Исторические типы представительного правления: правовые идеологии и практика конституционно-правового регулирования

УДК 342.38:342.53

Страницы в журнале: 135-140 

Н.А. ФИЛИППОВА,

кандидат политических наук, доцент кафедры государственного и муниципального права Сургутского государственного университета

Доказывается корреляция конституционно-правовых идеологий и моделей конституционно-правового регулирования публичного представительства. Определяются правовые признаки трех исторических типов представительного правления: поглощающего представительства, представительной демократии, представительства как публичной коммуникации.

Ключевые слова: публичное представительство, демократия, республика, парламентаризм.

Correlation of constitution-law ideologies and models of constitution-law regulation of public representation is proved. Law signs of three historical types of representative board are defined: absorbing representation, representative democracy, representation as public communications.

Keywords: public representation, democracy, republic, parliamentarism.

Обоснование различий народного (публичного) представительства и представительного правления в отечественной  науке конституционного права скорее исключение, чем правило. Таким исключением является, например, позиция Г.Д. Садовниковой, считающей, что народное представительство «предполагает лишь наличие представительных органов  на всех уровнях публичной власти, независимо от той роли, которую они играют в нем»[1]. Если эта роль не формальна, то можно говорить о представительном правлении[2]. Представительное правление ассоциируется у автора с парламентаризмом и представительной демократией.

Несколько в ином ключе решалась эта проблема в конституционном праве столетием раньше. Так, согласно оригинальным идеям Дж. Ст. Милля, представительное правление (в его пони-

мании) не является представительной демократией, поскольку это — не демократия, а республика. Своеобразие концепции Милля заключается в выделении двух уровней публичного управления: политического и административного. Он настаивал на существенном различии «между административными задачами в собственном смысле этого слова… и выбором, наблюдением и, в случае надобности, контролированием администраторов»[3]. Каждому из указанных уровней соответствует специфический круг полномочий, соответствующее правовое регулирование (для политического уровня это — конституционное право)  и свой властвующий субъект. Для решения задач административного управления идеальным субъектом является бюрократия. Для решения задач политического управления — народ, прямо или опосредованно (через парламент) участвующий  в осуществлении публичной власти. Таким образом, Милль предложил совершенно новую интерпретацию идеи смешанного правления  (республики) как  правления, сочетающего бюрократию и публичное представительство. Без административного аппарата невозможна реализация политических задач нации. Без политического целеполагания государство превращается в педантократию, теряя жизнеспособность.

Однако такое понимание представительного правления стало результатом длительной эволюции доктрин и практик конституционного права. Сравнивая политико-правовые идеи и практики конституционно-правового регулирования народного представительства, можно утверждать: исторически последовательно, сменяя друг друга, формируются три типа представительного правления.

Первый тип представительного правления — поглощающее представительство и суверенный парламент. Идеологом данной модели публичного представительства стал Томас Гоббс, который рассматривал представителя как единственную и исключительную возможность для представляемых реализовать их притязания. Без представителя множество людей не  образуют единства, в этом смысле множество не является субъектом права и политического действия. Это — разобщенная толпа[4]. Свойствами субъекта права обладает лишь представитель и, исключительно за его счет,  — совокупность представляемых. Б. Манен отмечает, что представитель у Гоббса тотально замещает представляемого: за пределами воли представителя нет и не может быть никакой иной правомерной воли[5]. Именно поэтому разработанную Гоббсом в трактате «Левиафан, или Материя, форма и власть государства церковного и гражданского» модель представительного правления называют абсолютным представительством[6]. В начале прошлого столетия В.М. Устинов характеризовал ее как «поглощающее представительство»[7].

История британского парламентаризма включает в себя этап, когда принцип поглощения представляемого представителем был практически реализован. Первым идеологом доктрины поглощения народа парламентом (в XVI веке) стал Томас Смит, обосновавший идею национального характера каждого депутата с целью обеспечить большую независимость парламента от короны. Как писал В.М. Устинов, доктрина суверенного или национального парламента, «не имела даже отдаленной связи с догмой народного суверенитета… Не потому, что народ передоверил парламенту свою власть, а для того, чтобы  парламент имел во всей полноте силу и могущество, учил, что каждый англичанин представлен в парламенте»[8]. Суверенный парламент характеризовался устойчивым комплексом правовых и политических признаков, а именно: удлиняемые самим парламентом сроки полномочий («долгий парламент»); нерепрезентативное избирательное законодательство и негодная организация парламентских выборов (электоральная коррупция, «гнилые местечки», возможность продвижения в состав парламента креатур короны); игнорирование парламентом общественного мнения и т. п.  «Фикция единства народных интересов здесь выступала особенно рельефно и имела решающее значение, — писал о таком парламенте В.М. Устинов. — Народ представлялся как сплоченное единство, связанное общими интересами, проникнутое общей волей»[9].  Однако Палата общин представляла не народ,  а лишь «150 тысяч джентльменов»[10]. 

Второй тип представительного правления — доктрина представительной демократии и классический парламентаризм. Идеологическим основанием второго типа представительного правления стала новая концепция общественного договора, предложенная Джоном Локком. Концепция стала частью британского правопорядка позже, в конце XVIII века, благодаря более консервативной (и потому более приемлемой) ее интерпретации целой плеядой английских юристов: Вильямом Блэкстоном, Джозефом Пристли и, в особенности, Эдмундом Бёрком. «Речи перед избирателями Бристоля» и некоторые другие выступления Бёрка можно считать завершающей попыткой синтеза демократической идеи народного суверенитета и доктрины поглощающего представительства (в сущности, отражавшей реалии олигархического государственного режима), в результате которого была создана теория представительной демократии.

В обобщенном виде ее содержание можно представить следующим образом.

1. Парламент не является собранием делегатов, выражающих разные и противоречивые интересы своих избирателей; это совещательное собрание единой нации, представляющее единый (общенациональный) интерес[11].

2. Депутат располагает общенациональным мандатом, он, как и парламент в целом, представляет нацию. Следовательно, он не связан наказами или инструкциями своих избирателей и не может быть ими отозван по мотивам ненадлежащей защиты их  частных интересов.

3. Народ обладает законодательной властью, которую осуществляет посредством парламента, и учредительной властью, которой (в установленном порядке) создан сам парламент. Следовательно, парламент не может властвовать над народом, но должен в интересах народа осуществлять контроль в отношении всех иных органов государственной власти. Идеал Бёрка заключался  в том, «что представитель свободно выражал волю своих избирателей»[12].

Универсальность концепции Бёрка, которая стала архетипом парламентаризма и правовой основой конституционного законодательства современных государств, кроется как раз в соединении взаимоисключающих компонентов: демократии как власти народа и олигархического поглощающего парламента, способного действовать вместо народа. Это, кстати, указывает на республиканскую, а вовсе не на демократическую природу представительной демократии. Следует признать, что представительная демократия — это категория правовой идеологии, а не правовой науки.

Третий тип представительного правления — представительное правление как публичная коммуникация и рационализированный парламентаризм. Обоснование данной модели публичного представительства было предложено Дж. Ст. Миллем. 

Главным условием конструктивности участия граждан в осуществлении публичной власти Милль считал публичную коммуникацию, совокупность правовых институтов, обеспечивающих формирование общественного мнения, единого для народа и парламента. Тем самым Милль предложил практическое решение дилеммы, обозначенной  в теории Бёрка, соединил волю народа и волю государства (парламента). Без публичной коммуникации публичное представительство трансформируется либо в модель поглощающего представительства, либо в делегацию, совокупность представительств отдельных (частных или корпоративных) интересов.

Публичная коммуникация может осуществляться как в процессе выборов (предвыборная агитация), так и после них, но уже либо в форме парламентских дебатов (публичная коммуникация представителей), либо в форме внепарламентской публичной коммуникации, или общественного мнения, которое морально ограничивает представителей. Внепарламентская публичная коммуникация предполагает не только публичный общественный контроль парламента, но и коммуникацию граждан на основе самодеятельного осуществления общественных  управленческих функций.

Предложенная Миллем характеристика функций парламента в представительном правлении позволяет видеть в нем родоначальника концепции рационализированного парламентаризма, практически воплощенного в конституциях европейских государств лишь после Второй мировой войны. Опровергая практику классического парламентаризма, Милль заявлял, что  «многочисленное собрание также мало способно к непосредственной законодательной деятельности, как и к административной…. Уже вследствие недостатка времени, необходимого для разработки законов, парламент становится все более и более неспособным провести билль в связном и полном виде»[13]. Гипотеза Милля подтверждается сегодня практикой делегированного и замещенного законодательства (Франция, Швеция, Молдавия и др.), конституционным закреплением института законодательной необходимости (ФРГ, Польша, Казахстан и др.), повсеместным доминированием правительств в качестве субъектов законодательной инициативы.

Вместе с тем если парламент не осуществляет надлежащим образом даже законодательных функций, в чем же заключается его правовая миссия? Его истинное назначение в системе представительного правления —  организация и обеспечение публичной коммуникации в обществе. Таким образом, контрольная функция парламента в отношении правительства проявляется как экзаменационная, а в отношении публики — как дискуссионная. В представительном правлении парламент — это центральная арена публичных дискуссий, основной канал публичной коммуникации. Именно поэтому оптимальной избирательной системой для выборов в парламент, по мнению Милля, является пропорциональная система с преференциальным голосованием.

Идеи Милля нашли практическое воплощение в конституционном праве современной Швеции, которое характеризуется следующими признаками:

— правление основывается на свободном формировании мнений и осуществляется «посредством государственного строя, основанного на представительной и парламентской системе» (Конституция Швеции, § 1 главы 1 Формы правления)[14];

— риксдаг является высшим представителем народа, высшим органом государственной власти, осуществляющим законодательные, финансовые функции, функции контроля за государственным управлением и администрацией (§ 4 главы 1 Формы правления);

— в перечне субъективных публичных прав первыми, приоритетными, названы не личные права и свободы, а субъективные права, обеспечивающие публичную коммуникацию. Это свобода высказываний,  свобода информации,  свобода собраний, свобода демонстраций, свобода союзов и  свобода религии, поскольку последняя предполагает возможность ее исповедания не только индивидуально, но и совместно с другими людьми. Лишь вторую группу прав — по их очередности закрепления в Форме правления — образуют личные права. Основания (условия) ограничения «коммуникативных» прав  установлены актом, но с характерной оговоркой: «Ограничения… не могут распространяться столь широко, чтобы создать угрозу свободному формированию мнений, являющемуся одним из принципов правления народа» (абзац второй § 12 главы 2 Формы правления);

— выборы в риксдаг — пропорциональные, но «с предоставлением возможности для избирателя голосовать отдельно за определенное лицо» (§ 1 главы 3 Формы правления). Избирательная система Швеции обеспечивает почти идеальную пропорциональность между полученными голосами и мандатами[15];

— правительство Швеции может быть уполномочено риксдагом на издание предписаний нормативного характера (§ 7—12 главы 8 Формы правления). Таким образом, риксдаг передает часть своих правотворческих полномочий правительству;

— отдельной главой Формы правления регулируется контрольная власть, осуществляемая так называемой конституционной комиссией парламента. Кроме того, парламент самостоятельно избирает омбудсменов (одного главного юридического омбудсмена и трех юридических омбудсменов) и  двенадцать ревизоров, осуществляющих специальные контрольные полномочия в публичной сфере и в сфере государственного управления. Наряду с этими полномочиями конституционный закон устанавливает формы политического парламентского контроля (вотум недоверия, интерпелляция, вопросы), традиционные для парламентских монархий и республик. Таким образом, существенная часть контрольных полномочий риксдага не обусловлена парламентской моделью разделения власти. Предметом контроля является не целесообразность решений и действий правительства, а их надлежащий (правомерный) характер. 

Обновленный Акт о свободе печати (1949 г.)[16] и аналогичный ему  новейший Основной закон о свободе высказываний (1991 г.)[17], регулирующий распространение информации во всех иных средствах массовой информации, — уникальные конституционные законы, предметом которых является непосредственно регулирование публичной коммуникации.  И свобода печати, и свобода высказываний, по замыслу конституционного законодателя Швеции, являются основой свободного общества, поэтому контролирующее лицо должно «скорее оправдывать, чем осуждать» (§ 4 Акта о свободе печати и § 5 Основного закона о свободе высказываний Швеции). Законы регулируют как субъективные права авторов (например, право на анонимность), так и порядок опубликования (трансляции) и распространения публичной информации. Особенно важны нормы законов, определяющие ответственность за преступления против свободы печати (против свободы высказываний), поскольку в них исчерпывающим образом определено содержание таких деликтов. Оба закона содержат процессуальные правила рассмотрения такого рода дел, в частности, судом присяжных в случае уголовного преследования  (§ 2 главы 12 Акта о свободе печати и § 1 главы 9 Основного закона о свободе высказываний).  Присяжные заседатели должны представлять различные слои населения, различные взгляды, а также различные части лена (§ 5 главы 12 Акта о свободе печати; этот порядок действует и в отношении дел о свободе высказываний). Обращает на себя внимание легальное требование мировоззренческого плюрализма, что нетипично для иных категорий дел, рассматриваемых с участием присяжных заседателей. Решение о досудебном аресте печатного произведения вправе принять исключительно канцлер юстиции либо, по его поручению, прокурор (§ 2 главы 10 Акта о свободе печати). Аналогичные правила надзора и применения средств принуждения действуют также относительно фильмов и звукозаписей.

Элементы регулирования публичной коммуникации  включены и в парламентское право Швеции[18]. Шведское парламентское право детально разграничивает депутатский вопрос министру  и интерпелляцию, так как последняя вносится «лишь по делу, представляющему большой общественный интерес» (§ 1 главы 6 Акта о риксдаге). Парламентская оппозиция в Швеции имеет специальный правовой статус, выражающийся в комплексе процессуальных прав, позволяющих влиять на течение законодательного процесса. В частности, согласно § 12 главы 2 Формы правления Швеции, рассмотрение законопроекта, ограничивающего права публичной коммуникации или личные права граждан, должно быть отложено как минимум на один год, если на этом будет настаивать группа депутатов (не менее 10 членов риксдага).

Сравнение конституционного законодательства Швеции с законодательством иных европейских государств свидетельствует о том, что  преобладающим типом представительного правления (с точки зрения его формального конституционного закрепления) остается тип представительной демократии, а элементы нового исторического типа характеризуют лишь новейшие конституции. В первом приближении различие между ними включает девять признаков (табл. 1).

Результаты сравнений конституций некоторых европейских государств представлены в табл. 2. (Наличие признаков коммуникативной модели публичного представительства обозначено единицей, отсутствие — нулем.)

Таблица 2

Пять из девяти перечисленных нами признаков нового типа представительного правления повторяются во всех четырех новейших конституциях. Это структурирование конституционных прав публичной коммуникации, конституционная дефиниция парламента как представительного органа народа, установление пропорциональной избирательной системы непосредственно конституцией, а не законом; институционализация оппозиции в форме конституционно закрепленных процессуальных прав парламентариев и регулирование порядка проведения парламент-

ских дебатов непосредственно  конституцией. В трех из четырех случаев фиксируется расши-

рение контрольных полномочий парламента в отношении правительства.

Развитие теоретических воззрений на пред-

ставительное правление в современном конституционном праве требует критического осмысления тех терминов, которые, в действительности, являются не категориями науки конституционного права, а категориями правовой идеологии, лежащей в основе того или иного исторического типа представительного правления. Следует более последовательно разграничить признаки республики и демо-

кратии как разных способов организации публичной власти, поскольку они не тождественны. Развитие российского законодательства (парламентского, избирательного, регулирующего организацию и деятельность СМИ, иных отраслей, регулирующих систему публично-

го представительства в России) должно быть подчинено логике формирования представительного правления как публичной коммуникации.

Библиография

1 Садовникова Г.Д. Представительная демократия: от идеи к реализации. — М., 2008. С. 25.

2 Там же. С. 26.

3 Милль Дж. Ст. Представительное правление / Пер. с англ. Р.И. Сементковского. — Спб., 1897. С. 61.

4 См.: Гоббс Т. Левиафан, или Материя, форма и власть государства церковного и гражданского // Гоббс Т. Соч.: В 2 т. Т. 2.  — М., 1991. С. 127.

5 См.: Манен Б. Принципы представительного правления / Пер. с англ. Е.Н. Рощина. —  СПб., 2008. С. 217.

6 Pitkin H.  The Concept of Representation. Berkley: University of California Press, 1967. P. 15—27.

7 См.: Устинов В.М. Учение о народном представительстве: В 2 т. Т. 1: Идея народного представительства в Англии и Франции до  XIX  века. — М.: Тип. «Печатное дело», 1912. С. 149.

8 Там же. С. 56.

9 Там же. С. 144.

10 Там же. С. 117.

11 Burke E. Speech to electors of Bristol. 1774 // R.J.S. Hoffman and P. Levak. Burkeўs Politics, Selected Writings and Speeches. — N.Y.: A.A. Knoft, 1949. P. 114—116.

12 Устинов В.М. Указ. соч. С. 155.

13 Милль Дж. Ст. Указ. соч. С. 50—51.

14 Конституция Швеции. Форма правления. Принята 27 февраля 1974 г. // Конституции государств Европейского Союза / Под ред. Л.А. Окунькова. — М., 1997. С. 701—728.

15 См.: Могунова М.А. Вводная статья к Конституции Швеции // Конституции государств Европейского Союза. Указ. изд. С. 695.

16 Акт о свободе печати. Принят Законом 1949:105 // Там же. С. 731—754.

17 Основной закон о свободе высказываний. Принят Законом 1991:1469 // Там же. С. 755—768.

18 Акт о риксдаге. Принят 28 февраля 1974 г. // Там же. С. 769—802.