К вопросу о компетенции антимонопольных органов

УДК 342.5 

СОВРЕМЕННОЕ ПРАВО №7 2011 Страницы в журнале: 63-67

Л.В. НИКИЩЕНКОВА,

аспирант кафедры финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной академии права

Научный руководитель:

Е.Н. ПАСТУШЕНКО,

 доктор юридических наук, профессор кафедры финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной академии права

Рассматривается вопрос формирования и развития системы антимонопольных органов в Российской Федерации; описывается специфика (проблемные аспекты) компетенции данных органов.

Ключевые слова: компетенция, права и обязанности, функции, рынок услуг, доминирующее положение.

To a question of the competence of antitrust authorities

Nikishchenkova L.

The question of formation and development of system of antimonopoly bodies in the Russian Federation is considered; specificity (problem aspects) competence of the given bodies is described.

Keywords: competence, rights and duties, functions, market of services, dominant position.

История формирования и развития системы антимонопольных органов в Российской Федерации имеет свою специфику, обусловленную особенностями становления рыночной структуры в различных секторах российской экономики. Последнее значимое изменение статуса антимонопольного органа произошло в 2004 году в рамках проводимой в России административной реформы. Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314

«О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» антимонопольный орган приобрел статус Федеральной антимонопольной службы (далее — ФАС России).

В соответствии с Положением о Федеральной антимонопольной службе (утв. постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 331) ФАС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы, контролю за осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, а также по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд (за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу, а также в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, не относящихся к государственному оборонному заказу, сведения о которых составляют государственную тайну).

В отличие от большинства федеральных служб, находящихся в ведении Правительства РФ, ФАС России не подведомственна ни одному из федеральных министерств, что свидетельствует о специфике ее положения в структуре органов исполнительной власти. Так, Л.П. Попов указывает: «Подчиненность ряда федеральных служб социально-экономического профиля, в том числе Федеральной антимонопольной службы, непосредственно Правительству РФ, а не федеральным министерствам обеспечивает независимость от их влияния при выполнении надзорных функций в соответствующих сферах деятельности и особое государственное значение»[1].

Согласно ст. 4 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции) антимонопольный орган представляет собой федеральный антимонопольный орган и его территориальные органы. Территориальные органы ФАС России в свою очередь представлены территориальными управлениями (Положение о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы было (утв. приказом ФАС России  от 15.12.2006 № 324)).

Переходя непосредственно к вопросу о компетенции антимонопольных органов, следует отметить, что в научной литературе соотношение таких понятий, как «компетенция», «полномочия», «права и обязанности», а также «функции», интерпретируется не всегда единообразно. В определении термина «компетенция» существует два основных подхода: в первом случае данная дефиниция рассматривается как совокупность прав и обязанностей, предоставленных конкретному органу, во втором в понятие «компетенция», помимо прав и обязанностей, включается также положение того или иного органа в системе управления, его цели и задачи, функции, круг подведомственных данному органу вопросов, а также территория его деятельности. При этом дефиниции «полномочия» и «права и обязанности» употребляются как тождественные.

Н.И. Матузов и А.В. Малько указывают, что каждый государственный орган «имеет соответствующую компетенцию (круг ведения), под которой понимается совокупность законодательно закрепленных полномочий (прав и обязанностей), предоставленных конкретному органу или должностному лицу в целях надлежащего выполнения им определенного круга государственных или общественно значимых задач и осуществления соответствующих функций; компетенция выступает неотъемлемым элементом правового статуса государственного органа»[2]. Посредством данного определения можно отчетливо проследить взаимосвязь названных понятий: правами и обязанностями орган либо должностное лицо наделяется с целью выполнения возложенных на него функций. На основании вышеизложенного, на наш взгляд, правомерно сделать вывод о том, что полномочия являются определяющим элементом компетенции как государственных органов в целом, так и должностных лиц государственных органов в частности. Функции следует рассматривать в качестве компонента, находящегося вне права, но при этом являющегося составной частью правового статуса и государственных органов, и должностных лиц. Деятельность реализуется посредством определенного круга полномочий. В данной связи наиболее целесообразным представляется рассмотрение функций и полномочий (прав и обязанностей), закрепленных за антимонопольным органом, а также за его должностными лицами.

Закон о защите конкуренции объединил в себе два ранее действовавших закона: Закон РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и Федеральный закон от 23.06.1999 № 117-ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» (далее — Закон о защите конкуренции на рынке финансовых услуг). Данный факт послужил основой для нескольких этапов внесения изменений и дополнений в нормативные правовые акты, регулирующие сферу конкурентных отношений. Осуществлялось планомерное обновление антимонопольного законодательства, направленное на расширение полномочий антимонопольного органа. Говоря о последних официальных документах, затронувших вопросы функций и полномочий антимонопольного органа, следует отметить, что в мае 2009 года была принята Программа развития конкуренции в Российской Федерации, а также План мероприятий по реализации Программы развития конкуренции в Российской Федерации на 2009—2012 годы (утв. распоряжением Правительства РФ от 19.05.2009 № 691-р), положения которых постепенно реализуются в практической деятельности федерального антимонопольного органа, а также его территориальных органов.

Однако реализация данных положений на практике зачастую бывает сопряжена с преодолением ряда правовых противоречий, встречающихся в нормах действующего законодательства, регламентирующих функции и полномочия антимонопольных органов в Российской Федерации. Необходимость устранения данных противоречий считается наиболее проблемным вопросом применительно к изучению компетенции антимонопольных органов.

В связи с прогрессивным развитием законодательства в рассматриваемой сфере изучение, а также поиск путей совершенствования существующих функций и полномочий антимонопольных органов с точки зрения научной новизны является чрезвычайно актуальным вопросом.

На сегодняшний день ст. 22 Закона о защите конкуренции указывает в качестве основных следующие функции антимонопольных органов:

1) обеспечение государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов;

2) выявление нарушений антимонопольного законодательства, принятие мер по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлечение к ответственности за такие нарушения;

3) предупреждение монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции, других нарушений антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами;

4) осуществление государственного контроля за экономической концентрацией в сфере использования земли, недр, водных и других природных ресурсов, в том числе при проведении торгов, в случаях, предусмотренных федеральными законами.

С целью выполнения указанных функций антимонопольному органу предоставлен ряд полномочий, основные из которых следует рассмотреть более подробно.

В первую очередь антимонопольный орган инициирует и рассматривает дела о несоблюдении антимонопольного законодательства. Вместе с тем Закон о защите конкуренции наделяет антимонопольный орган также полномочиями по возбуждению дел об административных правонарушениях: если в ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган выявит обстоятельства, свидетельствующие о наличии административного правонарушения, антимонопольный орган возбуждает дело об административном правонарушении в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 39 Закона о защите конкуренции).

Для рассмотрения каждого дела о несоблюдении антимонопольного законодательства антимонопольный орган создает в порядке, предусмотренном Законом о защите конкуренции, комиссию по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее — комиссия). Члены комиссии утверждаются антимонопольным органом. Следует обратить особое внимание на тот факт, что при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства кредитными организациями на рынке банковских услуг в состав комиссии включаются представители Центрального банка Российской Федерации. При разбирательстве по делу о нарушении антимонопольного законодательства финансовыми организациями (за исключением кредитных организаций), имеющими лицензии, выданные федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг, в комиссию включаются представители указанного федерального органа исполнительной власти.

Заключение по делу о нарушении антимонопольного законодательства, составленное комиссией, подлежит оглашению по окончании рассмотрения дела (ст. 49 Закона о защите конкуренции). В случае вынесения решения о признании ответчика (ответчиков) по делу нарушившим антимонопольное законодательство, комиссия выдает соответствующее предписание (предписания). Предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства подлежит исполнению в установленный срок. Антимонопольный орган осуществляет контроль за исполнением выданных предписаний. Нарушение сроков влечет за собой административную ответственность. Однако решение или предписание антимонопольного органа может быть обжаловано в течение 3 месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания. В случае подачи заявления в суд или арбитражный суд исполнение предписания антимонопольного органа приостанавливается до вступления решения суда в законную силу (ст. 52 Закона о защите конкуренции).

Следует особо отметить, что Закон о защите конкуренции на рынке финансовых услуг содержал ограниченный перечень субъектов, которым антимонопольный орган был вправе выдавать предписания: финансовые организации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Однако подобное ограничение являлось не вполне обоснованным, поскольку нарушения антимонопольного законодательства могут иметь место также со стороны различных хозяйствующих субъектов, физических лиц и федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, Закон о защите конкуренции на рынке финансовых услуг не предоставлял антимонопольному органу права на выдачу предписаний Банку России. Описанные противоречия в законодательном регулировании рассматриваемой сферы были устранены посредством Закона о защите конкуренции, который предоставил антимонопольному органу полномочия по выдаче федеральным органам исполнительной власти, а также государственным внебюджетным фондам и их должностным лицам обязательных для исполнения предписаний об отмене или изменении принятых актов, нарушающих антимонопольное законодательство. Однако антимонопольный орган по-прежнему не приобрел права пресекать нарушающие антимонопольное законодательство действия и отменять антиконкурентные акты Банка России, а также федерального органа по рынку ценных бумаг. В случае возникновения спорной ситуации антимонопольный орган может лишь направить в адрес указанных органов предложения о прекращении подобных действий и о приведении упомянутых актов в соответствие антимонопольному законодательству. Вместе с тем органы исполнительной власти и Банк России могут оказывать прямое влияние на состояние конкурентной среды как на рынке финансовых услуг, так и на рынке услуг, оказываемых непосредственно кредитными организациями. Данный аспект является, на наш взгляд, не вполне урегулированным с точки зрения действующего законодательства.

Продолжая рассмотрение основных полномочий антимонопольного органа, следует уделить особое внимание установлению доминирующего положения хозяйствующих субъектов, финансовых организаций и кредитных организаций при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства, а также при осуществлении государственного контроля экономической концентрации.

Право на установление доминирующего положения хозяйствующего субъекта закреплено в п. 10 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции. Антимонопольный орган реализует данное полномочие путем проведения анализа состояния конкурентной среды на товарном рынке, что является его прерогативой. Таким образом, антимонопольный орган не связан при установлении доминирующего положения хозяйствующего субъекта чьими-либо доводами и самостоятельно в установленном федеральным антимонопольным органом порядке определяет критерии товарного рынка, на котором были совершены действия по недопущению, ограничению, устранению конкуренции или ущемлению интересов других лиц, проводит соответствующие этапы анализа и оценки состояния конкурентной среды на таком товарном рынке. С сентября 2010 года  вступил в силу приказ ФАС России от 28.04.2010 № 220 «Об утверждении Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке», в связи с чем был признан утратившим силу целый ряд ранее действовавших приказов ФАС России. Вновь утвержденный порядок разработан на основании Закона о защите конкуренции и используется для анализа состояния конкуренции в целях установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта (хозяйствующих субъектов) и выявления иных случаев недопущения, ограничения или устранения конкуренции.

Следует отметить, что Закон о защите конкуренции прямо не устанавливает условий признания доминирующим положения финансовой организации и кредитной организации, не закрепляет порядок определения доминирующего положения указанных организаций, относя эти вопросы к компетенции Правительства РФ. На сегодняшний день Правительством РФ в рассматриваемой сфере утверждены следующие нормативные правовые акты: постановления Правительства РФ от 09.06.2007 № 359 «Об утверждении условий признания доминирующим положения финансовой организации (за исключением кредитной организации) и правил установления доминирующего положения финансовой организации (за исключением кредитной организации)» и от 26.06.2007 № 409 «Об утверждении условий признания доминирующим положения кредитной организации и правил установления доминирующего положения кредитной организации».

Помимо перечисленных полномочий, ФАС России также осуществляет государственный контроль экономической концентрации (ст. 27 Закона о защите конкуренции). При наличии законодательно предусмотренных критериев с предварительного согласия антимонопольного органа осуществляются такие действия, как слияние коммерческих организаций, присоединение коммерческой организации к иной коммерческой организации (за исключением финансовой организации). Слияние финансовых организаций или присоединение какой-либо финансовой организации к другой финансовой организации осуществляется при наличии необходимых условий только с предварительного согласия ФАС России. Также при определенных условиях с предварительного согласия антимонопольного органа осуществляются создание коммерческой организации, сделки с акциями (долями), имуществом коммерческих организаций, правами в отношении коммерческих организаций (ст. 27 Закона о защите конкуренции), сделки с акциями (долями), активами финансовых организаций и правами в отношении финансовых организаций. В недавнем прошлом система контроля над экономической концентрацией претерпела некоторые изменения: были увеличены пороги, при наличии которых требуется предварительное согласие антимонопольного органа на осуществление сделок, иных действий: 7 млрд руб. для активов и 10 млрд руб. для оборота компании (по сравнению с 3 млрд и 6 млрд руб. соответственно); был введен уведомительный порядок осуществления сделок внутри группы лиц и между лицами, объединяемыми в группу по основанию, предусмотренному п. 1 ч. 1 ст. 9 Закона о защите конкуренции.

Подводя итог всему вышесказанному, следует отметить, что система и компетенция антимонопольных органов эволюционировала по мере совершенствования антимонопольного законодательства в целом. На сегодняшний день данный процесс не завершен. По прогнозам аналитиков, в весеннюю сессию 2011 года Государственная дума должна будет принять так называемый третий антимонопольный пакет, что повлечет очередное внесение изменений в нормы действующего законодательства, более детально затронет вопрос взаимодействия антимонопольных органов при реализации своих полномочий с федеральными, а также с региональными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. В силу изложенного не представляется возможным сделать вывод о том, что на сегодняшний день круг полномочий антимонопольных органов в Российской Федерации окончательно сформирован. Поэтому основной задачей с точки зрения законодательного регулирования, а также теоретического осмысления данного вопроса, является отслеживание актуальных правовых и рыночных тенденций в рассматриваемой сфере, поиск путей конструктивного межведомственного взаимодействия антимонопольных, правоохранительных, судебных и других органов, т. е. комплекс действий, направленных на повышение эффективности работы, проводимой антимонопольными органами.

Библиография

1 Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России / Под общ. ред. Л.Л. Попова: Учеб. 2-е изд. — М., 2010.

2 Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учеб. — М., 2004. С. 50.