, судопроизводство по административным делам в Германии основывается на принципе так называемого розыскного (инквизиционного) процесса, в котором суд по собственной инициативе собирает необходимые для принятия объективного решения доказательства.

Все это свидетельствует, насколько полезным может быть опыт сравнительного анализа систем правового регулирования общественных отношений в разных странах. Кроме познавательной составляющей, зарубежный опыт может быть адаптирован к реалиям государственного управления в Казахстане и воплощен в жизнь в том или ином виде. Тем более что Казахстан не одинок в своих попытках усовершенствовать систему администрирования на государственном уровне посредством использования опыта иностранного права.

Правовая система Казахстана тесно связана с правовыми системами независимых государств — бывших республик СССР. Многие из них и в настоящее время взаимозависимы, переплетаясь посредством создания нормативной базы надгосударственного образования — СНГ.

Особая роль в сравнительном анализе принадлежит административному законодательству России, идущему по пути реформирования практически параллельно с Казахстаном. Важное значение корреляции систем законодательства России и Казахстана придает их геополитическое и экономическое сотрудничество, а также тесные связи (зачастую родственные) населения.

Однако не следует пренебрегать и опытом других соседей. В частности, законодательство Республики Узбекистан в области административного принуждения усовершенствовано еще в 1994 году, с принятием Кодекса об административной ответственности (далее — КоАО РУ). Он утвержден Законом Республики Узбекистан от 22 сентября 1994 г. № 2015-XII и введен в действие с 1 апреля 1995 г. В сравнении с отмененным Кодексом Узбекской СССР 1985 года КоАО РУ содержит много новелл, актуальных не только для Узбекистана, но и для других стран — членов СНГ. Так, ст. 25 КоАО РУ установила, что размер штрафа определяется исходя из минимальной месячной заработной платы, установленной на момент совершения административного правонарушения, а при длящемся правонарушении — на момент его обнаружения. Таким образом, закреплена законодательно общая тенденция, связанная с необходимостью поддержания актуальности размера взимаемого штрафа в условиях стремительной инфляции, характерной для постсоветской экономики бывших республик СССР.

В соответствии со ст. 23 КоАО РУ из списка административных взысканий исключены предупреждение и исправительные работы. Статья 33 предоставила право органам (должностным лицам), рассматривающим дела об административных правонарушениях, применять взыскания ниже низшего предела, предусмотренного в санкциях статей Особенной части.

В разделе 3 КоАО РУ актуализирован список лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. В частности, право рассматривать такие дела предоставлено специально сформированному составу судей по административным делам, действующим в районных (городских) судах (им переданы в том числе соответствующие полномочия упраздненных административных комиссий при хокимиятах). Соответствующими правами наделены судьи хозяйственных судов, административные комиссии при органах самоуправления граждан поселков, кишлаков, аулов, районные (городские) комиссии по делам несовершеннолетних, а также органы (должностные лица) внутренних дел (милиции), органы (должностные лица) государственных инспекций и др.

Значительные изменения произошли и в Особенной части КоАО РУ. Ее главы пополнились за счет новых составов правонарушений и в то же время лишились ряда составов (таких, как уклонение от возмещения имущественного ущерба, причиненного преступлением предприятиям, учреждениям, организациям; нарушение правил рисосеяния, потеря хлопка, нарушение норм содержания скота в личной собственности граждан), перешедших в разряд правомерного поведения[9].

За последние годы КоАО РУ также претерпел значительные изменения, которые, однако, сравнимы по своему объему с изменениями и дополнениями, внесенными за гораздо менее продолжительный период в КоАП РК.

Опыт российского правотворчества также весьма интересен. В частности, КоАП РФ, принятый практически одновременно с КоАП РК, устанавливает, что дела об административных правонарушениях рассматриваются: судьями (мировыми судьями); комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав; федеральными органами исполнительной власти, их учреждениями, структурными подразделениями и территориальными органами, а также иными государственными органами, уполномоченными на то исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ.

В связи с федеративным устройством России предусмотрена административная юрисдикция на уровне субъектов Федерации: дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Федерации, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами: мировыми судьями; комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав; уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов Федерации; административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Федерации.

Как видим, Казахстан продвинулся несколько дальше своего северного соседа. В соответствии со ст. 538 КоАП РК дела об административных правонарушениях рассматривают судьи специализированных районных и приравненных к ним судов, комиссии по защите прав несовершеннолетних, а также органы внутренних дел, государственных инспекций, другие органы государственного контроля и надзора (их должностные лица), уполномоченные на то Кодексом. Однако не следует забывать, что российская научная мысль зачастую шагает впереди отстающей законотворческой практики. Российские правоведы не один год ведут оживленные споры о значении и роли административного процесса вообще и необходимости кодификации административно-процессуального законодательства в частности. Среди прочих обращают на себя внимание работы А.А. Демина, П.И. Кононова, И.В. Пановой, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова и др. Российскими учеными разработаны основы теории административного процесса, понятия административной юстиции, административной юрисдикции и т. д.

Таким образом, следует признать оптимальным для использования в ходе разработки проектов реформирования как самой системы административно-правового принуждения в Казахстане, так и регулирующего соответствующие отношения административного законодательства, сбалансированное сочетание наработок западно- и восточноевропейских государств (особенно опыта ближайших соседей Казахстана) в этой области, а также собственного опыта и национальных особенностей правовой системы Казахстана.

Библиография

1 См.: Правовые системы стран мира: Энциклопедич. справочник / Отв. ред. А.Я. Сухарев. 3-е изд., перераб. и доп.  — М., 2003. С. 152.

2 Талапина Э.В. Административное право Франции сегодня // Ежегодник сравнительного правоведения. — М., 2004. С. 137.

3 См.: Козырин А.Н. Административное право зарубежных стран. — М., 2000. С. 112.

4 См., например: Брэбан Г. Французское административное право. — М., 1998.

5 См.: Кононов А.Л. Об общих принципах права во французской и бельгийской судебной практике по административным делам // Государство и право. 2001. № 3. С. 82.

6 См.: Obc // Sous C.E. fr. 9 mars 1951. P. 368.

7 Кононов А.Л. Указ. ст. С. 86.

8 См.: Зоммерменн К.-П., Старилов Ю.Н. Административное судопроизводство (юстиция) в Германии: история развития и основные черты // Государство и право. 1999. № 7. С. 70—77.

9 Подробнее об этом см.: Алимов Х.Р. Совершенствование административного законодательства в Республике Узбекистан в условиях перехода к рыночной экономике // Государство и право. 2000. № 2. С. 92—96.