Исторические аспекты формирования конституционно-правового института многопартийности в России

Н.И. ДОЛИДЗЕ,
старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Волгоградского филиала Международного института управления (г. Архангельск)
 
 
Развитие конституционно-правового института многопартийности в России обусловлено особенностями процесса правовой институционализации политических партий. При этом многочисленные определения правовой институционализации политических партий, различаясь в деталях, сходны по своей сути: речь идет о юридическом признании политических партий, о юридическом закреплении или о формировании правового статуса данных общественных объединений. Так, правовая институционализация политических партий определяется как «регламентация порядка образования и деятельности в качестве особого правового института»[1], как «создание развернутой правовой базы их деятельности»[2].
 
Можно согласиться, что правовая институционализация политических партий — это процесс превращения партий в правовой институт путем закрепления их статуса и все более широкого регулирования правом комплекса отношений, связанного с образованием, организацией и деятельностью партий[3]. Такое понимание этого правового феномена является господствующим в отечественной и зарубежной юридической науке[4].
Развитие конституционно-правового института многопартийности и правовая институционализация политических партий в России имеют свою историю и должны рассматриваться в соответствии с основными этапами мирового процесса конституционного развития и с учетом особенностей эволюции правового регулирования и политико-правовых реформ в российском обществе и государстве[5].
В России первая партия («Народная воля») возникла в 1879 году, задолго до формирования парламентского представительства, и по характеру деятельности была экстремистской и террористической структурой, далекой не только от государственно-созидательных целей, но и от любых правовых понятий, в том числе уголовно-правовых. С 1894 года начался бурный период образования партий.
На первом этапе партийного строительства право в России и зарубежных странах практически игнорировало деятельность политических партий и никак не регламентировало их существование. Исключением было гражданское и уголовное право. В первом случае политические партии рассматривались как частные организации и на них распространялись общие нормы, относившиеся к другим видам таких объединений (товариществам, обществам, ассоциациям). Во втором применялись соответствующие предписания о подрывной деятельности против государства.
Соответственно в законодательстве самодержавной России существовало деление обществ на: а) законные, легальные, дозволенные законом; б) незаконные, нелегальные, тайные и даже преступные. Мнение самодержавия об этих двух типах обществ было различным. Если организация и деятельность обществ первого рода поощрялись, то отношение к незаконным обществам было резко отрицательным: их деятельность пресекалась полицейско-административными и судебными мерами.
Самодержавное правительство вплоть до первой русской революции руководствовалось принципиальным положением, сформулированным еще в 1782 году в «Уставе благочиния», который затем в переработанном виде был включен в Свод законов 1835 года (т. XIV) под названием «Устав о предупреждении и пресечении преступлений»[6]. Согласно «Уставу о предупреждении и пресечении преступлений» запрещается всем и каждому заводить и вчинять в городе общество, товарищество, братство или иное подобное собрание без ведома и согласия правительства.
27 марта 1867 г. был издан закон «О противозаконных сообществах», гласивший: «Запрещаются всякие противозаконные сообщества под опасением суда и ответственности по всей строгости законов, почему всем начальствам и полиции поставляется в обязанность неукоснительно наблюдать, чтобы нигде и ни под каким предлогом таковых обществ не учреждалось»[7]. Далее закон перечислял такие объединения: «1) тайные общества, с какою бы целью они ни были учреждены; 2) преследующие вредную цель сборища, собрания, сходбища, товарищества, кружки, артели и прочие, под каким бы наименованием они ни существовали, образовавшиеся или действующие по соглашению между собой нескольких лиц; 3) общества, которые по исходатайствовании надлежащего на оные разрешения уклоняются от цели их учреждения или прикрывают благовидными действиями такое направление, которое в каком-либо отношении вредно для государственного благоустройства или общественной нравственности; 4) сообщества, которые воспрещены объявленным в установленном порядке положением Комитета Министров»[8].
В том же духе были составлены циркуляр министра внутренних дел П.А. Валуева 1874 года[9] и статьи 124—137 Уголовного уложения 1903 года[10]. Под постоянным и бдительным контролем политической полиции находились и дозволенные, «законом утвержденные» сообщества, а также нерегулярные собрания каких-либо групп населения.
Как институт гражданского общества политические партии длительное время считались исключительно частными организациями и в этом качестве являлись объектом и субъектом преимущественно частного права.
Что касается конституционного права, то партии, как отмечалось в науке, «действовали в полном конституционном вакууме»[11]. В рамках такого подхода видный немецкий государствовед Г. Еллинек указывал, что партии должны рассматриваться как общественные образования, а потому «в государственном строе понятию партии как таковому нет места»[12].
Правовое положение дореволюционных общественных организаций, их внутренняя жизнь и взаимоотношения с администрацией определялись уставами, утверждаемыми министрами, главным образом министром внутренних дел. Различались уставы «нормальные» и «примерные». Обычно в уставах указывались цели общества и способы их достижения, средства покрытия расходов, состав общества, права и обязанности членов, порядок управления делами и отчетности, постановления на случай закрытия общества или ликвидации его дел.
По общему правилу, общественные организации или союзы не распространяли свою деятельность на всю или значительную часть империи — в лучшем случае они действовали в масштабах губернии. Правительство неодобрительно относилось и к учреждению местных отделений или филиалов обществ, так как это затруднило бы наблюдение и контроль над ними.
Впрочем, такой порядок правовой институционализации вряд ли вообще может быть охарактеризован как правовая институционализация политических партий. Применительно к этому периоду можно говорить лишь о стремлении к правовому регулированию деятельности партий.
Между тем в XX веке общей тенденцией развития права стало расширение предмета публично-правового регулирования, проникновение публичного права в сферу частного права. Его объектом становится ряд институтов гражданского общества, и прежде всего политические партии (союзы).
Первым официальным документом, фактически положившим начало политическим и правовым реформам в этой сфере в России, стал Высочайший манифест от 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка»[13](далее — Манифест). Манифест провозглашал незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов.
Одним из важнейших последствий Манифеста стало образование множества общественных объединений, как легальных, так и нелегальных, в том числе и новых партий.
23 апреля 1906 г. вышли в свет Высочайше утвержденные «Основные государственные законы», п. 38 которых гласил: «Российские подданные имеют право образовывать общества и союзы в целях, не противных законам. Условия образования обществ и союзов, порядок их действий, условия и порядок сообщения им прав юридического лица, равно как порядок закрытия обществ и союзов, определяется законом»[14].
Однако за месяц до этого, 4 марта 1906 г., в Царском Селе был подписан Именной высочайший Указ Правительствующему Сенату «О Временных правилах об обществах и союзах» (далее — Временные правила), которым «впредь до издания, в соответствии с Манифестом 17 октября 1905 года, общего закона о союзах и обществах» признавалось «за благо ввести в действие временные, по этому предмету, правила»[15]. Согласно Временным правилам обществом считалось «соединение нескольких лиц, которые, не имея задачи получения для себя прибыли от ведения какого-либо предприятия, избрали предметом своей совокупной деятельности определенную цель, а союзом — соединение двух или нескольких таких обществ, хотя бы через посредство их уполномоченных»[16]. Действие Временных правил не распространялось на союзы и общества, преследующие религиозные цели, и на общества, образуемые учащимися в учебных заведениях.
Запрещались общества, преследующие цели, противные общественной нравственности, или воспрещенные уголовным законом, или угрожающие общественному спокойствию и безопасности, управляемые учреждениями или лицами, находящимися за границей, если общества эти преследуют политические цели. За нарушения установленного порядка создания и деятельности обществ предусматривалась уголовная ответственность.
Временные правила содержали ограничения для отдельных категорий подданных Российской империи. Несовершеннолетние, а также учащиеся низших и средних учебных заведений не допускались ни к образованию общества, ни к участию в них. Учащиеся высших учебных заведений могли создавать общества, действующие вне учебных заведений, и участвовать в таких обществах лишь в случаях, если такое право определялось уставами вузов, где они обучались. Ограничивалось право на создание обществ и союзов для лиц, состоящих на военной, военно-морской и иной государственной службе, а также работающих на частных и государственных предприятиях транспорта и связи.
Общества и союзы, как указывалось в п. 2 раздела I Временных правил, «могут быть образованы без испрошения на то разрешения правительственной власти». Вместе с тем анализ содержания Временных правил показывает, что порядок создания обществ был сугубо разрешительный.
Общества, имеющие отделения, а также союзы должны были иметь устав; министру внутренних дел предоставлялось «во всякое время, по ближайшему своему усмотрению, закрывать общества, в коих образованы отделения, а также союзы, если деятельность этих обществ и союзов признается им угрожающей общественному спокойствию и безопасности».
Заявление о желании образовать общество, подлежащее регистрации, представлялось губернатору или градоначальнику учредителями общества с нотариальным засвидетельствованием их законной правоспособности и подлинности подписей, с приложением заверенного ими проекта устава общества в двух экземплярах, а также денег, необходимых на оплату публикации об образовании общества. В случае представления разрешения на регистрацию такого общества производилось внесение общества в особый реестр; общество могло пользоваться правами, указанными в его уставе, лишь со времени внесения общества в этот реестр.
Временные правила определяли порядок приостановления деятельности и закрытия обществ. Так, губернатор или градоначальник были вправе вносить на рассмотрение губернского или городского присутствия по делам об обществах предложения о закрытии обществ, допустивших те или иные нарушения, уклонившихся от указанных в уставах или заявлениях условий их деятельности, а также таких, об учреждении которых не было заявлено в установленном порядке.
В случае обнаружившихся в деятельности общества, образованного с соблюдением установленного порядка, отступлений от закона или уклонений от обязательных для общества согласно уставу или заявлению учредителей условий его деятельности, губернатору или градоначальнику предоставлялось право предложить самому обществу в назначенный срок принять меры к устранению допущенных обществом нарушений. Если деятельность общества угрожала общественной безопасности и спокойствию или принимала «явно безнравственное направление», губернатор или градоначальник были вправе приостановить собственной властью действие общества. Определения губернского или городского по делам об обществах присутствия могли быть обжалованы лицами, подавшими заявление о создании общества, или представителями общества в двухнедельный со времени объявления им определения срок в Первый департамент Правительствующего Сената.
При установленных ограничениях значительная часть российских политических партий (не только социалистической, но и либеральной ориентации) не могли рассчитывать на получение официального признания и вынуждены были действовать нелегально либо полулегально. По этой причине до самого падения монархии не легализованными оставались, например, не только социал-демократы и эсеры, но и кадеты.
Действие Временных правил имело непостоянный характер: до принятия специального закона об обществах и союзах. Однако вплоть до 1917 года неоднократные попытки подготовить подобный закон так ничем и не увенчались. Формально допуская существование политических партий, царское правительство тем не менее относилось к ним с большим недоверием и не собиралось предоставлять партиям каких-либо преимуществ по сравнению с другими общественными объединениями, прежде всего в избирательном процессе. Закон о выборах в Государственную думу, изданный 11 декабря 1905 г., не предусматривал самостоятельного участия политических партий в избирательных кампаниях[17].
Таким образом, существенной особенностью правовой институционализации партий в России было отсутствие преимуществ у партий по сравнению с другими общественными объединениями, и прежде всего в избирательном процессе.
Вместе с тем в I Государственной думе, избранной в марте—апреле 1906 года, из 478 депутатов только 105 числились беспартийными. По политическому составу они распределялись следующим образом: кадеты — 179 депутатов, автономисты — 63 (сюда входили члены польского коло, украинской, эстонской, латышской и других национальных групп), трудовики — 97, октябристы — 16, социал-демократы — 18 депутатов. Среди депутатов не было представителей монархистов и черносотенцев. Представителями самой правой партии в Думе были немногочисленные октябристы. Более 35% состава депутатов I Государственной думы оказались кадетами, что позволило им занять в ней руководящее положение.
Период с 17 октября 1905 г. (принятие Манифеста) до 26 февраля 1917 г. (подписание Указа о роспуске IV Государственной думы) можно считать первым периодом в правовой институционализации политических партий в России. Данный период с его предельно сжатыми историческими сроками показал как необходимость правовой институционализации партий, так и просчеты, имеющие важное методологическое значение для партийного строительства в России в конце XX века.
Одновременно можно признать, что в 1905—1917 гг. было положено начало конституционализации партий (Манифест — это акт конституционного значения) и разработке специального законодательства о партиях. К сожалению, данное направление правовой институционализации не было должным образом обеспечено и не затронуло избирательного законодательства, оставшегося на позициях полного игнорирования партий в парламентском механизме. Это означает, что дореволюционное право, не признав партии в качестве основного субъекта электоральных процессов, соответствовало господствующим тогда в мире тенденциям правовой институционализации политических партий, но не учитывало их фактической монопольной роли в этой сфере.
В то же время учреждение Государственной думы как первого российского парламента положило начало процессу превращения многопартийности, выражавшейся в одновременном существовании множества политических партий, в многопартийную систему, в рамках которой политические партии получили определенную возможность воздействия на принятие государственных решений. Взаимоотношениям власти и общества в России благодаря парламенту впервые был дан шанс приобрести цивилизованные формы, который, однако, не был использован.
После падения самодержавия Временное правительство в Декларации Временного правительства о его составе и задачах от 3 марта 1917 г. провозгласило свободу союзов[18], 12 апреля 1917 г. приняло постановление «О собраниях и союзах», отменившее все ограничения свободы коалиций[19], а 21 июня 1917 г. издало постановление «О регистрации товариществ, обществ и союзов», установившее судебный порядок их регистрации и ликвидации[20].
Несмотря на законодательные меры формирование российской многопартийной системы было затруднено из-за отсутствия положительного исторического опыта функционирования партий в государстве. Институционализация политических партий осуществлялась в условиях противостояния государству, лояльности партий к использованию внеправовых средств борьбы за власть.
Вместе с тем революция открыла более широкие не только правовые, но и политические возможности для развития многопартийности на основе плюрализма. В первый состав Временного правительства, образованного 2 марта 1917 г., были включены 2 октябриста, 4 кадета, 2 прогрессиста, 1 трудовик, 1 промышленник. С усилением социалистических партий их представители тоже были включены в правительство. В мае 1917 года в состав Временного правительства уже входили 2 эсера, 2 меньшевика, 1 трудовик, 1 народный социалист.
Находившаяся в оппозиции к правящему режиму РСДРП в партийной программе, принятой II съездом в 1903 году, ставила задачу устранения царского самодержавия и его замену демократической республикой, конституция которой обеспечивала бы в числе других прав «неограниченную свободу союзов»[21]. Однако после Великой Октябрьской социалистической революции это требование трансформировалось.
Революции 1917 года дали новый толчок многопартийности, развертыванию деятельности партий по формированию и отражению общественного мнения, созданию и обеспечению государственных институтов, участию в подготовке и принятии политических решений. К концу 1917 года был сформирован многопартийный ВЦИК, который, однако, просуществовал всего несколько месяцев (с 7 ноября 1917 г. по июль 1918 года). Избранный на II Всероссийском съезде Советов ВЦИК состоял из 101 члена (62 большевиков, 29 левых эсеров, 6 социал-демократов, 3 украинских социалистов, 1 эсера-максималиста)[22].
В ст. 16 Конституции РСФСР 1918 года, которая лишь в общих чертах определяла рамки политической системы страны, закреплялось, что «в целях обеспечения за трудящимися действительной свободы союзов РСФСР оказывает рабочим и беднейшим крестьянам всяческое содействие, материальное и иное, для их объединения и организации»[23].
Однако в ответ на намерение оппозиции открыть учредительное собрание большевистский Совнарком 28 ноября 1917 г. принимает написанный В.И. Лениным декрет «Об аресте вождей гражданской войны против революции». В нем кадетская партия объявлялась партией врагов народа. «Члены руководящих учреждений партии кадетов, как партии врагов народа, — говорилось в декрете, — подлежат аресту и преданию суду революционных трибуналов. На местные Советы возлагается обязательство особого надзора за партией кадетов ввиду ее связи с корниловско-калединской гражданской войной против революции»[24]. Это был первый правовой акт новой власти, имевший целью поставить политическую оппозицию в стране вне закона.
14 июня 1918 г. ВЦИК принимает постановление, в котором эсеры и меньшевики обвинялись в сговоре с внешней контрреволюцией и в организации вооруженных выступлений против рабочих и крестьян. В связи с этим ВЦИК постановил: «Исключить из своего состава представителей партий — социалистов-революционеров… и российской социал-демократической партии (меньшевиков), а также предложить всем Советам рабочих и солдатских депутатов удалить представителей этих фракций из своей среды»[25].
Позже ВЦИК в своем решении от 30 ноября 1918 г., отметив, что меньшевистские лидеры отказались от союза с буржуазными партиями, как российскими, так и иностранными, постановил считать недействительной свою резолюцию от 14 июня 1918 г. в части, касающейся партии меньшевиков[26]. 26 февраля 1919 г. аналогичное решение было принято и в отношении тех групп партии эсеров, которые отказались от блокирования с буржуазными партиями и от попыток свержения советской власти вооруженным путем[27]. Между тем, несмотря на официальные решения, полная легализация деятельности эсеровской и меньшевистской партий не состоялась и период относительной либерализации большевистского режима оказался непродолжительным.
Начало официальному оформлению политики в отношении политических партий и инакомыслия в целом положила XII Всесоюзная партийная конференция. В августе 1922 года она приняла резолюцию «Об антисоветских партиях и течениях», заложившую политическую основу для «законности» применения политического насилия[28].
 
Библиография
1 Евдокимов В.Б. Партии в политической системе буржуазного общества. — Свердловск, 1990. С. 42.
2 Даниленко В.Н. Политические партии и буржуазное государство. — М., 1984. С. 85.
3 См.: Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве. — М., 1998.
4 См., например: Байрамов А.Р. Правовое регулирование деятельности политических партий в современных условиях: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 1993. С. 9.
5 Подробнее об этом см.: Сравнительное конституционное право. — М., 1996. С. 67—81.
6 См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1-е. Т. XXI. № 15379.
7 Там же. Т. ХХII. № 44402.
8 Там же.
9 См. там же. Т. ХХVII. № 35702.
10 См. там же. Т. ХХIХ. № 61724.
11 Loewenstein К. Verfassunglehre. Ubingen. 1959. S. 390.
12 Еллинек Г. Общее учение о государстве. — СПб., 1908. С. 181—182.
13 См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3-е. Т. XXV. Отд. 1. № 26803.
14 Собрание узаконений. 1906. Отд. 1. № 98. Ст. 603.
15 Там же. № 52. Ст. 1658.
16 Полное собрание законов Российской имерии. Собр. 3-е. Т. XXV. № 27029.
17 См.: Полное собрание законов Российской имерии. Собр. 3-е. Т. XXV. № 27029.
18 См.: Вестник Временного правительства. 1917. № 1 (46).
19 См.: Собрание узаконений. 1917. № 98.
20 См.: Русские ведомости. 1917. 12 авг. (25 авг.).
21 См.: Орлов Б.С. Роковой выбор (Просматривая протоколы II съезда РСДРП) // Политические исследования. 1993. № 6. С. 49—51.
22 См.: Бутенко А.П. Советская многопартийность: современность и первый послеоктябрьский опыт // Советское государство и право. 1991. № 1. С. 87.
23 Собрание узаконений и распоряжений Правительства РСФСР. 1918. № 15. Ст. 582.
24 Собрание узаконений. 1917. № 5.
25 Документы Великой пролетарской революции. Т. 3. — М., 1938. С. 52.
26 См.: История России. 1917—1940: Хрест. / Сост. В.А. Мазур и др. / Под ред. М.Е. Главацкого. — Екатеринбург, 1993. С. 93.
27 См. там же. С. 141.
28 См.: КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. Т. 2. — М., 1983. С. 587—593.