К вопросу о государственных пособиях и их роли в повышении рождаемости в 1917—1980-е годы

УДК 349.3(094) 

Страницы в журнале: 146-151

И.В. Карданова,

 старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин  Северо-Кавказского филиала Российской академии правосудия Россия, Краснодар 19kiv64@gmail.com

Проанализирован один из методов государственной поддержки многодетных, одиноких матерей в виде пособий. Рассматривается их роль в повышении рождаемости в 1917—1980-е годы. Приводятся статистические данные естественного прироста и рождаемости, соотношения размеров пособий и средней заработной платы в изучаемый период.

Ключевые слова: социальное обеспечение, политика повышения рождаемости, пособие, многодетные матери, одинокие матери, рождаемость, бедность, прожиточный минимум.

Социальное обеспечение занимает одно из ключевых мест в жизни общества; оно непосредственно зависит от развития экономики и теснейшим образом связано с политикой и социальным благополучием граждан [7, с. 5]. Среди основных функций социального обеспечения можно выделить демографическую, которая в свою очередь способствует стимулированию роста народонаселения страны, воспроизводству здорового поколения, росту продолжительности жизни граждан и т.д.

Наблюдаемая в последние десятилетия депопуляция населения в России, вызванная снижением рождаемости, высоким уровнем смертности, малодетностью семей, приковывает к себе внимание различных специалистов. Берлинский институт народонаселения и развития в апреле 2011 года опубликовал масштабный анализ демографических процессов в России и других странах бывшего СССР. Доклад, изданный и на русском языке, называется «Исчезающая мировая держава». В названии, собственно, содержится главный вывод исследования. Так, по оценкам экспертов численность населения России с 1993 по 2010 год сократилась со 149 млн до 142 млн человек. В 1960 году Россия (без учета других республик СССР) занимала четвертое место в мире по численности населения. В 2010 году она оказалась на девятом месте, уступив Бразилии, Пакистану, Бангладеш и Нигерии. В результате стремительного демографического спада Россия может потерять к середине XIX века еще 25 млн человек и таким образом перестанет входить в десятку самых народонаселенных стран мира. Ее опередят Эфиопия, Филиппины, Египет и Мексика [4]. В связи с изложенным данный вопрос представляется актуальным и требующим обращения к истории  и генезису государственной поддержки многодетных семей.

Начнем с того, что семьи в России были традиционно многодетными. Статистические данные XIX века свидетельствуют о том, что среднее количество детей в семье составляло 5 человек [8, с. 93]. Ранее важную роль в рождении детей играли экономические мотивы. В большинстве семей, особенно в крестьянских (в дореволюционной России крестьянство составляло около 90% населения), дети с малых лет принимали участие в хозяйственных работах, выступая в качестве дополнительной рабочей силы. Высокое значение для распространения многодетности имели принципы общинного землепользования, согласно которым земля периодически перераспределялась в пользу многодетных семей.

На первом этапе советской власти, согласно Декрету ВЦИК от 19.02.1918 «О социализации земли», земельные наделы предоставлялись в пользование крестьян в размерах, соответствующих числу едоков. С дальнейшим развитием промышленного труда вне семьи, изменением форм землепользования, коллективизацией сельского хозяйства и оплатой труда независимо от наличия детей резко сокращается производственная функция семьи, дети утрачивают значение рабочей силы и трудовых ресурсов семьи, и ранее действовавшие мотивы отпадают [5, с. 63—142].

Обеспечение повышения рождаемости, а также наиболее благоприятных условий воспитания и содержания детей является одной из основных задач социально-экономической политики любого государства, которое организует государственную поддержку женщинам с детьми, а точнее, наименее защищенным категориям женщин — многодетным и одиноким матерям. Выплата  пособий на ребенка является одной из социальных гарантий, вытекающих из конституционных положений, установленных статьями 7 (ч. 2), 38 (ч. 1), 39 (ч. 1) Конституции Российской Федерации 1993 года. Этот вид социальной поддержки имеет свою историю. 

Впервые упоминание о пособиях беременным и роженицам встречается в Декрете  СНК РСФСР от 31.10.1918 «Положение о социальном обеспечении трудящихся». Указанные пособия выдавались при беременности и родах, а также в период кормления ребенка грудью. Пособия подлежали выдаче в размере заработка лица, получающего пособие; пособие кормящим матерям — в размере 1/4 полного пособия роженицам. Кроме того, роженицам выдавалось дополнительное пособие на предметы ухода в размере 15-кратного минимального дневного пособия.

Декрет СНК РСФСР от 05.12.1921 «О дополнительных пособиях роженицам» внес изменения в вышеуказанный Декрет и установил новые размеры пособий. Так, единовременное дополнительное пособие на предметы ухода за новорожденными стали выдавать застрахованным и их женам в размере месячной средней заработной платы данной местности. А  размер пособия на кормление ребенка устанавливался  в размере 1/4 средней заработной платы, и это пособие подлежало выдаче в течение 9 месяцев со дня родов.

Указанные нормы нашли свое закрепление в ст. 183  Кодекса законов о Труде РСФСР 1922 года в главе XVII «О социальном страховании». Такие пособия полагались женщинам, источником существования которых являлся только собственный труд, без эксплуатации чужого. При этом количество детей никакого значения не имело.

Впервые пособие, целью выплаты которого являлось поощрение рождаемости, было установлено многодетным матерям постановлением ЦИК СССР № 65, СНК СССР № 1134 от 27.06.1936 «О запрещении абортов, увеличении материальной помощи роженицам, установлении государственной помощи многосемейным, расширении сети родильных домов, детских садов и детских яслей, усилении уголовного наказания за неплатеж алиментов и о некоторых изменениях в законодательстве о разводах». Этим постановлением предусматривалось оказание материальной помощи многодетным матерям, имевшим шесть детей. При рождении каждого следующего ребенка им выдавалось денежное пособие в размере 2000 руб. в год в течение 5 лет. Женщинам, имевшим десять детей, при рождении каждого следующего ребенка  выдавалось  единовременное  пособие  в  размере 5000 руб., а со второго года жизни ребенка семья получала ежегодно по 3000 руб.  По сравнению с пособиями на кормление ребенка (10 руб. в месяц) и на предметы ухода за новорожденными (45 руб. единовременно) выплачиваемые всем работницам и служащим суммы пособий для многодетных матерей были достаточно внушительными. Несмотря на то что данное постановление формально было направлено на рост количества многодетных семей, но лишь незначительно способствовало этому, так как материальная поддержка предполагалась только при рождении седьмого ребенка, а таких семей было немного.

Еще до окончания войны правительство вновь вернулось к этому вопросу путем принятия Указа Президиума Верховного Совета СССР от 08.07.1944 «Об увеличении государственной помощи беременным женщинам, многодетным и одиноким матерям, усилении охраны материнства и детства, об установлении почетного звания “Мать-героиня” и учреждении ордена “Материнская слава” и медали “Медаль материнства”» (далее — Указ). Указ устанавливал, что государственное пособие выдается многодетным матерям (имеющим мужа и вдовым), имеющим двух детей, при рождении третьего и каждого следующего ребенка, вместо ныне существующего порядка выдачи государственного пособия многодетным матерям, имеющим шесть детей, при рождении седьмого и каждого следующего ребенка (ст. 1). Кроме этого, по данному  Указу  беременные  женщины  и  кормящие  матери  в  течение 3 месяцев до родов и 4 месяцев после родов получали второй, дополнительный паек, что было немаловажно в голодные послевоенные годы. Значительно возрастали льготы беременным женщинам, более продолжительными стали отпуска (с 63 до 77 календарных дней — 35 дней до и 42 дней после родов) и т.д.

Государственная поддержка многодетной семье слагалась из единовременного пособия, выплачиваемого при рождении следующего ребенка, и ежемесячного, предоставляемого со второго года рождения четвертого  ребенка до достижения им пятилетнего возраста, поэтому реальный период выплаты ежемесячного пособия составлял 4 года.

В этом же Указе одиноким матерям, которыми признавались не только женщины, не состоящие в браке ко дню рождения ребенка, но и женщины, ставшие одинокими в силу прекращения брака ко дню обращения за назначением пособия, было предусмотрено ежемесячное пособие на содержание детей, родившихся после 08.07.1944 до достижения ребенком 12 лет. Отметим, что пособие сохранялось и в случае вступления одинокой матери в брак, и оно являлось дополнительным, если одинокая мать была многодетной, поскольку в этом случае основным считалось пособие многодетной матери.

Таким образом, размер пособий многодетным матерям составлял: на третьего ребенка — 400 руб. единовременно, на четвертого — 1300 руб. единовременно и 80 руб. ежемесячно, соответственно на пятого ребенка — 1700 и 120 руб., на шестого ребенка — 2000 и 140, на седьмого ребенка — 2550 и 200 руб., на восьмого ребенка — 2550 и 200 руб., на девятого ребенка — 3550 и 250 руб., на десятого ребенка — 3550 и 250, на каждого следующего ребенка — 5000 и 300 руб.

Для того чтобы понять, являлась ли его величина достаточной для обеспечения ребенка всем необходимым, нужно знать уровень жизни населения в послевоенное время. Например, в 1953 году цена на хлеб составляла 1,35 руб., 1 десяток яиц — 7 руб., молоко (1 л) — 2,2 руб., сахар (1 кг) — 9,40 руб., говядину 1-го сорта (1 кг) — 12,6 руб., картофель (1 кг) — 45 коп., муку пшеничную (1 кг) — 6,7 руб., масло сливочное (1 кг) — 25,5 руб. Следует учесть тот факт, что средний уровень цен к концу 1947 года превышал уровень цен 1937 года в 3,5 раза. С момента отмены карточной системы 16.12.1947 по 01.04.1953 цены снижались 6 раз [3].

Средняя заработная плата в рублях соответствующего времени, килограммах картофеля по соответствующим времени ценам и долларах США по соответствующему времени среднегодовому официальному курсу составляла соответственно: в 1913 году — 37,5, 1229,5 и 19,29, в 1936 году — 207, 345 и 40,89, в 1940 году — 339, 665 и 63,96, в 1944 году — 435, 5,3 и 82,08, в 1953 году — 719, 845,88 и 179,75 [6].

Соотношение размеров пособий к среднемесячному заработку соответственно составляло: в 1936 году при средней заработной плате в размере 207 руб., ежемесячном пособии на 4-го ребенка в размере 80 руб.  — 38,6% и единовременном пособии на 4-го ребенка в размере 1300 руб. — 628%, в 1940 году при средней заработной плате в размере 339 руб., ежемесячном пособии на 4-го ребенка в размере 80 руб. — 23,6% и единовременном пособии на 4-го ребенка в размере 1300 руб. — 383%, в 1944 году при средней заработной плате в размере 435 руб., ежемесячном пособии на 4-го ребенка в размере 80 руб. — 18,4% и единовременном пособии на 4-го ребенка в размере 1300 руб. — 299%, в 1953 году при средней заработной плате в размере 719 руб., ежемесячном пособии на 4-го ребенка в размере 40 руб. — 5,6% и единовременном пособии на 4-го ребенка в размере 650 руб. — 90% [1].

Вышеизложенное свидетельствует о том, что суммы выплачиваемых пособий  были явно недостаточны для нормального обеспечения жизни детей и их матерей. При этом государственная поддержка многодетных матерей являлась более существенной по сравнению с поддержкой женщин с детьми и вполне могла быть стимулом для увеличения рождаемости. Принятие Указа сыграло положительную роль в 1940—1950-е годы, когда имели сравнительно широкое распространение семьи с двумя, тремя детьми, а семей с шестью детьми было достаточно мало, потому регулярную (ежемесячную) помощь стали оказывать семье с рождением в ней четвертого и последующих детей. Таким образом, правовое регулирование государственной поддержки многодетных матерей развивалось и учитывало потребности государства в демографической политике. 

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26.03.1956 «Об увеличении продолжительности отпусков по беременности и родам» увеличивался отпуск по беременности и родам с 77 до 112 дней (56 дней до и 56 дней после родов), а в случае ненормальных родов или рождения двух и более детей отпуск после родов составлял 70 календарных дней.

В 1960-е годы рождаемость постепенно начинает снижаться за счет уменьшения числа многодетных матерей и возрастных групп 20—29 лет, в которые вступили женщины военных лет рождения, когда рождаемость была пониженной в силу объективных причин. Проиллюстрируем это на конкретных примерах.

Так, рождаемость, смертность и естественный прирост населения на 1000 жителей в России в 1940—1960-е годы составляли соответственно: в 1940 году  — 33, 20,6 и 12,4, в 1950 году — 26,8, 10 и 16,8 при среднем числе детей, рожденных одной женщиной, 2,89 детей, в 1951 году — 27,2, 10,2 и 17,0 при среднем числе детей, рожденных одной женщиной, 2,92 детей, в 1960 году — 23,2, 7,4 и 15,8 при среднем числе детей, рожденных одной женщиной, 2,56 детей, в 1965 году  — 15,7, 7,6 и 8,1 при среднем числе детей, рожденных одной женщиной, 2,12 детей, в 1969 году — 14,2, 8,5 и 5,7 при среднем числе детей, рожденных одной женщиной, 2 детей.

Как видно из приведенных данных, рождаемость населения уменьшилась в 2 раза с 1940 по 1968 год. Это было связано с усиленной миграцией сельских жителей в города и уменьшением многодетных семей на селе. В целом прирост населения за указанный период снизился по России с 12,4 до 5,7 (в 2,1 раза). Параллельно с этим наблюдалось снижение числа многодетных матерей.

Согласно Указу Президиума Верховного Совета СССР от 25.11.1947 «О размере государственного пособия многодетным и одиноким матерям», размеры единовременного и ежемесячного пособий соответственно составляли: матерям, имеющим трех детей, при рождении четвертого ребенка — 65 руб. и 4 руб., матерям, имеющим четырех детей, при рождении пятого ребенка — 85 руб. и 6 руб., матерям, имеющим пять детей, при рождении шестого ребенка — 100 руб. и 7 руб., матерям, имеющим шесть детей, при рождении седьмого ребенка, — 125 руб. и 10 руб., матерям, имеющим семь детей, при рождении восьмого ребенка — 125 руб. и 10 руб., матерям, имеющим восемь детей, при рождении девятого ребенка — 175 руб. и 12,5 руб., матерям, имеющим девять детей, при рождении десятого ребенка — 175 руб. и 12,5 руб., матерям, имеющим десять детей, при рождении каждого следующего ребенка — 250 руб. и 15 руб.

Таким образом, с 1936 по 1960 год в нормативные правовые акты вносились изменения и дополнения, в частности, статус многодетной матери с 1944 года устанавливался при рождении женщиной четвертого и последующих детей (вместо введенной в 1936 году нормы, предусматривающей наличие шестерых и более детей), были введены ежемесячные пособия на ребенка одинокой матери. Государство стремилось различными способами, в том числе и при помощи пособий, стимулировать рождаемость. В отдельные периоды времени такая политика показывала положительные результаты, в то же время  только выплата пособий вряд ли могла изменить ситуацию. Следовательно, от государственных органов уже в 1960-е годы требовались разработка и внедрение более эффективных и многоаспектных мер по увеличению рождаемости.

Именно поэтому в 1970-е годы правительство активно стремилось воздействовать на процесс рождаемости. Принятые в этот период постановление Совмина СССР от 12.08.1970 № 659 «Об утверждении Положения о порядке назначения и выплаты пособий беременным женщинам, многодетным и одиноким матерям» и Инструкция по бухгалтерскому учету и отчетности по выплате пенсий и пособий в органах социального обеспечения, утвержденная приказом Минфина СССР от 30.04.1970 № 102, утвердили процедуру назначения и выплаты государственных пособий. Кроме этого, они ввели  новый порядок, в соответствии с которым государственные пособия назначались и выплачивались  матерям,  имеющим двух детей,  при  рождении  третьего и  каждого следующего ребенка.

Размеры единовременного и ежемесячного пособий соответственно составляли: матерям, имеющим двух детей, при рождении третьего ребенка — 20 руб. без выплаты ежемесячного пособия матерям, имеющим трех детей, при рождении четвертого ребенка — 65 и 4 руб., матерям, имеющим четырех детей, при рождении пятого ребенка — 85 и 6 руб., матерям, имеющим пять детей, при рождении шестого ребенка — 100 и 7 руб., матерям, имеющим шесть детей, при рождении седьмого ребенка — 125 и 10 руб., матерям, имеющим семь детей, при рождении восьмого ребенка — 125 и 10 руб., матерям, имеющим восемь детей, при рождении девятого ребенка — 175 и 12,5 руб., матерям, имеющим девять детей, при рождении десятого ребенка — 175 и 12,5 руб., матерям, имеющим десять детей, при рождении каждого следующего ребенка — 250 и 15 руб.

Единовременное пособие выплачивалось при рождении ребенка, а ежемесячное — со  второго  года после рождения ребенка до достижения им 5-летнего возраста. Указанные пособия  назначались и выплачивались матери независимо от получения пособия на ранее рожденных ею детей.

Совершенствуя политику в сфере рождаемости, 12.09.1974 ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление «О дальнейшем улучшении материальной помощи малообеспеченным семьям, имеющим детей», предусматривающее выплату ежемесячного пособия в размере 12 руб. в месяц на каждого ребенка в семьях с совокупным доходом менее 50 руб. в месяц, а также материальную помощь многодетным.

В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 25.09.1974 «О введении пособий на детей малообеспеченным семьям» было принято Положение о порядке назначения и выплаты пособий на детей малообеспеченным семьям, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 25.09.1974 № 752, которое закрепило право получения пособия на ребенка до достижения им 8-летнего возраста. В то же время независимо от наличия детей соответствующего возраста пособие не назначалось тем семьям, в которых оба трудоспособных родителя не работали.

В Краснодарском крае получателями пособий в 1975 году являлись 12192 многодетных и 10635 одиноких матерей, 9597 малообеспеченных семей, а общая сумма выплаченных пособий составила 701,7 тыс. руб. многодетным, 796,5 тыс. руб. одиноким матерям и 1614 тыс. руб. малообеспеченным семьям соответственно. К концу 1970-х годов получателями пособий являлись 4448  малообеспеченных семей, т. е. их число уменьшилось более чем в 2 раза, а сумма выплаченных пособий составила 126 тыс. руб., 9666 многодетных и 8450 одиноких матерей, а суммарный размер пособий составил соответственно 700,7 тыс. и 528,2 тыс. руб. [2, л. 86, 88, 88об.].

Рождаемость, смертность и естественный прирост населения на 1000 жителей в России в 1970—1980-е годы соответственно составили: в 1970 году — 14,6, 8,7 и 5,9 при среднем числе детей, рожденных одной женщиной, 2 детей, в 1975 году — 15,7, 9,8 и 5,9 при среднем числе детей, рожденных одной женщиной, 1,97 детей, в 1979 году — 15,8, 10,8 и 5 при среднем числе детей, рожденных одной женщиной, 1,87 детей, в 1980 году — 15,9, 11 и 4,9 при среднем числе детей, рожденных одной женщиной, 1,86 детей, в 1985 году — 16,6, 11,3 и 5,3 при среднем числе детей, рожденных одной женщиной, 2,05 детей, в 1989 году — 14,7, 10,7 и 3,9 при среднем числе детей, рожденных одной женщиной, 2,01 детей, в 1990 году — 13,4, 11,2 и 2,3 при среднем числе детей, рожденных одной женщиной, 1,89 детей [6]. 

Таким образом, к середине 1970-х годов рождаемость начала повышаться, отчасти это можно объяснить принимаемыми государством мерами по выплате пособий и улучшению благосостояния семей.  К концу 1970-х годов естественный прирост продолжает снижаться за счет увеличивающейся смертности населения, а к 1990 году демографическая проблема становится очевидна.

Средняя зарплата в оборотных рублях соответствующего времени, средняя зарплата в килограммах картофеля по соответствующим времени ценам и средняя зарплата в долларах США по соответствующему времени среднегодовому официальному курсу соответственно составляли: в 1970 году — 115,17, 884 и 128,57 руб., в 1975 году — 133,54, 997 и 182,93 руб., в 1980 году — 155,12, 1084 и 242,56 руб., в 1985 году — 173,95, 1160 и 246,73 руб., в 1989 году — 217,74, 1211 и 359,31 руб., в 1990 году — 248,40, 621 и 409,22 руб.

Соотношения среднемесячного заработка и ежемесячного пособия на четвертого ребенка в размере 4 руб. и единовременного пособия на четвертого ребенка в сумме 65 руб. соответственно составляли: в 1970 году — 3,5% и 56% при средней заработной плате 115,17 руб., в 1975 году — 3% и 49% при средней заработной плате 133,54 руб., в 1980 году — 2,6% и 42% при средней заработной плате 155,12 руб., в 1985 году — 2,3% и 38% при средней заработной плате 173,95 руб., в 1989 году — 1,8% и 30% при средней заработной плате 217,74 руб., в 1190 году — 1,6% и 26% при средней заработной плате 248,40 руб.

Таким образом, усилия советского государства в 1940—1980-е  годы, направленные на создание благоприятных условий для роста населения, усиление мер по оказанию государственной помощи семьям с детьми, сокращение смертности и заболеваемости, совершенствование охраны материнства и детства, не смогли остановить развитие негативных тенденций и желаемого эффекта не дали. Данное обстоятельство в очередной раз доказывает, что демографические процессы сложны, но проблемы, связанные с ними, требуют решения. Из вышесказанного следует, что увеличить рождаемость только за счет применения мер по выплате пособий невозможно, при этом преуменьшать значение материального стимулирования не стоит.

Список литературы

1. Ведомости Верховного Совета СССР. 1944. № 37.

2. ГАКК. Ф. Р-1631. Оп. 2. Д. 187.

3. Докладная записка ЦСУ СССР Г.М. Маленкову об изменении государственных розничных цен на продовольственные и промышленные товары по сравнению с довоенным уровнем // Советская жизнь. 1945—1953 гг.: Сб. докум. — М., 2003. URL: http://istmat.info/node/18465 (дата обращения: 25.07.2013).

4. Жолквер Н. Немецкие демографы: Россия — исчезающая держава. URL: http://www.bfm.ru/ news/135606?doctype=article (дата обращения: 27.07.2013).

5. Литвинова Г.И. Надо ли повышать рождаемость? // Свет и тени прогресса (социально-демографические проблемы СССР). — М., 1989.

6. Портал о России. URL: http://www.opoccuu. com/demograph.htm (дата обращения: 25.07.2013).

7. Право социального обеспечения: Учеб. / под ред. К.Н. Гусова. — М., 2001.

8. Энциклопедический словарь / под ред. И.Е. Андреевского, К.К. Арсеньева.  — Л., 1991.