Исторический аспект становления защиты прав потребителей в России

УДК 340.5
 
Е.В. НАУДЖИНА,
соискатель кафедры административного права и административной деятельности ОВД Омской Академии МВД России
 
В статье освещены основные этапы формирования законодательства о защите прав потребителей, начиная со времен Древней Руси и по настоящее время. Каждый этап исторического развития описывается с использованием нормативных актов конкретного периода.
Ключевые слова: защита прав потребителей, продавец, покупатель.
 
Historical aspect of consumer rights protection in Russia
E.V. Naudzhina
According to the contents of the article it is the historical review of establishment of consumer rights protection in Russia. The author writes about the basic stages of formation of the legislation of consumer rights protection, since times of Old Russia to present time. Each stage of historical development selected by the author is described with use of normative acts of the concrete period.
 
С  древнейших времен повседневная жизнь любого общества тесным образом связана с развитием торговли и сферы услуг.
Исторически сложилось так, что все товарные отношения характеризовались неравным положением участников, так как продавец (исполнитель, изготовитель) всегда располагал большими возможностями для защиты своих интересов и воздействия на покупателя (потребителя), а потребитель, непрофессионал, не обладая специальными знаниями в конкретной области или относительно определенного предмета, не мог самостоятельно отстаивать свои права.
Государство пыталось регулировать взаимоотношения между гражданами и продавцами (исполнителями, изготовителями) при помощи обычаев и законов, закрепляя их права и обязанности, а также юридические последствия нарушения прав.
Положения, касающиеся непосредственно защиты прав потребителей, впервые появились еще во времена Древней Руси (IX—XII вв.) в Пространной редакции Русской Правды XII века. Например, в соответствии со статьей «О коне» разрешалось вернуть купленного коня продавцу и получить обратно деньги, если у коня обнаруживались скрытые недостатки или болезнь[1].
К источникам правового регулирования потребительских отношений в древнерусском государстве можно отнести и Псковскую судную грамоту 1467 года. В ст. 118 были зафиксированы обстоятельства, при обнаружении которых сделка признавалась недействительной, например, если корова продавалась со скрытыми дефектами, она возвращалась продавцу, а деньги — покупателю[2].
С древнейших времен правовой регламентации подвергалось и предоставление услуг, в частности медицинских. В тот период выделялось три вида оказания медицинской помощи: народная, монастырская и светская (городская) медицина[3]. Основными источниками правового регулирования предоставления указанных услуг являлись Церковный устав Владимира Святославовича (Х—ХI вв.) и Русская Правда. Данные акты официально признавали только монастырскую и светскую медицину и закрепляли государственное преследование народной медицины, основанной на языческих традициях.
Таким образом, можно констатировать, что уже в период древнерусского государства происходило зарождение правового регулирования потребительских отношений через закрепление их прав, в частности, права потребителя на качество приобретаемого товара (работы, услуги).
Период объединения русских земель и укрепления российского государства (ХV—XVI вв.) отличается бурным экономическим развитием, что было обусловлено интенсивным объединением земель, восстановлением разрушенного хозяйства, установлением торговых отношений с Европой. Основными источниками правового регулирования общественных отношений указанного периода являлись Судебник Ивана III 1497 года и Соборное уложение 1649 года, однако вопросы защиты прав потребителей ими не регулировались.
В вопросах развития законодательной защиты прав потребителей того времени заслуживает внимания Литовский статут 1588 года, который был основан на Русской Правде и оказал существенное влияние на развитие русского права. В Литовском статуте закреплялись следующие права потребителей:
— на необходимую и достоверную информацию о цене (например, артикул 6 устанавливал цену на вола — две копы грошей, на корову — сто грошей);
— на товар установленного качества и ответственность продавцов за нарушение этого права. Так, в разделе 3, артикуле 36 было указано «…в каждом городе… местечках… ВКЛ… и в домах гостиничных, по дорогам, в торговые и неторговые дни зерно всякое продаваться должно мерой одинаковой, равной, т. е. чтобы бочка, в которой должно быть четыре корца меры краковской ровных без верха и без встряхивания, но выровненных, которая мера должна быть вымеряна в Вильне от вряда пана воеводы виленского замкового…». Кто же из подданных не считался с данным положением, должны были уплатить денежное возмещение;
— на соблюдение режима торговли. Раздел 14, артикул 4 регулировал городской порядок в час ярмарок, торгов, праздников, тем самым обеспечивая защиту прав потребителей и продавцов;
— на безопасность. В разделе 11, артикулах 41, 42 предусматривалась ответственность хозяина дома за безопасность своих гостей; раздел 9, артикул 32 закреплял нормы по строительству дорог, обеспечивая таким образом безопасность дорожного движения;
— на обращение в суд за защитой нарушенного права (раздел 3, артикулы 38—44)[4].
Императорский период истории русского государства (ХVII—XIX вв.) отличался динамичным экономическим развитием как внутри страны, так и за ее пределами. В связи с этим наблюдался бурный законотворческий процесс. Через издаваемые нормативные акты была предпринята попытка урегулировать все существующие в обществе отношения, в том числе и с участием потребителей.
Одним из первых законов в этой области был Новоторговый устав 1667 года, в котором содержались правовые нормы, регламентировавшие внешнюю и внутреннюю торговлю и защищавшие потребителей от недоброкачественных и поддельных товаров, ввозимых в Россию[5].
Значительное количество правовых актов, направленных на урегулирование защиты прав потребителей, издавалось в период правления Петра I. Так, был принят ряд указов о торговле пищевыми товарами на рынках столицы. Сенат-ский указ от 18 сентября 1713 г. предписывал: «в мясных рядах скотину бить и продавать по прежнему здоровую, а ежели у кого явится больная, то такой не бить и не продавать и смотреть крепко, чтобы тайно того мясники не делали»[6]. В 1716 году был утвержден Устав воинских артикулов, который установил наказание за обмер и обвес: «возвратить добро втрое, заплатить денежный штраф и подвергнуть телесному наказанию»[7]. В Указе 1718 года запрещалась продажа «нездорового съестного харча и мертвечины» и устанавливались жесткие меры наказания: «за первую вину будет бит кнутом, за вторую — сослан на каторгу, за третью — учинена будет смертная казнь». В Указе 1722 года предписывалось «несвежее мясо бросать собакам или велеть закапывать в землю в особливых местах, а ежели у кого для продажи явится какая мертвечина и за то таковых бить кнутом и, вырезав ноздри, ссылать на каторгу на урочные годы»[8].
Надзор за качеством продукции и ценами был возложен на полицию. Указами Правительствующего Сената (1756 г.) определялись соответствующие права: «Пристав должен посещать рынки своей части, и буде усмотрит жалобу или дороговизну, то о том, чего сам исправить не может, предлагать управе»[9].
Следует отметить, что именно с петровских времен в России стала известна стандартизация как одна из составляющих качества товара. Первыми объектами стандартизации стали такие отрасли хозяйства, как кораблестроение, вооружение и строительство. В 1723 году впервые в России Петр I издал Указ о качестве. Текст Указа содержал требования государя не только к качеству продукции (в данном случае — оружия для армии), но и к системе контроля качества, государственного надзора над ним, а также меры наказания за выпуск дефектной продукции. Стремясь к расширению внешней торговли, Петр I не только ввел технические условия, учитывающие высокие требования иностранных рынков к качеству отечественных товаров, но и организовал в Петербурге и Архангельске правительственные бракеражные комиссии, которым вменялось в обязанность следить за качеством экспортируемого Россией сырья (льна, пеньки, древесины и т. д.).
В ХIX веке продолжалось совершенствование законодательной базы в России, что выразилось в издании Свода законов Российской империи (1832 г.), в котором нормы, закрепляющие права потребителей и их защиту, были расположены хаотично, в зависимости от сферы регулирования. Например, нормы Аптекарского устава 1836 года устанавливали от-
ветственность за недостатки и плохое качество материалов и посуды, за несоблюдение надлежащей чистоты и др.[10]; нормы Врачебного устава 1857 года закрепляли права граждан на благоприятную окружающую среду, качество и безопасность пищевых продуктов[11].
Октябрьские события 1917 года коренным образом изменили политическую ситуацию в стране. Следствием этих изменений явилось создание нового государства с совершенно иной системой хозяйствования.
Изначально в Советском государстве широкое распространение получило мнение «о необходимости развития прямого безэквивалентного распределения материальных благ, которое должно осуществляться вне какого-либо гражданского права»[12]. Однако новая экономическая политика скорректировала отношения социалистического общества и гражданского права. В итоге в 1922 году был принят первый Гражданский кодекс РСФСР (далее — ГК РСФСР 1922 года).
ГК РСФСР 1922 года права потребителей не выделял в отдельный институт, в основном они были зафиксированы в разделе IV «Купля-продажа» (статьи 195—199, 201, 203—205). В соответствии с ГК РСФСР 1922 года продавец отвечал перед покупателем за несоответствие качества проданного имущества установленному по договору, за недостатки, значительно уменьшающие его цену или пригодность к употреблению. В ст. 195 закреплялась обязанность покупателя немедленного осмотра полученной вещи, в противном случае он лишался в дальнейшем права ссылаться на ее явные недостатки.
ГК РСФСР 1922 года закрепил сроки обращения потребителя к продавцу с соответствующими требованиями (ст. 197) и установил три основных права покупателя в случае продажи ему некачественного товара: предоставления вещи надлежащего качества; соответствующего уменьшения покупной цены; расторжения договора и возмещения всех убытков (ст. 198).
В довоенный период гражданское законодательство дополнялось также специальными указаниями Наркомторга СССР. Среди них необходимо выделить два постановления Наркомвнуторга СССР: от 8 августа 1935 г., утвердившее Правила обмена недоброкачественных товаров, и от 2 декабря 1936 г., установившее Правила обмена и возврата по любым мотивам промтоваров, купленных в магазинах[13].
В Советском государстве одной из главнейших задач производства являлось достижение высокого качества производимой продукции и оказываемых услуг, что способствовало и повышению уровня защищенности потребителя. Первыми нормативными актами в этой области стали декрет СНК РСФСР от 14 сентября 1918 г. «О введении международной метрической системы мер и весов» и Положение о Главном комитете лакокрасочной промышленности. Указанные акты заложили основы формирования и развития метрологии, стандартизации, а также системы их контроля. В связи с этим в 1923 году было создано Временное бюро стандартизации (с 1925 года — Комитет по стандартизации при Совете труда и обороны) и Центральное бюро стандартизации при НК РКИ СССР, которые руководили всеми работами в данной сфере во всех ведомствах СССР, утверждали и опубликовывали стандарты.
Качество обеспечивалось через закрепление не только регулятивных, но и охранительных норм. За изготовление, поставку недоброкачественной продукции предусматривалась как гражданско-правовая, так и уголовная ответственность. Уголовный кодекс РСФСР 1922 года (далее — УК РСФСР) предусматривал суровые наказания за выпуск недоброкачественной, некомплектной продукции, за несоблюдение обязательных стандартов. В 1934 году постановлением ЦИК СССР была впервые установлена уголовная ответственность за обман покупателей. Хотя отдельные виды обворовывания покупателей признавались уголовным правом преступными и наказуемыми и до этого времени. Так, декретом СНК РСФСР от 15 июля 1921 г. «Об ответственности за нарушение декретов о натуральных налогах и об обмене» преступлением признавался сбыт фальсифицированных продуктов через торговые предприятия. Впоследствии данное нарушение легло в основу ст. 128 УК РСФСР[14].
Результатами реформы советского законодательства, происходившей в 60—70-е годы ХХ века, явились: очередная кодификация гражданского, уголовного законодательства; интенсивное развитие науки административного права, что существенно отразилось и на правовом положении потребителей.
В 1961 году были приняты Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик (далее — Основы гражданского законодательства), а в 1964 году — Гражданский кодекс РСФСР (далее — ГК РСФСР), в статьях которых были отражены права потребителей (статьи 36, 41, 42 Основ гражданского законодательства и статьи 245—249 ГК РСФСР). Из анализа данных норм следует, что положение потребителей было улучшено. Например, расширен круг прав потребителя при приобретении товаров ненадлежащего качества. По сравнению с ГК РСФСР 1922 года покупатель получил еще две дополнительные возможности требования по своему выбору: безвозмездного устранения недостатков либо возмещения расходов, связанных с исправлением обнаруженных недостатков (ч. 2 ст. 41 Основ гражданского законодательства).
Кроме положительных изменений новое законодательство содержало и отрицательные моменты. Например, в своем исследовании М.А. Бычко утверждает: сопоставительный анализ текстов ч. 2 ст. 41 и ч. 2 ст. 42 Основ гражданского законодательства показывает, что ст. 42 по сравнению со ст. 41 во многом ограничивает пределы ответственности торговых предприятий за продажу недоброкачественных товаров, на которые установлены гарантийные сроки службы, и вместе с тем сужает права покупателей, приобретших такие товары. Статья 41 Основ гражданского законодательства прямо устанавливает: выбор содержащихся в ней санкций принадлежит покупателю. Исходя из этого, можно предположить, что право выбора санкций, предусмотренных в ч. 2 ст. 42, также принадлежит покупателю, но ст. 42 Основ гражданского законодательства утверждает иное: в случае обнаружения недостатков в товаре с гарантийным сроком торговое предприятие обязано осуществить одну из перечисленных в статье альтернативных санкций. В тексте данной нормы не закрепляется принадлежность покупателю права выбора санкций. В результате этого на практике данное право осуществлялось торговыми предприятиями. Между тем названные нормы юридически и логически являются продолжением одна другой и обе устанавливают ответственность за продажу товаров ненадлежащего качества, т. е. за однородное правонарушение[15].
Торговая практика, как и пробелы, наблюдаемые в гражданском законодательстве, наносила неоценимый вред потребителям.
Правовое регулирование торгового обслуживания осуществлялось рядом подзаконных нормативных актов. Это прежде всего различные ведомственные и межведомственные правила, инструкции, например, Типовые правила обмена промышленных товаров, купленных в розничной торговой сети государственной и кооперативной торговли (утв. приказом Мин-
торга СССР № 19 и Госстандарта СССР № 19  01.02.1974). Министерства и ведомства, разрабатывая и утверждая такие правила, нередко использовали свои монопольные позиции в соответствующих отраслях, навязывали невыгодные потребителям условия, ставили их в неравное положение по отношению к специализированным организациям, обслуживающим население.
В 60—70-х годах ХХ века развитие получает административное право. Нормы административного права на тот момент не были кодифицированы, поэтому административная ответственность за нарушение прав потребителей закреплялась в нормативных актах различных государственных органов. Нормами административного права устанавливалась административная ответственность за мелкий обвес, обмер, обсчет или иной обман покупателей.
Защита от наиболее серьезных посягательств на права потребителей осуществлялась в уголовном порядке. Уголовный кодекс РСФСР 1960 года (статьи 152, 154, 156, 157) устанавливал уголовную ответственность за такие преступления, как спекуляция товарами, обмеривание, обвешивание, превышение установленных розничных цен, обсчет или иной обман покупателей в магазинах и иных торговых предприятиях или в предприятиях общественного питания.
Таким образом, к 1980-м годам законодательство, регулирующее защиту прав и законных интересов потребителей, представляло собой крупный массив нормативных актов различного уровня и имело ряд особенностей:
— во-первых, оно включало в себя нормы различных отраслей права (государственного, административного, гражданского, уголовного и т. д.);
— во-вторых, защита от наиболее серьезных посягательств на права и законные интересы потребителей осуществлялась в административном и уголовном порядке;
— в-третьих, общей правовой базой регулирования потребительских отношений в основном являлись нормы гражданского законодательства.
Однако нормы гражданского законодательства в вопросах регулирования потребительских отношений носили лишь общий характер и воспринимали указанные отношения как разновидность договорных, не учитывая специфику взаимоотношений потребителей с экономически более сильными субъектами. В связи с чем возможно констатировать: советское гражданское законодательство было не в полной мере рассчитано на эффективное регулирование мер по защите прав потребителей.
Первой важной попыткой, направленной на оптимизацию правового регулирования защиты прав потребителей, явилась разработка в 1988 году проекта закона «О качестве продукции и защите прав потребителей», однако при обсуждении было принято решение о недоработке проекта, и он не был принят.
Объективная необходимость в существовании законодательного стержня в системе законодательства о защите прав потребителей потребовала поиска новых подходов к этой проблеме. Начало реализации этих подходов было положено с принятием Закона СССР от
22.05.1991 № 2184-1 «О защите прав потребителей». Это был первый в истории советского законодательства акт, направленный на урегулирование отношений по защите прав потребителей товаров, работ, услуг, не только закрепивший права потребителей, но и отразивший механизм их реализации. Закон содержал множество положений, не разработанных советским гражданским законодательством[16].
После распада СССР, в условиях образования СНГ и принятия этими государствами актов о суверенитете, основу законодательства о защите прав потребителей стали составлять законы, принятые в каждой из стран СНГ. При создании законов о защите прав потребителей в России, Казахстане, Украине были использованы либо основные структурные и содержательные положения союзного закона (Украина, Казахстан), либо важнейшие теоретические конструкции, соответствующие мировой практике и оправдавшие себя при применении законодательства о защите прав потребителей (Россия)[17].
В Законе РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей» были провозглашены международно признанные права потребителей, определен механизм их реализации, а также способы защиты. Выделяют гражданско-правовой, уголовно-правовой и административно-правовой способы защиты.
Но, несмотря на это, обман потребителей, продажа фальсифицированной, а подчас и опасной для здоровья людей продукции и лекарственных препаратов, оказание некачественных услуг являются распространенным явлением для современного российского рынка. Поэтому в деятельности государственных органов, в чью компетенцию включены функции по защите прав потребителей, особое внимание отводится выполнению надзорных и контролирующих мероприятий на потребительском рынке. Так, в 2007 году отделом по защите прав потребителей Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Омской области (далее — Управление) было проведено 1720 проверок, выявлено 1218 нарушений. Проверки проводились в соответствии с планом, заданиями и поручениями Управления, по письмам и обращениям граждан, органов власти и материалам, направленным из прокуратуры. Более 59% проведенных мероприятий составили внеплановые проверки, 20% — совместные с органами УВД, Министерства экономики Омской области, прокуратуры, местного самоуправления. Выявлено большое количество правонарушений, в связи с чем огромное значение приобретают меры юридической ответственности, применяемые к правонарушителям.
Центральное место в вопросе защиты прав и интересов потребителей занимают меры административной ответственности. Так, в КоАП РФ непосредственно этому посвящены отдельные нормы главы 14 «Административные правонарушения в предпринимательской деятельности», предусматривающие наказания за нарушение таких прав потребителей, как право на надлежащее качество, безопасность, информацию и др.
Краткий обзор становления защиты прав потребителей в России показывает, что данная разновидность защиты прав имеет длительную историю, которую возможно соотнести с историей становления и развития российского государства. В настоящее время защита прав потребителей представляет собой «специфическое законодательное наслоение над отраслевым законодательством, основной целью которого является предоставление специфических дополнительных прав потребителям и возложение на их контрагентов дополнительных обременений, балансирующих их неравное экономическое положение на рынке»[18]. Вместе с тем очевидно, что вряд ли возможно создать универсальное специфическое законодательство, так как экономические, а следовательно, и потребительские отношения находятся в постоянном развитии, что требует систематического обновления и совершенствования законодательной базы.
 
Библиография
1 См.: Российское законодательство X—XX веков: В 9 т. Т. 1.— М., 1984. С. 126.
2 Там же. С. 386.
3 См.: Сальников В.П., Стеценко С.Г. Регламентация медицинской деятельности в России: историко-правовые вопросы (Х—ХVII вв.) // Журнал российского права. 2001. № 4. С. 144.
4 См.: Кейта-Станкевич Т. Эволюция защиты прав потребителей (мировой и отечественный опыт) // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 2001. № 2. Режим доступа: http: /www. Library.by/
5 См.: Российское законодательство Х—ХХ веков. Т. 4. С. 145.
6 Чепурной И.П. Защита прав потребителей. Виды и способы обманов покупателя при продаже продовольственных товаров. — Ростов н/Д, 2003. С. 10.
7 Российское законодательство Х—ХХ веков. Т. 4. С. 364.
8 Чепурной И.П. Указ. соч. С. 10.
9 Там же.
10 См.: Коротеева Н.Н. Аптечное дело в Курской губернии: Дис. … канд. ист. наук. — Курск, 2003. С. 97.
11 См.: Бычко М.А. Развитие законодательства о защите прав потребителей в России. Историко-правовой аспект: Дис. … канд. юрид. наук. — Ставрополь, 2000. С. 45.
12 Гражданское право. Т. 1 / Под ред. Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева. — М., 1996. С. 52.
13 См.: Бычко М.А. Указ. раб. С. 57.
14 Там же.
15 См.: Бычко М.А. Указ. раб. С. 65.
16 См.: Нецветаев А.Е. Правовое регулирование защиты прав потребителей // Юридический мир. 2000. № 10. С. 15.
17 См.: Шерстобитов А.Е. Гражданско-правовые вопросы охраны прав потребителей. — М., 1993. С. 44.
18 Там же. С. 47.