Историко-правовой анализ борьбы с должностными преступлениями

А.В.  БУРЛАКОВ,

аспирант Российской правовой академии Минюста России

В  условиях реформирования законодательства об ответственности за преступления по службе и развернувшейся дискуссии о путях этого реформирования важное теоретико-прикладное значение имеет исследование признаков служебных преступлений. Анализ научных представлений о сущности должностных (служебных) преступлений показывает, что в разные исторические периоды в уголовном законодательстве России были описаны более или менее многочисленные группы преступлений, совершенных лицами, наделенными полномочиями по управлению властными структурами, и использовавших эти  полномочия в корыстных целях.

О должностных преступлениях говорилось еще в Псковской и Новгородской судных грамотах, в Судебниках 1497, 1509, 1550 годов, Соборном уложении 1649 года. Во времена Петра I появился термин «лихоимство», охватывающий как получение любого вида посулов, так и незаконные поборы. Позднее в Своде законов Российской империи упоминалось мздоимство и лихоимство, но каких-либо различий между ними не устанавливалось. Между тем статья о наказуемости лихоимства содержалась еще в Судебнике 1509 года и Соборном уложении 1649 года, которые связывали с этим понятием дела о превышении власти со стороны воевод, дьяков и приказных людей.

Однако первая законодательная формула превышения власти, появившаяся лишь в начале ХIХ века, раскрывала данное преступление несколько в ином аспекте: имелись в виду лишь случаи, когда «министр, превысив пределы своей власти, постановил в отмену существующих законов, уставов или учреждений или же собственными своими действиями». В 1822 году составом превышения власти стали охватываться и действия губернаторов, а с 1832 года — всех должностных лиц. Из законодательных актов Петра I берут свое начало уголовно-правовые нормы некоторых других форм совершения должностных преступлений (бездействие власти, должностной подлог).

Ко времени подготовки Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года (далее — Уложение о наказаниях) уголовно-правовая доктрина России еще не выработала понятия «должностное лицо». В зарубежном законодательстве того времени в одних случаях давалось общее определение должностного лица или должности, в других устанавливался более или менее подробный перечень должностных лиц, а  иногда не содержалось ни того, ни другого. Взяв за основу перечень должностных лиц, разработчики Уложения о наказаниях были вынуждены в каждом составе должностных преступлений называть лицо (виновный, чиновник, должностное лицо и т.д.), нарушившее конкретную обязанность.

Такой подход обусловил появление значительного числа статей и глав, охватываемых разделом «О преступлениях и проступках по службе государственной и общественной». При этом в Уложении о наказаниях одной из форм должностного преступления называлось превышение власти. В общем составе преступления оно определялось как осуществление лицом действий, не предоставленных ему законом, званием, должностью, поручением и т.д., либо с нарушением установленного порядка, либо с присвоением себе права, принадлежащего другому должностному лицу, либо, наконец, без разрешения вышестоящего начальства, когда это необходимо. Конкретными видами превышения власти считались: создание препятствий в выполнении обязанностей другим должностным лицом; истязание, жестокость,  нанесение ран или увечья, оскорбления потерпевшему; осуществление незаконных следственных действий; нарушение тайны частной или казенной корреспонденции.

В Уложении о наказаниях статьи, содержащие описание признаков преступлений по службе, были объединены в разделе «О преступлениях по службе государственной и общественной» (статьи 358—533 Уложения в ред. 1845 года, статьи 329—505 в ред. 1866 года и 1885 года).

Принятое в 1903 году Уголовное уложение содержало главу, в названии которой говорилось лишь о преступных деяниях (без упоминания о проступках) по службе государственной и общественной. Особенностью Уголовного уложения было то, что статьи о должностных преступлениях были помещены в заключительную главу Особенной части. Это было связано с тем, что если в середине ХIХ века объектом должностных преступлений считался служебный долг, то в конце ХIХ — начале ХХ века криминалисты, отрицая наличие в должностных посягательствах единого объекта, видели их специфику в способе посягательства (использование особых полномочий). В то же время большинство других видов преступлений различались именно своей направленностью.

Необходимо отметить, что в Уголовное уложение впервые было включено общее понятие «служащий» с разъяснением, что им «почитается всякое лицо, несущее обязанности или исполняющее временное поручение по службе государственной или общественной в качестве должностного лица, или полицейского, или иного стража, или служителя, или лица сельского или мещанского управления». При понимании субъекта акцент был поставлен на некоторые виды должности, но не на общие ее  признаки.

Обращая внимание в первую очередь на превышение власти и трактуя ее как совершение лицом действий, не входящих в его компетенцию либо входящих, но требующих наличия определенных условий, Уголовное уложение охватывало этой формой должностного преступления создание служащим препятствий для исполнения обязанностей других служащих; незаконное лишение кого-либо свободы; нарушение порядка проведения следственных действий; разглашение различного рода сведений, составляющих секрет государства или частного лица; так называемые случаи неправосудия, т. е. злоупотребления при производстве следствия, принятии судебного решения и т. п.  В Уголовном уложении 1903 года составы служебных преступлений были изложены в главе «О преступных деяниях по службе государственной и общественной» (статьи 636—687)[1].

В уголовном законодательстве советской России также нашла  отражение регламентация ответственности лиц, совершающих пре-ступления по службе. В частности, глава «Должностные (служебные) преступления» УК РСФСР 1922 года включала 14 статей (105—118), а аналогичная глава УК РСФСР 1926 года — 13 статей (109—121). Необходимо отметить, что в УК РСФСР 1922  и 1926 годов сформулировано иное, нежели в Уголовном уложении 1903 года, понимание должностного лица. В первоначальном варианте советского уголовного законодательства акцент делался на характере функций, выполняемых учреждением, организацией, предприятием, в которых лицо занимало какую-либо должность. В примечании  к ст. 105 УК РСФСР 1922 года отмечалось, что «под должностными лицами разумеются лица, занимающие постоянные или временные должности в каком-либо государственном (советском) учреждении или предприятии, а также в организации или объединении, имеющем по закону определенные права, обязанности или полномочия в осуществлении хозяйственных, административных, просветительных и других общегосударственных задач».  УК РСФСР 1926 года распространил действие нормы на должностных лиц профессиональных союзов.

Наиболее существенным было появление в обеих редакциях УК РСФСР статьи, впервые сформулировавшей признаки злоупотребления властью. Под злоупотреблением властью понимались действия, которые должностное лицо могло совершить благодаря своему служебному положению и которые не вызывались соображениями  служебной необходимости.

Законодатель во многом унифицировал и иные составы должностных преступлений, причем ориентировался в большей степени на Уложение о наказаниях, чем на Уголовное уложение 1903 года. Частные случаи различных форм проявления должностных посягательств не упоминались; были сохранены лишь статьи, в которых в наиболее общем виде говорилось об ответственности за совершение действий, явно выходящих за пределы предоставленных прав и полномочий (превышение власти или служебных полномочий), невыполнение должностным лицом своих обязанностей (бездействие власти), небрежное и недобросовестное отношение к службе (халатность), составление заведомо ложных документов (служебный подлог), рассекречивание сведений, не подлежащих оглашению, отдельные виды неправосудия (вынесение неправосудного приговора, незаконное задержание или привод).

Система должностных преступлений, отраженная в УК РСФСР 1960 года, во многом основывалась на ранее действовавшем советском законодательстве. Но в ней содержалось и немало изменений: в определении понятия должностного лица акцентировалось внимание не на месте его работы, а на его функциях (организационно-распорядительных, административно-хозяйственных и др.); невыполнение обязанностей (бездействие власти) и недобросовестное или небрежное  к ним отношение (халатность) получили значение не самостоятельных составов, а признаков единого состава преступления (халатности). Были также исключены статьи об ответственности за провокацию взятки и посредничество. В связи с выделением главы «Преступления против правосудия» в числе должностных преступлений не упоминалось о вынесении заведомо неправосудного приговора, незаконном задержании и приводе, принуждении к даче показаний и т. п.

В УК РСФСР 1960 года эта группа уголовно-наказуемых деяний была объединена в главе 7 «Должностные преступления» Особенной части. В ней содержались составы таких преступлений, как злоупотребление властью или служебным положением (ст. 170), превышение власти или служебных полномочий (ст. 171), халатность (ст. 172), получение взятки (ст. 173), дача взятки (ст. 174), должностной подлог (ст. 175). Позднее эта глава УК РСФСР была дополнена двумя новыми статьями: посредничество во взяточничестве (ст. 174-1) и нарушение антимонопольного законодательства (ст. 175-1).

Последняя статья введена в 1992 году и представляет собой яркий пример «мертвой» нормы. При этом в соответствии с примечанием к ст. 170 УК РФ субъектами должностных преступлений закон признавал должностных лиц, под которыми понимались лица, постоянно или временно осуществляющие функции представителей власти, а также занимающие постоянно или временно в государственных или общественных учреждениях, организациях или на предприятиях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей или выполняющие такие обязанности в указанных учреждениях, организациях или на предприятиях по специальному полномочию. Это определение должностного лица позволяло признавать субъектами должностных преступлений практически всех управленческих работников, наделенных соответствующими полномочиями, поскольку все существовавшие в советской стране организации, учреждения и предприятия были либо государственными, либо общественными.

УК РФ 1996 года кардинально изменил существовавшую в советском уголовном законодательстве регламентацию ответственности за должностные преступления.

Законодатель отказался от указанного термина, а также признал принципиальное различие между преступлениями лиц, привлеченных к отправлению публичных функций, и лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческих и иных организациях, не относящихся к публичным органам власти и управления.

Статья 286 УК РФ, устанавливающая ответственность за превышение должностных полномочий, исключила такой квалифицирующий признак, как «превышение власти, если оно сопровождалось мучительными и оскорбляющими личное достоинство потерпевшего действиями».

Специфические особенности, связанные в первую очередь с объектами посягательств, отражены уже в названиях соответствующих глав УК РФ: глава 30 — «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления», глава 23 — «Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях».

Согласно теории уголовного права, признание общественных отношений объектом преступлений сомнений не вызывало. Объект является неотъемлемым элементом каждого преступного деяния, указывающим на его содержание, характер и степень общественной опасности. Общественно опасное поведение человека только тогда может быть признано преступлением, если оно направлено против определенного охраняемого уголовным законом объекта, т. е. против тех или иных общественных отношений.

Правильное определение объекта преступления позволяет раскрыть юридическую природу деяния, определить его содержание и форму, установить круг субъектов, отграничить эти деяния от других преступлений и административных правонарушений[2].

Общим объектом преступления принято считать все общественные отношения, охраняемые уголовным законом. Их количество соизмеримо с числом статей закона, предусматривающих ответственность за конкретные виды преступлений. В свою очередь все общественные отношения, имеющие уголовно-правовую защиту, подразделяются на совокупности (группы) однородных общественных отношений, взятых под охрану специально предусмотренным обособленным комплексом норм уголовного закона[3]. Общественные отношения, составляющие определенную группу, имеют единый родовой (видовой) объект. Подобная классификация позволяет уточнить направленность тех или иных преступных посягательств, т. е. определить, против какой группы общественных отношений направлено общественно опасное деяние. Таким образом, признаком, объединяющим составы различных преступлений в одной главе Особенной части УК РФ, является общность родового (видового) объекта посягательства.

Составы преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления помещены в разделе «Преступления против государственной власти». Объектом посягательства указанной категории преступлений является нормальная работа всего государственного аппарата, аппарата местного самоуправления, а также отдельных их звеньев. В качестве дополнительного объекта некоторых из них выступают права и законные интересы граждан, организаций, законные интересы общества и государства[4]. Таким образом, по мнению законодателя, видовым (родовым) объектом  преступлений, включенных в главу 30 УК РФ, являются государственная власть,  интересы государственной службы и службы в органах местного самоуправления.

Глава 23 «Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях» помещена в раздел «Преступления в сфере экономики». Видовым (родовым) объектом преступлений, составы которых включены в эту главу, являются, по мнению законодателя, интересы службы в коммерческих и иных организациях, не являющихся государственными органами, органами местного самоуправления, государственными или муниципальными учреждениями.

Сравнительно-правовой анализ показывает, что в главе 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» УК РФ отражены практически все составы должностных преступлений, известные УК РСФСР 1960 года. Преступления, предусмотренные в нормах главы 30 УК РФ, обладают рядом общих признаков. В частности, в большинстве своем они могут быть совершены только специальным субъектом — должностным лицом или государственным служащим и служащим органа местного самоуправления. Кроме того, указанная категория преступлений совершается единственно благодаря служебному положению и не связана со служебной необходимостью. Данные деяния нарушают правильную, законную деятельность государственного аппарата и аппарата местного самоуправления, совершаются вопреки интересам службы. Рассматриваемые преступления могут быть совершены лицами, занимающими должности в государственных органах (федеральных и субъектов Федерации), органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, Вооруженных Силах.

В соответствии со статьями 10—12 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную посредством деятельности федеральных государственных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией РФ, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

К федеральным государственным органам относятся: аппарат Президента РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ (министерства и ведомства), Конституционный суд РФ, суды общей юрисдикции, арбитражные суды, прокуратура, федеральные органы государственной охраны, государственный нотариат, Банк России, федеральное казначейство, органы внутренних дел, таможенные органы и др. В отличие от учреждений[5] государственные органы наделены властными функциями. К государственным органам субъектов Федерации относятся думы и администрации, правительства субъектов Федерации  и их комитеты.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Нарушая нормальную деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, виновное лицо тем самым совершает посягательство на государственную власть.

Государственная власть определяется как разновидность социальной власти, имеющая волевой характер, воплощающаяся в государственно-правовых институтах, реализуемая непосредственно государством в лице его органов и должностных лиц или как делегированная либо санкционированная им, т. е. осуществляемая от его имени,  по его уполномочию и при его поддержке[6].

К государственным и муниципальным учреждениям, согласно гражданскому законодательству, относятся организации, созданные собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемые им полностью или частично. Государственные и муниципальные предприятия, являющиеся коммерческими организациями, не относятся к числу учреждений, поэтому их служащие не могут быть субъектами данной группы преступлений.

Необходимо также отметить, что был и остается дискуссионным вопрос определения субъектного состава должностных (служебных) преступлений.

В частности, профессор Б.В. Волженкин отмечает, что целесообразно отказаться от признания субъектом преступления против интересов государственной службы или службы в органах местного самоуправления только должностных лиц[7]. В Федеральном законе от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» вообще не используется понятие должностного лица, а говорится лишь о различных категориях должностей государственных гражданских служащих.

В Модельном уголовном кодексе[8] соответствующая глава, содержащая описание составов служебных преступлений, названа «Преступления против интересов публичной службы», а субъектом этих преступлений предлагается считать публичных служащих. Согласно положениям Модельного уголовного кодекса, под должностным лицом понимается «публичный служащий»: депутат представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также его помощники; служащий органов государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной), прокуратуры, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и организаций; лицо, участвующее в отправлении правосудия в качестве народного или присяжного заседателя либо выполняющее функции иных представителей власти.

В Примечании к Модельному уголовному кодексу указано, что «не является преступлением в силу малозначительности и преследуется в дисциплинарном порядке получение публичным служащим имущества, права на имущество или иной имущественной выгоды в качестве подарка при отсутствии предварительной договоренности за уже совершенное действие (бездействие), не нарушающее служебных обязанностей данного лица, если стоимость подарка не превышает однократного минимального размера заработной платы, установленного законодательством».

Многовековая история развития норм, предусматривающих уголовную ответственность лиц, обязанных действовать от имени государства в угоду общественным интересам и употребляющим во зло свои полномочия, свидетельствует о стремлении законодателя представить многочисленные случаи злоупотреблений властью или служебными полномочиями как единый более или менее развитый юридический институт. Его основанием является наказание специального субъекта за те преступления, которые могут быть совершены им благодаря своему служебному положению с превышением полномочий и вопреки охраняемым законом интересам.

Однако не всегда в угоду чистоте общетеоретических конструкций в различные периоды истории российской государственности появлялись общие должностные преступления, к которым можно отнести превышение власти, бездействие власти, взяточничество и служебный подлог, а также  так называемые специальные преступления, наличие которых обусловливалось общеполитическими и социально-экономическими тенденциями, стремлением законодателя установить повышенную ответственность должностных лиц за общеуголовные деликты.

Необходимо отметить, что современный УК РФ сохранил указанные тенденции, восприняв общие преступления и установив нормы, являющиеся совершенно новыми. Естественно, наличие новых форм преступной деятельности требует ответной реакции со стороны права. Но является ли панацеей наличие многочисленных уголовно-правовых норм или установление высоких санкций? Уголовное воздействие не восстанавливает нарушенного отношения; к нему следует прибегать в крайних случаях, и не правильнее ли было бы уголовному закону воспринять то лучшее, что выработала история?

Библиография

1 См.: Волженкин Б.В. Служебные преступления: Комментарий законодательства и судебной практики. — СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2005. С. 617.

2 См.: Уголовное право. Общая часть // Под ред. Н.Ф. Кузнецовой, Ю.М. Ткачевского, Г.Н. Борзенкова. — М.: Изд-во Московского университета, 1993. С. 105—106.

3 См.: Уголовное право. Общая часть // Под ред. Б.В. Здравомыслова, Ю.А. Красикова, А.И. Рарога. — М.: Юрид. лит-ра, 1994. С. 116.

4 См.: Уголовное право. Особенная часть. Учеб. для вузов // Под ред. И.Я. Козаченко, З.А. Незнамовой, Г.П. Новоселова. — М.: ИНФРА-М—НОРМА, 1998. С. 593.

5 Учреждение — в гражданском праве Российской Федерации форма некоммерческой организации, созданной собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемой полностью или частично этим собственником. Правовое регулирование учреждения осуществляется ГК РФ и Федеральным законом «О некоммерческих организациях». Особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законами об отдельных видах учреждений. (См.: Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. —  М., 2002. С. 898.)

6 См.: Юридическая энциклопедия. С. 191.

7 См.: Волженкин Б.В. Указ. соч.  С. 66.

8 Модельный уголовный кодекс. Рекомендательный законодательный акт для Содружества Независимых Государств // Приложение к Информационному бюллетеню Межпарламентской ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств. 1996. № 10. С.  81.