Использование модельного закона о выборах в органы законодательной власти субъектов Российской Федерации как основное направление совершенствования регионального избирательного законодательства

Е.П. ДУБРОВИНА,

член ЦИК России

Принятие Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Закон об основных гарантиях избирательных прав) стало главным направлением в решении вопроса о противоречии региональных законов федеральному законодательству. Как следствие, требовалось немедленное приведение законов субъектов Федерации, регулирующих подготовку и проведение выборов в законодательные органы государственной власти субъектов Федерации, в соответствие с Законом об основных гарантиях избирательных прав.

Одна из новелл Закона об основных гарантиях избирательных прав влечет за собой обязательное изменение избирательных систем, применяемых на выборах депутатов законодательных органов государственной власти в большинстве субъектов Федерации. В соответствии с п. 16 ст. 35 не менее половины депутатских мандатов в законодательном органе государственной власти субъекта Федерации либо в одной из его палат распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов.

Законом субъекта Федерации может предусматриваться необходимый для допуска к такому распределению депутатских мандатов минимальный процент голосов избирателей, полученных списком кандидатов, который не может быть более 7% числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании. При этом минимальный процент голосов избирателей должен устанавливаться с таким расчетом, чтобы к распределению депутатских мандатов было допущено не менее двух списков кандидатов, получивших в совокупности более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Пунктом 5 ст. 80 Закона об основных гарантиях избирательных прав был установлен срок для приведения законодательства субъекта Федерации в соответствие с п. 16 ст. 35 — до 14 июля 2003 г. Постановлением ЦИК России от 25.12.2002 № 167/1419-3 утверждены Методические рекомендации по выбору вида пропорциональной избирательной системы при подготовке проекта закона субъекта Российской Федерации о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (далее — Методические рекомендации).

В них приводятся основные варианты нормативного регулирования отдельных вопросов, возникающих при внесении в законодательство субъекта Федерации о выборах норм об избрании депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации по пропорциональной избирательной системе. Методические рекомендации были подготовлены с учетом того, что закон субъекта Федерации о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации может предусматривать применение одного из множества видов пропорциональных избирательных систем.

Изложенные в Законе об основных гарантиях избирательных прав избирательные правила и процедуры, связанные с образованием избирательных блоков, выдвижением списков кандидатов, проведением избирательными объединениями, избирательными блоками, выдвинувшими списки кандидатов, предвыборной агитации, финансированием избирательных кампаний этих избирательных объединений, избирательных блоков, рассматривались в Методических рекомендациях в той мере, в которой это необходимо для раскрытия основных новелл Закона об основных гарантиях избирательных прав применительно к выборам по пропорциональной избирательной системе. Вместе с тем в Методические рекомендации в силу их формата и целевого назначения не могли быть включены предложения по всеобъемлющему регулированию всех вопросов, связанных с подготовкой и проведением выборов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации.

В 2002 году временным творческим коллективом Научно-методического совета при ЦИК России под руководством доктора юридических наук Института государства и права РАН, члена ЦИК России В.И. Лысенко в целях оказания методической помощи органам законодательной (представительной) власти субъектов Федерации, избирательным комиссиям, иным субъектам права законодательной инициативы в субъектах Федерации, участвующим в приведении законодательства субъектов Федерации в соответствие с Законом об основных гарантиях избирательных прав был подготовлен модельный закон «О выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации» (далее — модельный закон).

В основу разработки модельного закона был положен отечественный опыт организации и правового регулирования проведения выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти с использованием смешанной избирательной системы. Разработанная в рамках модельного закона избирательная система во многом была сходной с системой и нормативным регулированием, применяемыми на выборах депутатов Государственной думы. Вместе с тем при подготовке модельного закона был учтен новейший опыт проведения выборов на основе Закона об основных гарантиях избирательных прав, других нормативных правовых актов.

В качестве избирательной системы модельный закон предлагает смешанный тип, предусматривающий избрание одной половины депутатского корпуса по пропорциональной избирательной системе с закрытыми (связанными, жесткими) списками кандидатов, разбитыми на общесубъектовую (факультативно) и региональные (в обязательном порядке) части с за-

градительным пунктом (барьером) в 4%, другой половины депутатского корпуса — по мажоритарной избирательной системе относительного большинства по одномандатным территориальным избирательным округам.

В целях установления непосредственной связи кандидатов из списков кандидатов с избирателями, усиления заинтересованности всех кандидатов из списка в активной работе с избирателями в модельном кодексе предлагается закрепить следующее требование: во-первых, региональные части (группы) списка кандидатов должны соответствовать не более чем двум одномандатным избирательным округам; во-вторых, количество таких групп должно составлять не менее двух третей общего числа одномандатных избирательных округов. Соответственно предусматривается, что внутрисписочное распределение депутатских мандатов должно производиться между региональными частями списка кандидатов, получившими наибольший процент голосов избирателей среди всех региональных частей этого списка.

В качестве основополагающих принципов модельный закон устанавливает, что депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации избираются гражданами России на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Участие гражданина России в выборах является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина России с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также препятствовать его свободному волеизъявлению.

Отдельно в модельном законе оговаривается, что законодательство о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации составляют Конституция РФ, Закон об основных гарантиях избирательных прав, другие федеральные законы, конституция (устав) субъекта Федерации, модельный закон, другие законы субъекта Федерации.

Терминология модельного закона во многом позаимствована из Закона об основных гарантиях избирательных прав, Федерального закона от 10.01.2003 № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации “Выборы”».

Модельным законом предусматривается, что в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации избирается 60 депутатов. Причем, если законодательный орган государственной власти субъекта Федерации состоит из двух палат, депутатские мандаты одной из его палат также распределяются в этом же формате депутатских мандатов. Модельным законом предусмотрена минимальная численность депутатов органа (палаты органа) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, избираемых по смешанной избирательной системе.

Закон субъекта Федерации с учетом местных условий может установить и более высокую численность депутатского корпуса, и в этом случае модельный закон не рекомендует понижать ее.

Одна половина — «предлагаемые» 30 депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации — избирается по одномандатным избирательным округам (один избирательный округ — один депутат), образуемым на основе средней нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ. Средняя норма представительства избирателей на одномандатный избирательный округ устанавливается путем деления общего числа избирателей, проживающих на территории субъекта Федерации и зарегистрированных в нем в соответствии с Законом об основных гарантиях избирательных прав, на общее число (30) одномандатных избирательных округов.

Другая половина (30 депутатов) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации избирается по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками.

Предлагаемая в модельном законе процедура распределения депутатских мандатов внутри списка кандидатов между региональными группами несколько отличается от процедуры, применяемой в Федеральном законе от 18.05.2005 № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Она основана не на доле голосов избирателей, поданных за список на соответствующей территории, в общем числе голосов, поданных за список, а на доле голосов избирателей, поданных за список на соответствующей территории, в общем числе голосов, поданных за все списки кандидатов на этой территории. Региональные части (группы) списка кандидатов упорядочиваются по мере убывания доли голосов, и депутатские мандаты передаются по одному региональным группам кандидатов в установленной последовательности. Эта методика, в отличие от применяемой на федеральных выборах, позволяет избежать избрания депутатов от одной региональной части (группы).

Некоторые субъекты Федерации не исполнили требования Закона об основных гарантиях избирательных прав.

В Адыгее закон, предусматривающий избрание депутатов с использованием пропорциональной системы, вступил в силу лишь в августе 2005 года, уже после разрешения кризиса, чуть было не повлекшего за собой роспуск республиканского парламента. В Ставропольском крае и Камчатской области в законы были внесены отдельные поправки, предусматривающие проведение выборов с использованием пропорциональной системы, однако в законах до сих пор отсутствуют нормы, регулирующие порядок распределения депутатских мандатов.

Методическими рекомендациями предлагается установить количество депутатских мандатов, распределяемых по пропорциональной системе, численностью не менее 20, поскольку в ином случае велика вероятность нарушения принципа пропорциональности распределения мандатов и, следовательно, несоблюдения п. 16 ст. 35 Закона об основных гарантиях избирательных прав. Однако практика показала, что во многих субъектах Федерации эта норма не выдерживается.

В 21 субъекте Федерации (в это число попадает и Свердловская область; хотя в соответствии с уставом области в областную думу Законодательного собрания по пропорциональной системе избирается 28 депутатов, однако каждые два года переизбирается половина состава палаты и каждый раз на выборах распределяется 14 депутатских мандатов) законодательство предусматривает избрание с использованием пропорциональной системы не более 15 депутатов, еще в 14 субъектах Федерации — от 16 до 19.

В 25 субъектах Федерации избирательный закон, в принципе, не устанавливает количество избираемых депутатов или количество депутатов, избираемых по пропорциональной и мажоритарной системам, и содержит лишь отсылку к конституции (уставу) субъекта Федерации либо к иному законодательному акту. Иногда региональный законодатель ограничивается дословным воспроизведением нормы Закона об основных гарантиях избирательных прав о распределении не менее половины депутатских мандатов между списками кандидатов.

В Москве соответствующее положение было исправлено лишь осенью 2004 года, а в Новосибирской области — летом 2005 года, накануне выборов.

При отсутствии в региональных нормативных актах соответствующих положений нельзя говорить о наличии полноценного регулирования процедуры выборов в субъекте Федерации.

До сих пор не определено количество избираемых по пропорциональной системе депутатов в Республике Алтай[1], Камчатской, Псковской и Ростовской областях. В Санкт-Петербурге до июля 2005 года также действовал закон, не позволявший провести выборы депутатов Законодательного собрания из-за неопределенности в отношении количественного состава избираемых по пропорциональной системе депутатов[2]. Кроме того, в Санкт-Петербурге вступление в силу норм закона о пропорциональном распределении депутатских мандатов было отложено до внесения в устав города положений об избрании депутатов по смешанной избирательной системе, хотя в самом уставе какие-либо положения о применяемой на выборах депутатов избирательной системе отсутствуют.

Закон об основных гарантиях избирательных прав относит установление заградительного пункта (барьера) на усмотрение законодателей субъектов Федерации. В то же время п. 16 ст. 35 определено, что заградительный пункт (в случае его введения) должен устанавливаться с таким расчетом, чтобы к распределению депутатских мандатов было допущено не менее двух списков кандидатов, получивших в совокупности более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Это означает, что законом субъекта Федерации должен устанавливаться так называемый плавающий барьер. Он понижается в том случае, если:

· за списки, преодолевшие барьер, было подано в совокупности не более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. В этом случае к участию в распределении депутатских мандатов должны допускаться также последовательно списки кандидатов, не преодолевшие барьер, до тех пор, пока общее число голосов избирателей, поданных за списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов, не превысит минимальную планку;

· за один список было подано более 50% голосов, а за остальные списки подано в процентном отношении голосов меньше, чем установленный законом барьер. В этом случае к участию в распределении депутатских мандатов должен допускаться как минимум один список кандидатов, за который подано наибольшее число голосов избирателей, из числа списков, не преодолевших установленный законом барьер.

Соответствующее разъяснение содержалось в разд. 3.1 Методических рекомендаций.

В большинстве субъектов Федерации законодательством установлен именно «плавающий» барьер. Однако в законодательстве 12 субъектов Федерации (Красноярский край, Камчатская, Костромская, Ленинградская, Омская, Самарская, Свердловская, Тюменская, Читинская и Ярославская области, Санкт-Петербург, Эвенкийский автономный округ) не предусмотрено понижение барьера.

В силу положений подпунктов «в» и «г» п. 2 ст. 70 Закона об основных гарантиях избирательных прав это означает, что при наступлении указанных в Законе случаев выборы будут признаваться несостоявшимися. Это повлечет за собой назначение повторных выборов, что, в свою очередь, существенно увеличит расходы из регионального бюджета.

В 15 субъектах Федерации предусмотрена нижняя граница, до которой может понижаться заградительный пункт (в Республике Татарстан, Вологодской области и Ненецком автономном округе — до 5%, в республиках Башкортостан, Марий Эл и Удмуртской, Воронежской, Кемеровской, Кировской, Пензенской, Псковской, Рязанской, Тульской и Ульяновской областях, Москве — до 3%).

На федеральном уровне подобное регулирование существовало в 1999—2002 годах. В соответствии с п. 4 ст. 80 Федерального закона от 24.06.1999 № 121-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее — Закон № 121-ФЗ) заградительный пункт понижался, но не более чем до 3%, если за списки, получившие менее 5% голосов, было подано не более 50% голосов избирателей. В последующих редакциях этого закона от подобного регулирования отказались именно потому, что повышается вероятность признания выборов несостоявшимися.

Если за списки, преодолевшие установленный законом барьер, было подано 49% голосов избирателей, а за следующий по числу голосов список — 2,5%, то при наличии второго барьера даже на уровне 3% выборы будут признаны несостоявшимися, а при его отсутствии — состоявшимися.

Существовавшая ранее в Законе № 121-ФЗ возможность в случае отсутствия бюджетного финансирования выборов осуществления их подготовки и проведения за счет предоставленных на конкурсной основе кредитов банков (пункты 4 и 5 ст. 57) была окончательно упразднена Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ. В ряде субъектов Федерации проведение повторных выборов может быть затруднено. Но даже если удастся своевременно внести необходимые изменения в региональный бюджет, это в любом случае будет означать сокращение других расходов.

С 1 января 2006 г. вступила в силу норма, в соответствии с которой «плавающий» барьер не должен превышать 7% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. В свое время Методическими рекомендациями предлагалось устанавливать заградительный пункт не выше 5%, а в модельном законе — 4%. Однако многие субъекты Федерации не последовали этим рекомендациям.

В республиках Дагестан и Калмыкия, а также в  Москве заградительный пункт установлен на уровне 10%, в Вологодской области — 8, в Пермской области — 7,5, в республиках Башкортостан и Татарстан, Алтайском крае, Владимирской, Волгоградской, Калининградской, Новосибирской, Магаданской и Омской областях, Санкт-Петербурге, Ненецком и Таймырском (Долгано-Ненецком) автономных округах — 7, в Сахалинской области — 6%.

Симптоматичной представляется проявляющаяся в последнее время тенденция к повышению заградительного пункта.

Заградительный пункт повышался в преддверии выборов с 5 до 10% в Москве (выборы 4 декабря 2005 г.), с 5 до 7% в Новосибирской области (выборы 11 декабря 2005 г.), Магаданской области (выборы 22 мая 2005 г.), Тамбовской области (выборы 18 декабря 2005 г.), Калининградской области (выборы должны были пройти в ноябре 2005 года, перенесены на март 2006 года).

Исключением является Алтайский край, где первоначально барьер устанавливался на уровне 10%, а накануне выборов был понижен до 7% (выборы 14 марта 2004 г.).

Необходимо провести правовой экспертный анализ законодательства о выборах субъектов Федерации в части соответствия требованиям Закона об основных гарантиях избирательных прав. Следует признать, что практика функционирования региональных избирательных систем, возникающие правовые пробелы и несоответствие требованиям федерального законодательства о выборах обусловливают разработку и принятие модельного закона, соответствующего развитию современных реформ избирательного законодательства (переход к пропорциональной избирательной системе, отмена выборов глав субъектов Федерации, отмена графы «против всех» и т. п.).

Библиография

1 См. Закон Республики Алтай от 24.06.2003 № 12-15 «О выборах депутатов Республики Алтай». К моменту сдачи статьи в печать этот Закон был изменен.

2 Закон г. Санкт-Петербурга от 25.02.2004 № 73-16 «О выборах депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга» формально до сих пор не отменен, хотя летом 2005 года вступил в силу одноименный Закон от 15.06.2005 № 252-35.