Использование опыта зарубежных стран в сфере участия общественности в охране (обеспечении) общественного порядка в Российской Федерации

А.И. ЯСТРЕБОВА,

соискатель РГСУ

Анализируется конституционное законодательство зарубежных стран об общественных объединениях и организациях. Определяются основные направления возможности практического применения зарубежного опыта общественных институтов в сфере охраны общественного порядка в Российской Федерации: привлечение общественности (населения) к охране общественного порядка, определение правового статуса данных формирований граждан, выработка комплекса мер по социальной и правовой защите граждан, участвующих в охране общественного порядка, система поощрений указанных граждан, эффективный механизм взаимодействия общественных институтов и правоохранительных органов, особенно на региональном и местном уровне, совместное патрулирование улиц силами правоохранительных органов и общественных институтов (общественных объединений), подготовка кадров правоохранительных органов по программам более тесного взаимодействия с общественностью.
Ключевые слова: общественные институты, охрана (обеспечение) общественного порядка, общественный порядок, опыт зарубежных стран, зарубежный опыт.

А.I. Yastrebovа. Use of experience of foreign countries in participation of communities in protection (maintenance) of public order in the Russian Federation

It studies the applicable Constitution Law of foreign countries on public associations and social agencies. The research determines main options of application (use) in practice of experience of foreign social institutions gained in the field of protection of public order, for the Russian Federation: involvement of people (citizens) in protection of public order, determination of legal status of bodies of people, elaboration of a set of measures aimed at social and legal security of people engaged in protection of public order, incentives for the aforesaid people, efficient arrangement of interaction between social institutions, law enforcement agencies, especially at regional and local level, joint patrolling of streets by law and social agencies, training of staff of law enforcement agencies of closer cooperation with people.
Keywords: social institutes, protection (maintenance) of public order, public order, experience of foreign countries, foreign experience.

Регулирование деятельности общественных организаций правоохранительной направленности за рубежом представляет определенный интерес для изучения и использования зарубежного опыта в деятельности подобных формирований в нашей стране. Кроме того, некоторые виды общественных организаций правоохранительной направленности советского периода явились прототипом создания подобных организаций в зарубежных странах[1].
В связи с этим, обобщение зарубежного опыта таких формирований общественности, представляется полезным и необходимым для реформирования российского законодательства в данной области.
Исследование деятельности общественных объединений (общественных институтов) правоохранительной направленности в зарубежных странах начнем с изучения Основных законов, Конституций зарубежных стран.
Право на объединение в настоящее время провозглашено во многих Конституциях развитых государств, но было время, когда в конце XVIII века среди либералов высказывалось мнение, что «объединение граждан представляет собой ограничение индивидуальной свободы, в ряде стран были введены законодательные ограничения для них»[2]. Несуразность такого подхода было довольно быстро осознано и в Конституции Франции 1848 г. была провозглашена свобода ассоциаций[3]. В настоящее время право граждан на объединение является важнейшим демократическим достижением, что отражается в действующих Конституциях зарубежных стран.
Конституцией Итальянской Республики в ст. 18 установлено право на объединение: «граждане имеют право свободно, без особого разрешения, объединяться в организации в целях, не запрещенных индивидуальным лицам уголовным законом»[4]. В ст. 2 Конституции Итальянской Республики сказано, что «Республика признает и гарантирует неотъемлемые права человека — как индивидуального лица и как члена общественных объединений, в которых проявляется его личность, и которые требуют выполнения непреложных обязанностей, вытекающих из политической, экономической и социальной солидарности», а в соответствии со ст. 10 Конституции Итальянской Республики «правопорядок в Италии согласуется с общепризнанными принципами международного права».
В соответствии со ст. 23 Федеральной Конституции Швейцарской Конфедерации, «свобода создания ассоциаций гарантирована» и «любое лицо имеет право создавать ассоциации, вступать в них и принадлежать к ним, также как участвовать в их деятельности. Никто не может принуждаться к вступлению в какую-либо ассоциацию или принадлежать к ней»[5]. В ст. 5 Федеральной Конституции Швейцарской Конфедерации изложены принципы деятельности государства, регулируемые правом, среди которых принцип, устанавливающий, что «деятельность государства должна отвечать интересам общества и быть соизмерена с поставленными целями» и в соответствии со ст. 57 Федеральной Конституции Швейцарской Конфедерации «Конфедерация и кантоны обеспечивают безопасность страны и защиту населения в пределах своих полномочий. Они координируют свои усилия в области внутренней безопасности», но ст. 6 Федеральной Конституции Швейцарской Конфедерации предусматривает для каждого индивидуальную и общественную ответственность: «любое лицо ответственно перед самим собой и способствует в меру своих сил выполнению задач государства и общества».
Конституция Соединенных Штатов Америки — один из наиболее древних основных законов, закрепляющих права и свободы личности, но также и безопасность. Уже в Преамбуле Конституции Соединенных Штатов Америки сказано, что «Мы, народ Соединенных Штатов, дабы образовать более совершенный Союз, установить правосудие, гарантировать внутреннее спокойствие, обеспечить совместную оборону, содействовать всеобщему благоденствию и закрепить блага свободы за нами и потомством нашим, торжественно провозглашаем и устанавливаем настоящую Конституцию для Соединенных Штатов Америки»[6]. Уже в первой Поправке к Конституции Соединенных Штатов Америки фактически закрепляется право на объединение: «Конгресс не должен издавать ни одного закона, относящегося к установлению религии или запрещающего свободное исповедание оной, либо ограничивающего свободу слова или печати либо право народа мирно собираться и обращаться к Правительству с петициями об удовлетворении жалоб»[7]. Во второй поправке к Конституции Соединенных Штатов Америки гражданам предоставлено право на ношение оружия, являющееся важным правом обеспечения безопасности личности: «Поскольку хорошо организованная милиция необходима для безопасности свободного государства, право народа хранить и носить оружие не должно нарушаться»[8]. Но имеющееся право граждан США на ношение оружия вовсе не означает, что общественный порядок можно обеспечить только наличием права на ношение оружия. Практика привлечения общественности к охране общественного порядка в США показала, что более эффективной мерой является сила общественного воздействия, активная гражданская позиция граждан, а не возможность ношения оружия. Силы общественности эффективны в предотвращении мелких и правонарушений средней тяжести, что, в свою очередь, снижает риск рецидивов, совершения более тяжких, повторных правонарушений.
В ст. 4 Конституции Французской Республики от 04.10.1958 г. сказано, что «объединения способствуют выражению мнений» и «создаются и осуществляют свою деятельность свободно»[9]. В ст. 10 Декларации прав человека и гражданина (принята Национальным собранием 26.08.1789 г.) указано, что «никто не должен испытывать стеснений в выражении своих мнений», «поскольку это выражение не нарушает общественного порядка, установленного законом»[10], а ст. 12 этой Декларации устанавливает что «обеспечение прав человека и гражданина влечет необходимость применения государственной силы; эта сила, следовательно, установлена в интересах всех, а не в частных интересах тех, кому она вверена»[11]. Охрана прав и свобод, обеспечение безопасности граждан, гарантии незыблемости общественных институтов и другие — это задачи Министерства внутренних дел Франции, поскольку «главной задачей министерства являются «внутренние дела», оно обязано немедленно реагировать на события в общественной жизни и новые веяния»[12].
Одним из важнейших направлений правительственной политики Франции уже течение нескольких лет является развитие Территориальной полиции (Police de proximite), целью которых является усиление деятельности полиции по трем важным направлениям, в числе которых: «повышение роли гражданского населения в работе полиции путем укрепления контактов с гражданами» и «предупреждение правонарушений и борьба с преступностью»[13]. Сотрудничество с населением, предупреждение преступлений Правительство Франции видит как перспективные, приоритетные направления в деятельности Территориальной полиции Франции, указывая, что это «комплексная система, в которой население выступает партнером полиции в деле поддержания общественного порядка и безопасности для защиты своих жизненноважных интересов»[14].
Такой опыт был бы полезен при развитии общественных институтов в сфере охраны общественного порядка в Российской Федерации, поскольку ч. 1 ст. 132 Конституции РФ охрана общественного порядка отнесена к функциям органов местного самоуправления.
К вопросам местного значения муниципального района Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относится организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией (пп. 8 п. 1 ст. 15), к вопросам местного значения поселения законодатель относит ряд важных сфер деятельности, в том числе: создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка (пп. 33 п. 1 ст. 14), а к вопросам местного значения городского округа вышеуказанный федеральный закон относит не только организацию охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией (пп. 9 п. 1 ст. 16), но и создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка (пп. 37 п. 1 ст. 16). В связи с вышеизложенным, возникает вопрос о роли добровольных формирований населения по охране общественного порядка, механизме осуществления взаимодействия органов муниципальной милиции и добровольных формирований населения по охране общественного порядка.
Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено привлечение граждан на добровольной основе органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления городских округов в соответствии с уставами муниципальных образований к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения поселений, но данная норма не предусматривает привлечение добровольных формирований населения по охране общественного порядка (п. 2 ст. 17). Кроме того, отсутствует норма о порядке взаимодействия таких формирований с правоохранительными органами. В связи с этим, вопросы привлечения общественных институтов к участию в охране общественного порядка, а также их взаимодействие с органами внутренних дел на местах, представляются актуальными и использование зарубежного опыта, в дополнение к уже имеющемуся и накопленному в советский период, способствуют эффективному развитию личности, общества, государства.
Кроме того, о важности взаимодействия с населением МВД Франции свидетельствуют специальные программы подготовки кадров полиции в этом направлении. Так, Главное управление подготовки кадров Национальной полиции (DFPN) Франции «было создано для подготовки полицейских к более тесному взаимодействию с гражданами, более эффективному использованию новых технологий, людских ресурсов и выполнению международных обязательств» и «начальная и углубленная подготовка кадров является насущной необходимостью и способствует организации эффективной деятельности полиции в соответствии с правовыми, профессиональными и моральными требованиями, которые предъявляет ей государство»[15].
Таким образом, можно выделить основные направления возможности практического применения зарубежного опыта общественных институтов в сфере охраны общественного порядка: привлечение общественности (населения) к охране общественного порядка, определение правового статуса данных формирований граждан, выработка комплекса мер по социальной и правовой защите граждан, участвующих в охране общественного порядка, система поощрений указанных граждан, эффективный механизм взаимодействия общественных институтов и правоохранительных органов, особенно на региональном и местном уровне, совместное патрулирование улиц силами правоохранительных органов и общественных институтов (общественных объединений), подготовка кадров правоохранительных органов по программам более тесного взаимодействия с общественностью.
Государства различных стран решают вопросы противодействия антиобщественным явлениям. И не всегда борьба с преступностью заключается в принятии чрезвычайных мер или наращивания количества сотрудников правоохранительных органов. За последние 10-15 лет многие американские, британские и австралийские исследования в этой области подтвердили, что победа над преступностью невозможна с помощью механического увеличения числа полицейских на душу населения или принятием «жёстких» законов[16].
Исследуя вопросы снижения количества правонарушений, привлечения населения к борьбе с преступностью, Л.А. Нежинская отмечает, что «активные усилия по разрешению сложившейся ситуации пошли по пути изучения, наряду с другими возможностями, также и возможностей использования в практике борьбы с преступностью населения[17]», и «общественность» является основной силой, реализующей социальный контроль над преступностью»[18]. В США существуют многообразные формы участия населения в борьбе с преступностью, предотвращением преступлений «в различных штатах, и даже внутри штатов, существуют различия в принятых концепциях, а формы участия населения нередко оказываются различными даже в разных полицейских управлениях»[19]. В США как на федеральном, так и на местном уровне функционирует разветвленная сеть добровольных организаций (объединений), созданных с целью оказания посильной помощи полиции в борьбе с преступными проявлениями[20].
Некоторые исследователи, изучающие деятельность полиции в зарубежных странах все более обращают внимание на сотрудничество полиции и общества, в частности, Д.В. Васильев отметил, что важно активное сотрудничество полиции и населения, предполагающее участие населения в профилактике преступлений[21]. Особенно активно развивались общественно-политические организации в западных государствах на местном уровне: группы социального вспомоществования, соседские организации по борьбе с преступностью, организации типа neighborhood watch — соседский надзор, voluntary police — добровольная полиция США, Special Constabulary — добровольная полиция Великобритании[22].
В современных условиях полиции западных государств все более ориентированы на общество, общественные интересы, потребности общества. Возьмем, например, полицию города Нью-Йорка, которая по численности обслуживаемого населения и сотрудников примерно соответствует нашим районным отделам внутренних дел. Особенностью работы полиции города Нью-Йорка является оказание помощи населению в любых сложных ситуациях, а также сотрудничество с законопослушным населением при выполнении служебных обязанностей; полицейский Нью-Йорка в каждом гражданине старается видеть человека, который ему оказывает содействие в охране правопорядка[23].
В США существует множество программ участия общественности в правоохране, имеющие целью как проведение мероприятий, направленных на предотвращение преступлений, правонарушений, так и профилактики преступлений или превентивной деятельности (как среди несовершеннолетних, молодежи, так и среди взрослых преступников, в том числе повторно совершавших преступления), а также мероприятий, направленных на помощь потерпевшим. Статистика свидетельствует о положительной динамике и увеличении активности среди населения США. Так, внедряя новую программу «Добровольцы в полиции» можно заметить значительное увеличение количества добровольцев, жителей города Темпы. «Сначала было всего три добровольца. После того, как департамент разработал и поддержал создание программы, их количество выросло до 60 в конце первого года, до — 113 в конце второго года. В 1991 году остановились на уровне 150-160 человек, вовлеченных в работу департамента. Очевидно, жители города Темпы заинтересованы в такой разительной перемене в их жизни, и позитивное их отношение иллюстрируется многочисленными примерами»[24].
Несомненно, важным направлением взаимодействия населения и полиции является патрулирование. Патрулирование может быть осуществлено гражданами разными способами. Например, пешее патрулирование, патрулирование на машинах. В США добровольцы-автолюбители оказывают «помощь в патрулировании. Это один из хороших признаков, достигнутых добровольцами. Тридцать добровольцев включились в гражданские патрули. Они помогают остановившимся автолюбителям, находят пропавшие велосипеды, сообщают в полицию о брошенных автомобилях, разъясняют правила дорожного движения и следят за соблюдением правил парковки. Добровольцы не только ежемесячно приносят доход в казну города в размере примерно 6000 долларов, но и экономят время патрульным полицейским на другие дела»[25].
Кроме того, определенный интерес представляет накопленный опыт в Флинт (штат Мичиган), где с 1978 года действует программа под названием «Программа пешего патрулирования для поддержания правопорядка с привлечением граждан общества»[26], где за конкретным полицейским на долгосрочной основе закрепляется определенный район. Граждане, проживающие в этом районе, в любое время суток могут сообщить полицейскому информацию о подозрительных лицах, оставленных без присмотра автомобилях, беспризорных детях, кражах и других событиях. Кроме того, полицейские знают своих добровольных помощников, проживавших в этом районе и готовых помочь в пресечении преступных действий. Добровольные помощники круглосуточно находятся на связи с полицией и в трудной ситуации имеют возможность прибыть на место происшествия (так как проживают неподалеку) даже ранее полиции, доложить обстановку, сообщить необходимые детали, самостоятельно оказать помощь потерпевшему. Помимо этого, обученные добровольцы самостоятельно оказывают необходимую помощь потерпевшему или вызывают специалистов»[27].
Кроме вышеуказанной программы в Флинт (штат Мичиган), где с 1978 года действует программа под названием «Программа пешего патрулирования для поддержания правопорядка с привлечением граждан общества»[28], можно выделить программу в Цинциннати (штат Огайо), где был проведен успешный эксперимент по внедрению программы «Совместное патрулирование с гражданами», «во время его осуществления каждый полицейский был закреплен строго за определенной территорией и нес дежурство исключительно на ней. Задача данного эксперимента состояла в том, чтобы добиться большего доверия к полиции со стороны населения и обеспечить тем самым более тесное сотрудничество полиции с общиной. Результат эксперимента показал, что граждане стали чаще сообщать в полицию о совершенных преступлениях, чем было до эксперимента»[29]
Как свидетельствует практика и законодательное регулирование борьбы с правонарушениями в зарубежных странах, в частности в США, «для эффективной борьбы с преступностью нужны были не отдельные уголовные законы и изолированные меры, а направленная и скоординированная государственная политика на федеральном и местном уровне»[30].
Таким образом, проведенный анализ позволяет сделать следующие основные выводы: во-первых, уже первые попытки исследования конституционных норм зарубежных государств свидетельствуют о важности института общественности (общественных институтов) в сфере охраны общественного порядка. Во-вторых, практика функционирования общественных институтов в зарубежных странах показывает положительную динамику в предупреждении правонарушений силами общественности, участвующими в охране общественного порядка. В-третьих, практическое использование в деятельности правоохранительных органов института общественных помощников (общественных институтов) в своей совокупности позволяет не только более эффективно участвовать в охране общественного порядка, но и обеспечивает реализацию конституционного права граждан на объединение, а также способствует утверждению прав и свобод человека и гражданина, вере в добро и справедливость, процветанию и благополучию России, т. е. реализации тех целей, которые заложены в Конституции Российской Федерации.
В частности, весьма полезны вопросы профилактической деятельности общественности за рубежом, различные программы добровольного сотрудничества с полицией, а также всевозможные формы взаимодействия между полицией зарубежных стран и добровольными помощниками полиции. Особенно эффективно использование опыта зарубежных стран, в частности США, в сфере обучения членов общественных объединений правоохранительной направленности основам медицинской помощи, а также разработка программы патрулирования улиц, выработка эффективного механизма взаимодействия между общественными объединениями правоохранительной направленности и органами внутренних дел. А в особенности развитие взаимодействия между общественными институтами в сфере охраны общественного порядка и 1) участковыми уполномоченными милиции; 2) патрульно-постовой службой, что может способствовать более эффективной деятельности общественных институтов в сфере охраны общественного порядка.
Таким образом, опыт создания, функционирования правоохранительных систем и общественных организаций правоохранительной направленности зарубежных государств может быть весьма полезен при выработке конструктивных решений в нашей стране.

Библиография

1 Народные дружины периода СССР явились прототипом создания таких формирований за рубежом (например, Neighbourhood Watch (районный патруль)). См.: Белорусов В.Б. Административно-правовой статус негосударственных субъектов правоохранительной деятельности в Российской Федерации: Дисс. ... д-ра юрид. наук. — Москва, 2005. С. 128.
2 В 1791 г. во Франции был принят Закон (известный как Закон Ле Шапелье), запрещающий существование профессиональных организаций как наемных работников, так и предпринимателей. См.: Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учеб. -— М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008. С. 160—161.
3 См.: Автономов А.С. Указ. раб. С. 161.
4 См.: здесь и далее Конституция Итальянской Республики (дано в Риме в день 27 декабря 1947 г.). Перевод по изданию: The Constitution of the Italian Republic. Corte Costituzionale. Segreteria Generale. Grafica Editrice Romana srl, Roma, 2000. Цит. по: Конституции зарубежных стран. Сб. / Сост. В.Н. Дубровин. — М.: Юрлитинформ, 2008. С. 69—71.
5 См.: Федеральная Конституция Швейцарской Конфедерации. Принята Федеральным собранием 18 декабря 1998 г. Одобрена на национальном референдуме 18 апреля 1999 г. Вступила в силу 1 января 2000 г. Перевод осуществлен по: Constitution federale de la Confederation suisse. Office central federal des imprimes et du materiel, Berne, 2000. Цит. по: Конституции зарубежных стран. Сб. С. 93—95, 101.
6 См.: Конституция Соединенных Штатов Америки. Принята Конвентом 17 сентября 1787 года. Ратификация завершена 21 июня 1788 года (дата ратификации Конституции штатом Нью-Гемпшир) // Конституции зарубежных стран. Сб. С. 240.
7 Ратификация первых десяти Поправок к Конституции США, получивших название «Билль о правах», завершена 15 декабря 1791 г. Цит. по: Конституции зарубежных стран. Сб. С. 249.
8 Цит. по: Конституции зарубежных стран. Сб. С. 250.
9 См.: здесь и далее Конституция Французской Республики от 04.10.1958 г. Опубликована в «Журналь Оффисьель»
10 октября 1958 г. Перевод по изданию: Constitution du 4 octobre 1958. Constitution Ve Republique. Edinions Dalloz, Paris, 2002. Цит. по: Конституции зарубежных стран. Сб. С. 49.
11 См.: Декларация прав человека и гражданина (принята Национальным собранием 26.08.1789 г.). Цит. по: Конституции зарубежных стран. Сб. С. 66.
12 Декларация прав человека и гражданина. С. 66.
13 См.: Горшенева И.А. Структура МВД Франции. Национальная полиция и Национальная жандармерия. Схемы и комментарии: учеб. пособие / И.А. Горшенева, Г.О. Короткова. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2008. С. 4.
14 Там же.. С. 22.
15 Там же. С. 22.
16 Горшенева И.А. Указ. раб. С. 44.
17 См.: Шалягин Д.Д. Полиция США — организационные и правовые основы деятельности: Дис. ... канд. юрид. наук. — М., 1998. С. 4.
18 См.: Нежинская Л.А. Буржуазные теории и практика привлечения населения к борьбе с преступностью (критический анализ): Автореф. дис. канд. юрид. наук. — М., 1976. С. 9.
19 См.: Указ. соч. С. 10-11.
20 См.: Николайчик В.М. Кризис правовых основ полицейской борьбы с преступностью в США: Автореф. дис. д-ра юрид. наук. — М., 1975. С. 14.
21 См., например: Ермолович Г.П. Добровольные организации в США по борьбе с преступностью (историко-правовой анализ): Дис. ... д-ра юрид. наук. — СПб., 2001.
22 См.: Васильев Д.В. Концепции организации деятельности полиции и возможности их использования в отечественной практике (по материалам США и некоторых стран Западной Европы): Дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2005. С. 12.
23 См. Указ. соч. С. 19.
24 Москва - Нью-Йорк. Взаимопонимание достигнуто! // Петровка, 38. 2007. № 33 (9084). 22-28 авг. С. 8-9.
25 Ермолович Г.П. Указ. соч. С. 94.
26 Там же. С. 94.
27 Там же. С. 43.
28 Там же. С. 94—95.
29 Там же. С. 43.
30 Там же. С. 101.
31 См.: История государства и права зарубежных стран: Учеб. для вузов: В 2 т. 3-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. Н.А. Кра-шенинникова. — М.: Норма, 2005. С. 632.