Исторические этапы формирования земельного законодательства и причины современных деформаций конституционных прав граждан

УДК 349.4:342.7(091)

Страницы в журнале: 86-91 

Е.А. Жильцова,

соискатель кафедры экологического и финансового права Института права Башкирского государственного университета Россия, Уфа maratgabitov@mail.ru

Рассматривается оформление права собственности на землю, которое влечет за собой становление или изменение правового статуса личности, а следовательно, повышает гарантии прав человека и гражданина. Автором показано, что регистрация права собственности на землю предполагает формирование или изменение в правовом статусе личности и систематизацию земельного законодательства.

Ключевые слова: исторические этапы, земельный кадастр, правовой статус личности, система земельного законодательства, компьютерное оформление земельно-правовых норм.

Рассмотрение фактов из европейской и российской истории государства и права показывает, что оформление земельной собственности, формирование социального устройства и становление правового статуса личности идут параллельно. Причем правовые нормы, касающиеся собственности на землю (ее отмены или закрепления), предшествуют нормам о правовом статусе личности.

Вот краткие показательные примеры из мировой истории. Например, в Древнем Риме была закреплена частная собственность на землю земельным кадастром Табулес цензуалес, примерно в 578—534 годах до н.э. Табулес цензуалес фиксировались границы, устанавливался налог с учетом размера земельного участка, качества почвы и ее продуктивности [3; 5]. Уже позднее, в 450 году до н.э., были приняты Законы XII таблиц, закрепившие основы общества и государства.

В Англии нормандский герцог Вильгельм Завоеватель в годы своего английского правления (1066—1087) юридически закрепил право собственности на землю за своей знатью и провел полную перепись земельных владений королевства, названную Книгой страшного суда. Перепись включала в себя размер землевладения, юридическое положение владельца и доходы каждого землевладельца для точного налогообложения. Только после этого в 1215 году был принят документ, названный Великой Хартией вольностей (Magua Charta) [13, с. 370—374], в которой были закреплены права граждан и гарантии этих прав. Таким образом, в начале истории европейских стран сначала юридически закрепляется право собственности на землю, а уже после этого принимаются законы об устройстве государства и о правовом статусе личности.

Для сравнения посмотрим на этапы русской и российской истории.

1. Первым письменным законом на Руси принято считать «Русскую правду» X века [8, с. 47—129]. В «Русской правде» есть разделение земель по видам угодий: дворовые, пахотные, пустопорожние, охотничьи, — предпосылки того, что в современном варианте называлось бы «категории земель», а также упоминание о межевых знаках: камни, деревья и т.д. Однако в ней отсутствовало закрепление кадастровых характеристик, установление границ земельных участков, их правового положения и характеристик налогообложения. При отсутствии таких характеристик акцент «Русской правды» сделан на закреплении социального неравенства, которое оговорено практически во всех статьях. В самом низу общественной лестницы древнерусского общества масса бесправного населения — холопов или челяди. Низшие классы — городское и сельское простонародье с общим названием «смерды». «Средние классы» населения: рядовые княжеские дружинники и средние слои городского купечества.

Высший слой населения, или боярство, состоял их двух элементов: первый — бояре — местная аристократия, второй — «княжи мужи» — верхний состав княжеских дружинников.

В течение XI и XII веков происходит сближение и слияние обоих элементов. Местная знать группируется около князя для укрепления своего благосостояния и влияния, часть их вступает в княжескую дружину, а «княжи мужи» по мере оседания линий княжеского рода в удельных княжествах входят в местную жизнь, приобретают имения и становятся землевладельцами. В результате этого процесса все боярство и «княжи мужи» превращаются в один класс крупных землевладельцев.

Постепенно под покровительство крупного боярского землевладения идут разорившиеся и обнищавшие смерды. Существовали боярские села, населенные преимущественно их челядью — несвободным населением, которое обрабатывает боярскую землю и служит в боярском дворе. Таким образом, складываются две формы землевладения: 1) крупное феодальное и 2) поделенные на наделы земли земледельческих общин, которые в «Русской правде» называются «верви».

2. Следующий этап связан с историей княжеств, образованных на территории Окско-Волжского междуречья. В этом глухом краю находились старые русские города — Ростов, Суздаль, Муром, возникшие еще в первый период русской колонизации, а во второй половине XII века возникает ряд новых: Москва, Юрьев, два Переяславля — Переяславль Залесский и Переяславль Рязанский, Тверь, Кострома, Стародуб, Дмитров, Городец, Галич, Звенигород, Вышгород… В отличие от Киевской, Верхневолжская Русь XII—XIV веков лежала в стороне от международных торговых путей, а ее территория была покрыта лесами, болотами и сетью рек и речек. Места, удобные для сельскохозяйственной деятельности, были редки, и поэтому преобладающим типом поселений стали малые деревни в несколько дворов и небольшие города, часть населения которых занималась земледелием и лесными промыслами наравне с сельским населением. Таким образом, Северо-Восточная Русь сформировалась и стала на последующие века земледельческой страной. Соответственно, в поздней «Русской правде» XI—XII веков каждой из этих форм посвящается большее количество статей, но при этом продолжается «игнорирование» оформления и внесения кадастровых сведений.

Тем самым, право частной собственности на землю в земледельческой стране не сложилось изначально, земля была княжеской, боярская форма землевладения расширилась и охватила большие территории, в свою очередь, земельные участки верви не были разделены на индивидуальные земельные участки, а находились, говоря современным языком, в общем землепользовании без определения долей.

3. Следующим этапом можно считать оформление поместной системы при возвышении Московского княжества и последующей централизацией русских земель вокруг Москвы. Московские князья, начиная с Ивана Калиты (1325—1340 годы), начинают раздавать земельные участки — поместья и вотчины за государственную службу вместе с прикрепленными к этой земле смердами и холопами. Становление и развитие поместной системы оформилось к XVI веку. Прикрепление земледельца к определенной вотчине или поместью, лишение возможности переходить от одного господина к другому и явилось его закрепощением. В Соборном уложении 1649 года сделки и документы (о холопах и крестьянах) скреплялись печатью крепостью, согласно ст. 31 гл. XX «Суд о холопах», отсюда и термин — крепостное право [9].

На протяжении дальнейшей истории Московского царства, а впоследствии Российской империи, развитие земельного законодательства вплоть до XIX века будет направлено на усиление монархической, сословной власти и все большего закрепощения бесправного населения. Все последующее законодательство состоит из правовых норм, регулирующих права на поместья и вотчины, а также общинные земельные наделы крепостных, которые «выросли» из «разросшейся» верви, и законодательства, регулирующего «правовой статус» крепостного, который сводился только к наказаниям за бегство из крепостной зависимости [4; 10, с. 81—261].

4. Следующий этап — отмена крепостного права. Манифестом об отмене крепостной зависимости 1861 года [11; 12, с. 2—466] земли помещиков были признаны их собственностью. Казна уплачивала помещикам (процентными бумагами) стоимость их земель, отошедших под крестьянские наделы, а поэтому бывшие крепостные за отводимые им земельные наделы сначала должны были отбывать рабочую повинность помещику или платить деньгами, и только затем, по заключении соответствующих договоров («уставных грамот»), их долговые отношения к помещику ликвидировались. После этого бывшие крепостные должны были в течение 49 лет погасить свой долг государству ежегодными взносами «выкупных платежей» (в размере 6% с выкупной ссуды).

После реформы крестьянский надел земли не стал собственностью конкретного крестьянского «двора», а все предоставленные земли были переданы во владение крестьянской общине, которая «уравнительно» распределяла полевые земли между своими членами и сообща пользовалась общими угодьями (пастбищами, сенокосами и др.). Земельная собственность, которую провозгласил Манифест об отмене крепостной зависимости, подразумевает создание системы земельного кадастра и регистрации прав собственника, а также закрепление прав и свобод гражданина, поскольку отменено «крепостное право». Ничего подобного не произошло — после реформы каждый крестьянин остался «приписан» к крестьянской общине (коллективно платил выкупные платежи и другие выплаты) и без ее согласия не мог из нее выйти. При этом, несмотря на провозглашенное равенство, в 1889 году был продублирован Свод законов о состояниях [7], составленный еще Екатериной II более ста лет назад, куда входили законы «О разных родах состояний и различий прав им присвоенных»: о дворянстве, о духовенстве, о городских обывателях, о сельских обывателях, о состоянии инородцев, о состоянии иностранцев, то есть продолжалось закрепление юридически оформленного социального неравенства.

5. Следующий период российской истории начинается с захватом власти большевиками в 1917 году. Декрет о земле отменил помещичью собственность и постановлял передать земельную собственность представителям крестьянских общин [1, с. 133—135]. Отмена частной собственности на землю повлекла установление новой сословности. Например, в 1918 году был принят Декрет об отмене сословий и званий [1, с. 72], но первая Конституция РСФСР 1918 года [6, с. 99—113], принятая, как видно, позже Декрета о земле, в 1 статье закрепила новые социальные группы. Например, «Россия объявляется Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов», а ряд групп населения был лишен избирательных прав, такие как: «а) лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли; б) лица, живущие на нетрудовой доход, как-то: проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления с имущества и т.п.».

После принятия Декрета о земле на последующие восемьдесят лет Советской власти земля опять станет государственной собственностью, влекущей разделение на социальные группы, указанные во всех советских конституциях 1918, 1936 и 1977 годов. Вот примеры: «Союз Советских Социалистических Республик есть социалистическое государство рабочих и крестьян» (Конституция СССР 1936 года), «Союз Советских Социалистических Республик — общенародное государство, выражающее волю и интересы рабочих, крестьян и интеллигенции, трудящихся всех наций и народностей страны» (Конституция СССР 1977 года). В нормах конституций также устанавливается принцип неразделимости ветвей власти — «Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет Советов является высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом Российской Социалистической Федеративной Советской Республики» (ст. 31 Конституции РСФСР 1918 года).

Частная собственность опирается на данные земельного кадастра, однако в советском законодательстве определение кадастра звучит иначе. Так, в 1968 году принятые Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик [2] в ст. 46 ввели теоретическое понятие государственного земельного кадастра, его составных частей и определили назначение: «Для обеспечения рационального использования земельных ресурсов ведется государственный земельный кадастр, содержащий совокупность достоверных и необходимых сведений о природном, хозяйственном и правовом положении земель. Государственный земельный кадастр включает данные регистрации землепользований, учета количества и качества земель, бонитировки почв и экономической оценки земель…» [2]. Как видим, кадастр при отсутствии частной собственности не закрепляет тех базовых данных, таких как площадь земельного участка, его правовой титул, показатель доходности для справедливого налогообложения.

6. Следующий этап начинается с принятием Закона от 23.11.1990 № 374-1 «О земельной реформе», закрепившего право частной собственности на землю. Земельный кодекс РСФСР 1991 года продублировал это право частной собственности на землю. И только после этих нормативных правовых актов 12.12.1993 была принята Конституция Российской Федерации, в которой закреплено, что «Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления» (ст. 1), определены право частной собственности на землю (статьи 9, 36) и осуществление государственной власти законодательным и представительным органом — Федеральным Собранием (ст. 11).

Итак, даже этот очень сжатый исторический экскурс показывает, что решение вопроса о земельной собственности и оформление правового статуса личности идут параллельно, а точнее, сначала решается «земельный вопрос» (в отрицание или в пользу земельной собственности), а после этого оформляется правовой статус личности. Так было все историческое время, это продолжилось и в конце XX века.

Следовательно, правовое оформление земельных норм должно быть системным, четким, однозначным и детальным, поскольку именно они являются гарантией конституционных основ правового статуса личности, который, согласно ст. 1 Конституции РФ, является «высшей ценностью».

На основе и в сравнении с кратким историческим обзором из современного состояния земельных правовых норм сделаем выводы.

1. Современные земельно-правовые нормы можно разделить на четыре основных института: 1) проведение и правовое оформление результата землеустроительных работ; 2) введение землеустроительных и других сведений в кадастр недвижимости и реестр собственников, землевладельцев, землепользователей; 3) правовое регулирование платы за землю, кадастровой и рыночной стоимости земельного участка; 4) координация этих институтов с геодезическими и картографическими данными. Все эти составляющие должны быть частями единой системы земельного права, но даже поверхностный анализ законодательства указанных институтов показывает, что земельное законодательство еще системой не является.

Приведем примеры. С принятием Земельного кодекса Российской Федерации 2001 года (далее — ЗК РФ) многочисленные и разрозненные нормы земельного законодательства должны были быть кодифицированы в одном акте. Однако основные институты земельного права находятся в федеральных законах, а в ЗК РФ — отсылочные статьи к ним: ст. 25, устанавливая основания возникновения прав на землю, закрепляет, что «права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV настоящего Кодекса, возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним”», а дополняющая ее ст. 26 содержит отсылку на ст. 69 ЗК РФ «Организация и порядок проведения землеустройства»: землеустройство проводится по инициативе уполномоченных исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или по решению суда, порядок проведения землеустройства устанавливается федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Согласно ст. 70 ЗК РФ, государственный кадастровый учет земельных участков осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее — Закон № 221-ФЗ).

В ст. 69 ЗК РФ нет даже отсылочной нормы к Федеральному закону от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве» (далее — Закон № 78-ФЗ). Если поставить в ряд указанное в статьях 25, 26, 70 ЗК РФ законодательство, то первое, на что обращается внимание, это отсутствие связи между законами, к которым отсылает ЗК РФ. Например, ст. 2 Закона № 78-ФЗ, определяя правовое регулирование отношений при проведении землеустройства, устанавливает, что оно осуществляет Законом № 78-ФЗ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации».

Закон № 221-ФЗ, устанавливая правовую основу регулирования кадастровых отношений, определяет, что ее «составляют Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации, Водный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, Жилищный кодекс Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы и издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации».

Согласно ст. 3 Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», «правовую основу государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним составляют Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, иные федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними, другие нормативные правовые акты Российской Федерации».

Ни одна из статей приведенных законов, которая называется «Правовая основа…», даже не упоминает о базовых земельных законах, несмотря на то, что именно они регулируют отношения по ведению землеустройства, кадастра недвижимости и государственной регистрации кадастровых данных, и именно к ним отсылает ЗК РФ.

2. К настоящему времени во всем мире созданы взаимосвязанные и взаимодополняющие системы, работающие с данными, получаемыми со спутниковых систем и в едином компьютерном формате. Тесная интеграция этих систем и их составляющих состоит в: 1) составлении карт земельных участков; 2) систематизации кадастровых сведений и 3) составлении реестров регистрации прав на недвижимость, которое в Европе началось примерно в середине XX века в связи с запуском спутников и разработкой космических программ, внедрением компьютеров и программного обеспечения к ним. Примерно в это время в СССР были приняты Основы земельного законодательства 1968 года [4], согласно ст. 46 которых кадастровые сведения — это данные регистрации землепользований, учета количества и качества земель, бонитировки почв и экономической оценки земель [4, с. 292]. В общем, к 1980-м годам практически все европейские страны перешли к автоматизированным многоцелевым кадастровым системам, и общим результатом стало следующее: 1) все многочисленные, многоцелевые сведения кадастра стали сведены в единый компьютерный формат; 2) регистрационные системы стали доступными и удобными в обращении; 3) появились компьютеризированные банки данных, содержащие привязанные к точным электронным картам физические, экономические, правовые и специальные характеристики земельных участков.

Наверное, это самая важная составляющая современной правовой системы, регулирующей земельные отношения — переход землеустроительных работ, кадастровой и регистрационной систем на спутниковую и компьютерную основу.

Переход на компьютерную основу должен был бы «склеить» и «зафиксировать» единую систему земельных норм и обеспечить дополнение и взаимодействие разных информационных систем. В настоящее время все законодательство переведено в компьютерный формат программами «Гарант» и «КонсультантПлюс». Не заглядывая в письменные источники, с монитора можно увидеть базовое законодательство, дополнительные нормативные правовые акты, комментарии, разъяснения и судебную практику. Однако указанная выше разбалансированность законодательства деформирует и его компьютерное оформление: в законодательстве не указаны компьютерные программы, которые дополняют законодательство, а в компьютерных программах нет ссылок на общий блок всех земельно-правовых норм.

Для приведения современного земельного законодательства в стройную скоординированную систему, в первую очередь, необходимо устранить именно указанные недостатки. В статьях земельного законодательства говорится о каких-то «других», «иных» неизвестных, безымянных нормативных правовых актах Российской Федерации, составляющих правовую основу этих отношений, но при этом не упомянуты основные, не сделаны перекрестные ссылки, но даже простое сужение круга законов придаст земельному законодательству элементы системы.

Несмотря на кажущуюся простоту, такое «выравнивание» будет тем первым шагом, который приведет законодательство и его компьютерное оформление в структурированный и логичный блок системы российского права, что, в свою очередь, станет гарантией статуса прав человека и гражданина.

Список литературы

1. Декреты Советской власти. — М., 1957. Т. 1.

2. Комментарий к Основам земельного законодательства Союза ССР и союзных республик. — М., 1974.

3. Коротеева Л.И. Земельно-кадастровые работы. Технология и организация: Учеб. пособие. — Ростов н/Д, 2006.

4. Кутафин О.Е., Лебедев В.М., Семигин Г.Ю. Судебная власть в России. История. Документы: В 6 т. — М., 2003. Т. 2.

5. Момзен Т. История Рима. — СПб., 1993.

6. Основные законодательные акты по советскому государственному строительству и праву: В 2 т. / сост. А.П. Косицын, А.Л. Недавний, Т.А. Помыкаева. — М., 1972.

7. Практика Правительственного Сената по крестьянским делам. — СПб., 1914.

8. Российское законодательство X—XX веков: В 9 т. / под ред. О.Б. Чистякова. — М., 1984. Т. 1.

9. Российское законодательство X—XX веков: В 9 т. / под ред. О.Б. Чистякова. — М., 1985. Т. 2.

10. Российское законодательство X—XX веков: В 9 т. / под ред. О.Б. Чистякова. — М., 1986. Т. 4.

11. Российское законодательство X—XX веков: В 9 т. / под ред. О.Б. Чистякова. — М., 1989. Т. 7.

12. Свод законов Российской империи в одной книге: В 16 т. — Спб., 1898. Т. IX—XVI. Т. IX.

13. Хрестоматия по всеобщей истории государства и права: В 2 т. / под ред. К.И. Батыра, Е.В. Поликарпова. — М., 2004. Т. 1.