История становления и развития в дореволюционной России институтов самоорганизации граждан по месту их жительства: публично-правовые аспекты

УДК 342.25 

Страницы в журнале: 132-136

А.В. АЛЕШКИН,

аспирант кафедры конституционного и административного права Московского городского университета управления Правительства Москвы

Анализируются публично-правовые аспекты становления и развития в дореволюционной России, начиная с древнерусского государства, русской территориальной общины, которая относится к числу традиционных для нашего Отечества институтов самоорганизации граждан по месту их жительства и может считаться прототипом современного территориального общественного самоуправления.

Ключевые слова: территориальная община, институт самоорганизации граждан по месту их жительства, территориальное общественное самоуправление, сельский сход.

History of formation and development in pre-revolutionary Russia of institutes of self-organizing of citizens in a place of their residence: publicly-legal aspects

Aleshkin A.

Publicly-legal aspects of formation and development in pre-revolutionary Russia are analyzed, since the Old Russian state, Russian territorial community which is among institutes of self-organizing of citizens traditional for our Fatherland in a place of their residence and can be considered as a prototype of modern territorial public self-management.

Keywords: a territorial community, institute of self-organizing of citizens in a place of their residence, territorial public self-management, a rural descent.

Интерес к дореволюционной истории становления и развития в России институтов самоорганизации граждан по месту их жительства объясняется не требующими особых доказательств положениями о том, что, во-первых, различные формы такой самоорганизации берут свое начало в глубокой древности; во-вторых, большинство современных проблем правовой регламентации территориального общественного самоуправления схожи с проблемами прошлого; в-третьих, преемственность отдельных моментов российской истории объясняется, к сожалению, повторяющейся на различных этапах эволюции России весьма опасной тенденцией противостояния реформ и контрреформ в области местного самоуправления, следствием чего является незавершенность отдельных циклов исторического процесса и его «круговое» движение.

Публичная общественно-полезная цель создания территориального общественного самоуправления — самостоятельное и под свою ответственность осуществление собственных инициатив по вопросам местного значения (п. 1 ст. 37 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; далее — Закон № 131-ФЗ) — во многом роднит современное местное самоуправление с русской территориальной общиной (волостной, посадской, городской, сельской, купеческой, казачьей, территориально-национальной и др.), назначением которой являлось обеспечение и защита общественного интереса в соответствии с законами Российской империи.

В этой связи следует согласиться с точкой зрения, высказанной в ряде научных исследований по данной проблематике, о том, что русская территориальная община в ее организационно-правовом аспекте может быть отнесена к числу институтов самоорганизации граждан по месту их жительства и считаться прототипом современного территориального общественного самоуправления[1].

Важно подчеркнуть, что самоуправление существовало у древних славян еще при родовом устройстве. Местное же самоуправление стало формироваться у них с возникновением общин — самоуправляющихся единиц, образовывавшихся со времен разложения родового строя и переселения славян с побережья Дуная на русские земли[2].

Община лежала в основе процесса становления и развития Древнерусского государства и определила суть общерусского территориального устройства и быта. По утверждению известного историка С.М. Соловьева, «с развитием Древнерусского государства проявился не родовой, а именно общинный быт»[3]. Это подтверждает распространенная практика обсуждать общественно значимые вопросы в рамках вечевого собрания — традиционного института местного самоуправления, древнерусского органа демократии и народовластия.

Представляется, что важнейшей причиной образования территориальных общин в период развития Древнерусского государства явилось то, что постоянные передвижения князей «со стола на стол» и сопровождавшие их междоусобицы и споры неизбежно вели к дискредитации княжеской власти в глазах населения той или иной земли. Князь не прикреплялся к месту владения ни династическими, ни личными связями. Он приходил и иногда довольно скоро уходил, являясь как бы политической случайностью для той или иной земли. Население, естественно, стремилось заручиться сильной, авторитетной, постоянной властью, которая была бы своей и созданной ходом самой истории. Такой властью могли стать общины, правившие своими землями еще до прихода князей[4]. По верному замечанию Г.В. Плеханова, создание русской общины средневекового периода было вызвано прежде всего «постоянной военной опасностью для русских земель, которую не могла отразить одна только княжеская дружина без помощи ополчения»[5].

Земская реформа Ивана IV положила начало процессу формирования общественных, самоуправленческих структур по экономическим интересам. Так, посадские люди в Москве и ближайших регионах составляли сотни и слободы, которые занимались ремеслом, торговлей, строительством, ремонтом мостовых и т. д. В большинстве своем посадские и волостные общества издавна имели свои выборные органы, старост и сотских, выступавших в качестве исполнительных органов, а также городовых приказчиков[6].

Городские общины выступали в качестве юридического лица, имели свою собственность, пользовались и распоряжались ею. Собственность составляла базу общинного самоуправления. Из этого следует, что корпоративная связь, построенная по экономическим интересам, способствовала образованию крепких союзов из самостоятельных общин и придавала им устойчивость и известную независимость, основой которой была собственность, создаваемая в процессе производства и торговли[7].

Производственное самоуправление становится базой для становления крупной промышленности по отраслям, стимулом для развития внутренней и внешней торговли, источником формирования и совершенствования системы товарно-денежных отношений.

Кроме того, в этот период значительно расширяются полномочия купеческих общин, которые получают полное самоуправление в торговых делах через своих выборных должностных лиц и освобождаются от контроля со стороны приказной администрации.

При Федоре Ивановиче и Борисе Годунове местное самоуправление действовало в 32 городах. В связи с малоэффективной деятельностью наместников, волостелей и праветчиков их полномочия передавались избранным народом старостам.

Особо следует отметить соединение при царе Федоре государства и земщины, сыгравшей огромную роль в освобождении престола от самозванцев в период великой смуты. В обществе сложилась ситуация, при которой все важные государственные дела (особенно о денежных и других сборах) решались не иначе как по соборному приговору выборных людей от всей Русской земли, как служилых, так и неслужилых.

И.Д. Беляев, характеризуя земщину этого периода, утверждает, что именно она стала организатором освобождения Москвы и очищения всей земли Русской от польских оккупантов. «...городские и сельские общины, долго молчавшие, подали свой голос, города стали пересылаться друг с другом, собирать деньги и войска... <...> Разрозненные города и селения, не имевшие ни денег, ни войска, как бы каким-то чудом отыскали и достаточно войска, и нужные средства на его содержание, нашли и достойных военачальников... <...> Враги, готовые поглотить Россию, с бесчестием отступили перед единодушием служилых и неслужилых людей; отыскалась и верховная власть по воле всего народа и, что главное, отыскалась и утвердилась между своими, чего не могли сделать служилые люди, думавшие устроить государство мимо общин и неслужилых людей»[8].

По мнению Г.В. Мальцева, древнерусская община являлась становым хребтом всего земского самоуправления — земщины, составляла основу вечевой организации, выступала как государственно-политическое явление. В Древнерусском государстве широко были распространены крупные комплексные общинные образования — общины-города, общины-волости, общины-земли, внутри которых пользовались самостоятельностью более мелкие территориальные общины и субобщины[9].

С приходом к власти Петра I развитие территориального общинного самоуправления получает новый импульс. Петр I прежде всего обратил внимание на то, что администрация чрезмерно придавила общество и все беспорядки и злоупотребления были следствием слабости общества, неразвитости институтов непосредственной демократии и законных путей у общественных структур заявлять и отстаивать свои нужды. В связи с этим в октябре 1689 года Петр I издал указ, закрепивший за каждым городом право самостоятельно распоряжаться городской землей без разрешения на то воевод и приказных людей, заручившись согласием своего общества через выборных старост и сотских.

30 января 1699 г. Петр I подписал Указ об учреждении Бурмистерской палаты, которым передал регулирование городскими общинами самим общинам, минуя воевод и приказы. Бурмистерская палата являлась выборным органом и одновременно была органом местного общинного управления Москвы и выполняла функции центрального учреждения для координации деятельности городов государства.

В 1720 году Петр I учредил главный магистрат, которому было поручено ведать делами городского самоуправления. Согласно «Регламенту, или Уставу Главного магистрата», изданному 16 января 1721 г., две гильдии «регулярных граждан» (высший и средний слои городского населения) должны были избирать магистрат, состоящий из президента, двух бургомистров и четырех ратманов.

Выборные магистраты находились в независимом положении по отношению к губернаторам, управлявшим губерниями, и воеводам, возглавлявшим уезды. Магистрат ведал городским управлением и хозяйством, а также казенными сборами и повинностями. Низший слой городского населения («обретающиеся в наймах, в черных работах и тем подобные») выбирал своих старост и десятских, которые имели право доносить магистрату о своих нуждах и просить их об удовлетворении.

Впервые в России специальное законодательное закрепление деятельность института самоорганизации граждан по месту их жительства получила в конце XVIII века, в ходе проведения муниципальной реформы Екатерины II.

Жалованная грамота дворянства 1785 года и Грамота на права и выгоды городов 1785 года (далее — Городовое положение) закрепили производственный и территориальный принципы организации местного самоуправления в городах. Городское самоуправление представляло собой союз производственных единиц. Ранее это был союз общин. Теперь вместо общин появляются управы и цехи. Они формируются при условии, если в их состав входит не менее пяти мастеров однородного вида ремесла[10].

В соответствии с Городовым положением исполнительную власть представлял городской магистрат, выполнявший решение Городской думы. Городской глава, бургомистры и ратманы выбирались городским обществом через каждые 3 года.

Помимо магистратов, в городах существовали и другие городские учреждения — так называемые земские советы (мирские посадские сходы), которые создавались посадскими старостами.

Проведение Александром II либерально-демократических реформ местного самоуправления во второй половине XIX века было обусловлено прежде всего крестьянской реформой 1861 года. Именно земская и городская реформы привлекают особое внимание специалистов в области муниципального права, поскольку их не без основания считают первой попыткой создания в России гражданского общества, основанного на частной собственности. По мнению А.И. Попова, введение земского самоуправления явилось важным этапом в становлении структур гражданского общества в России. Выборное сословное самоуправление в стране существовало давно. Однако теперь впервые создавалось гражданское самоуправление: земства выбирались гражданами, а не корпоративными объединениями. Стараниями наиболее активной части общества земская идея стала популярной и воплотилась в единстве представлений о гражданской активности, общественном служении, практическом самопознании и просветительстве[11].

Правовую основу формирования сельских общин составили «Общие положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости», утвержденные Александром II 19 февраля 1861 г. В соответствии с ними сельское общество составлялось из крестьян, водворенных на земле одного помещика. Оно могло быть сформировано либо из целого селения (села или деревни), либо из одной части разнопоместного селения, либо из нескольких мелких, по возможности смежных, и во всяком случае ближайших между собою поселков (выселков, починков, хуторов, застенков, односелений или отдельных дворов и т. п.), пользующихся всеми угодьями или некоторыми из них сообща или же имеющих другие общие хозяйственные выгоды.

Сельское общественное управление составляли сельский сход и сельский староста. Кроме этого, община по мере необходимости могла иметь особых сборщиков податей, смотрителей хлебных магазинов, училищ и больниц, лесных и полевых сторожей, сельских писарей и т. п.

Сельский сход составлялся из крестьян-домохозяев, принадлежащих к составу сельского общества, и из всех назначенных по выбору сельских должностных лиц. Ведению сельского схода подлежали:

— выборы сельских должностных лиц и назначение выборных на волостной сход;

— приговоры об удалении из общества вредных и порочных членов его; временное устранение крестьян от участия в сходах;

— увольнение из общества членов его и прием новых;

— назначение опекунов и попечителей, поверка их действий;

— разрешение семейных разделов;

— вопросы, относящиеся к общинному пользованию мирской землей: передел земель, накладка и скидка тягол, окончательный раздел общинных земель на постоянные участки и т. п.;

— при участковом или подворном (наследственном) пользовании землей распоряжение участками мирской земли, по какому-либо случаю остающимися праздными или несостоящими в подворном пользовании;

— совещания и ходатайства об общественных нуждах, благоустройстве, призрении и обучении грамоте;

— назначение сборов на мирские расходы;

— раскладка всех лежащих на крестьянах казенных податей, земских и мирских денежных сборов, равно как земских и мирских натуральных повинностей, и порядок ведения счетов по означенным податям и сборам;

— учет должностных лиц, сельским обществом избранных, и назначение им жалованья или иного за службу вознаграждения;

— дела по отбыванию рекрутской повинности в той степени, в какой они касаются сельского общества;

— принятие мер к предупреждению и взысканию недоимок;

— назначение ссуд из запасных сельских магазинов и всякого рода вспомоществований и др.

Сельскому старосте предоставлялось право за маловажные проступки, совершенные лицами, ему подведомственными, подвергать виноватых назначению на общественные работы до 2 дней, или денежному в пользу мирских сумм взысканию до 1 рубля, или аресту (не дольше 2 дней)[12].

Важно отметить, что дореволюционные русские территориальные общины в соответствии с действующим тогда законодательством имели довольно сильную и стабильную экономическую и финансовую основу для осуществления самостоятельной хозяйственной деятельности по решению общественных вопросов. В частности, община на правах юридического лица обладала имуществом и землей, имела свое хозяйство и бюджет[13].

В сельской местности самоуправление действовало на началах общинного владения землей. Все, что находилось на земле, принадлежащей общине, являлось ее собственностью. Крестьянские и казачьи общины как субъекты права считались собственниками земельных наделов, которыми они распоряжались по собственному усмотрению, оставляя их в индивидуальном или общем владении. Сельское общество, отдельные крестьяне и крестьяне-собственники выступали субъектами права общинной собственности. Отдельные крестьяне реализовали свое право собственности через институты передела земли, замены натуральных повинностей денежными. Распределение обязанностей осуществлялось через жеребьевку.

Принцип равноправия членов общины нашел свое абсолютное воплощение в устройстве казачьих общин и обеспечивался прежде всего самоуправлением общины как властным институтом. При осуществлении общинного самоуправления приоритет отдавался формам непосредственной демократии. Жизненно важные управленческие решения принимались исключительно на сходе (казачьем сборе)[14].

Важно отметить, что в Москве реформы местного самоуправления проводились в соответствии с Положением об общественном самоуправлении города Москвы 1862 года (далее — Положение 1862 года), городовыми положениями (1870 г. и 1892 г.).

Положение 1862 года вводило всесословный принцип организации Городской думы и способствовало приспособлению этого органа управления к новым экономическим условиям. В соответствии с Положением 1862 года городское общество делилось на пять групп: дворяне, почетные граждане, купцы, мещане, ремесленники, неопределенная группа «других званых лиц».

Впервые в России стало законодательно разрешено привлекать к управлению городскими делами представителей всех сословий, и решение местных городских вопросов было изъято из рук купеческого и мещанского обществ, до этого считавшихся привилегированными представителями городского общества. Вместе с тем самостоятельность местного самоуправления была значительно ограничена властью военного генерал-губернатора, который мог председательствовать на заседаниях Городской думы и утверждал ее решения. Кроме этого, в Положении 1862 года не были определены предметы ведения органов местного самоуправления в Москве.

Рост общественно-политической активности в России в начале XX века привел к открытому общественному обсуждению вопросов о необходимости государственных преобразований в области организации местного самоуправления. Первая попытка такого рода была сделана в России частным совещанием земских деятелей в Петербурге 6 ноября 1904 г.

Несомненно, под влиянием происходивших довольно бурных общественно-политических событий эксперименты по реформированию местного самоуправления предпринимались и Николаем II. Так, 5 октября 1906 г. он подписал высочайший указ, в соответствии с которым сельским обывателям предоставлялось право участвовать во вторых избирательных съездах и собраниях независимо от их участия в выборах гласных; отменялось правило утверждения губернаторами земских гласных от сельских обществ из числа кандидатов, избранных волостными сходами; вводилась практика избрания самими кандидатами из своего состава положенного числа гласных и определения очередности вступления их в должность.

В 1906—1911 гг. П.А. Столыпиным проводилась реформа сельской общины, направленная на поощрение выхода из нее отдельных крестьян с закреплением надельных земель в частную собственность. Самоуправленческие начала общины реформой не затрагивались. Наоборот, предусматривалось расширение полномочий волостного самоуправления. Однако до 1917 года реформа не была завершена и сельские общества оставались основной формой хозяйствования.

Только административно-территориальная реформа 1923—1929 гг. и процесс повсеместной коллективизации положили конец волостному самоуправлению, а вместе с ним ликвидировали территориальную общину как основу русской государственности.

В отличие от дореволюционной России, законодательство Российской Федерации в настоящее время не определяет, какие виды муниципального имущества и средства местных бюджетов могут находиться в собственности территориального общественного самоуправления. В статьях 8 и 11 Закона № 131-ФЗ предусматривается довольно сложный порядок выделения органам территориального общественного самоуправления на договорной основе и в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования средств местного бюджета для осуществления хозяйственной деятельности по благоустройству территории, иной хозяйственной деятельности, направленной на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории.

Представляется, что трудно рассчитывать на эффективную хозяйственную деятельность территориального общественного самоуправления без законодательного определения перечня материальных и финансовых ресурсов, передаваемых ему органами публичной власти для реализации уставных функций и полномочий, определенных в Законе № 131-ФЗ.

Таким образом, можно прийти к выводу, что местное общинное самоуправление — традиционная для России форма организации публичной власти; она имеет глубокие исторические корни и существовала на всех этапах развития российского государства. С учетом новизны современного муниципально-правового института территориального общественного самоуправления в Российской Федерации при его разработке и совершенствовании может быть использован дореволюционный опыт детальной правовой регламентации собственных материальных и финансовых ресурсов органов территориального самоуправления, обеспечивающих автономное и эффективное решение общественных вопросов, а также форм и методов взаимодействия институтов самоорганизации граждан с органами публичной власти.

Библиография

1 См., например: Парадиз А.Л. Местное самоуправление в политической системе общества: Дис. ... канд. политол. наук. — Саратов, 1994. С. 23—24; Он же. Исторический опыт местного самоуправления // Обозреватель — Observer. — М., 1998. С. 23—29.

2 См. подробнее: Беляев И.Д. Лекции по истории русского законодательства. — М., 1888. С. 7—8; Иванов В.Д. Откуда есть пошла Русская земля. — М., 1986. Книга первая. С. 14.

3 Соловьев С.М. История России с древнейших времен. 5-е изд. — М., 1980. Т. I. С. 51, 52.

4 См. об этом подробнее: Ключевский В.О. Курс русской истории. Т. 3. — М., 2002. С. 178.

5 Плеханов Г.В. История русской общественной мысли. — М.; Л., 1925. Кн. 1. С. 234.

6 См. подробнее: Беляев И.Д. Указ. соч. С. 572.

7 См.: Пушкарев С.Г. Обзор русской истории. — М., 1991. С. 214.

8 Беляев И.Д. Указ. соч. С. 567.

9 См.: Мальцев Г.В. Крестьянская община в истории и судьбе России // Государство и право. 2009. № 3. С. 4.

10 См.: Полное собрание законов Российской империи. Т. XLVII. — Спб., 1875. С. 825.

11 См.: Попов А.И. Опыт земства в становлении современного местного самоуправления // Правительство — город — люди // Материалы науч.-практ. конф. 21 мая 1996 г. № 14. С. 5.

12 См.: Полное собрание законов Российской империи. Т. XXXVI. С. 82—86.

13 См. об этом подробнее: Изгоев А.С. Общинное право. — М., 1906. С. 56—58; Чоглоков Л.А. Руководство для сельских старост о порядке исполнения обязанностей, возложенных на них законами. — Пермь, 1896. С. 18—20; Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. Общее государственное право. — М., 1904. C. 391.

14 См. об этом: Федотов А.В. Территориальное общественное самоуправление: конституционные основы, практика правового регулирования: Дис. … канд. юрид. наук. — М., 2004. С. 70—72.