К вопросу о комплексности предмета и о методах муниципальной отрасли права

УДК 340.1:342.51 

Страницы в журнале: 25-28

С.Г. СОЛОВЬЕВ,

доктор юридических наук, зав. кафедрой конституционного, административного и муниципального права Южно-Уральского государственного университета

Раскрываются проблемы, связанные с понятием и содержанием муниципальной отрасли российского права; анализируются теоретические подходы к определению предмета и метода муниципальной отрасли права; формулируются предложения, направленные на совершенствование теории муниципального права.

Ключевые слова: понятие и содержание муниципальной отрасли права, предмет и метод муниципальной отрасли права.

On the problem of municipal law subject and methods

Solovjev S. 

The article reveals problems of the concept and contents of Russian municipal law, analyses theoretical approaches to the definition of municipal law subject and method; it also contains suggestions for improving the theory of municipal law.

Keywords: concept and contents of municipal law, municipal law subject and method.

В   настоящее время муниципальная отрасль права представляет собой взаимосвязанную совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением местного самоуправления. Своеобразие отношений, регулируемых нормами муниципального права, состоит в том, что «они возникают в особой сфере жизни общества, которую Конституция Российской Федерации определяет как “местное самоуправление”»[1].

В отношении же самого понятия и содержания местного самоуправления на протяжении всей истории муниципального права высказывалось немало мнений. К примеру, Г. Еллинек определял его как «государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц»[2]. И. Редлих под местным самоуправлением понимал «осуществление местными жителями или их избранными представителями тех или иных обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву»[3]. Л.А. Велихов считал: местное самоуправление — это «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением»[4].

Однако если говорить о правовой материи, то следует указать, что в настоящее время местное самоуправление нормативно определяется как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, закрепленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Рассматривая предмет муниципальной отрасли права, следует учитывать, что правовое регулирование местного самоуправления замыкает на местном уровне многие публично-правовые и частноправовые конструкции. Именно это обстоятельство обусловливает подход к муниципальному праву таких ученых, как О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев, в соответствии с которым муниципальное право рассматривается в качестве комплексной отрасли права, так как многие нормы муниципального права, регулирующие на местном (муниципальном) уровне имущественные, финансовые, земельные и другие отношения, выступают одновременно положениями гражданского, финансового, земельного и других отраслей права[5].

Вместе с тем И.В. Выдрин, Н.С. Бондарь, Н.Л. Пешин, Е.С. Шугрина, отмечая комплексность муниципального права, доказывают при этом его самостоятельность, несмотря на то, что для муниципального права характерно соединение разнородных институтов профилирующих и специальных отраслей[6].

В нашем понимании комплексность отдельных институтов муниципального права, таких как институты муниципальной службы, имущественной основы местного самоуправления, финансовой основы местного самоуправления и некоторые другие, отнюдь не свидетельствует о производности муниципального права от каких-либо базовых отраслей. Такая точка зрения обусловлена тем, что российская правовая система представляет собой сложное комплексное образование; в его рамках невозможно выделить отрасль, в структуре которой не имелось межотраслевых правовых институтов, включающих юридические нормы, составляющие другие отрасли права. К примеру, в системе конституционного права имеются нормы, определяющие основы института права собственности, являющегося традиционным институтом гражданского права. В составе административного права изучаются отдельные правовые аспекты высших органов государственной власти, образующих особенный институт конституционного права.

Можно до бесконечности приводить подобные примеры взаимопроникновения различных отраслей права. Это наглядно доказывает тот факт, что нельзя говорить о первостепенности либо производности какой-либо отрасли права, так как полной самостоятельностью может обладать только вся система права, а не ее часть в виде любой отрасли права.

Эту точку зрения подтверждает и Ю.К. Толстой, который полагает: «чистых» отраслей права не может существовать. Из тезиса о многомерности и полимерности системы права он выводит, что одни и те же отношения могут входить в предмет не одной, а нескольких отраслей права. Взаимодействие указанных отношений с другими отношениями, входящими в предмет одной и той же отрасли права, не изменяя их существа, придает им специфическую окраску, которую, разумеется, надлежит учитывать[7]. Этого мнения придерживается и Г.В. Игнатенко, отмечающий, что «сегодня не существует ни публичного, ни частного права, а есть лишь публичные и частные начала, публичные и частные стороны в любой отрасли права, в любой сфере законодательства»[8].

Муниципальное право, как и любая другая отрасль права, имеет в своем составе юридические нормы, регулирующие общественные отношения, находящиеся на стыке с другими отраслями права. Очевидно, применительно к муниципальному праву это выражено в большей степени. Однако муниципальное право имеет в своем составе наряду с межотраслевыми правовыми институтами значительно большую по своему объему группу обособленных правовых институтов, состоящих из юридических норм, входящих в систему только муниципального законодательства и регулирующих однородные общественные отношения, не регулируемые нормами других отраслей права.

Несомненно, многие из общественных отношений в сфере местного самоуправления одновременно являются предметом правового регулирования других отраслей права, таких как конституционное, административное, гражданское, финансовое, земельное. К ним относятся отношения, возникающие по поводу муниципальной службы, местных финансов, общих принципов организации местного самоуправления, муниципальных земель, муниципальной собственности.

Однако очевидно и то, что существуют и специфические муниципально-правовые отношения, являющиеся предметом правового регулирования преимущественно муниципального права. И что самое важное, в настоящее время эти отношения, которые В.И. Васильев определяет как «собственно муниципальное право»[9], занимают все большую часть в предмете муниципально-правового регулирования.

К таким связям следует отнести следующие правоотношения:

1) устанавливающие содержание модели осуществления муниципальной власти в муниципальном образовании;

2) закрепляющие организационно-правовую форму муниципального образования;

3) возникающие в связи с компетенционным статусом муниципальных образований, их органов и должностных лиц;

4) определяемые правовым регулированием взаимоотношений органов местного самоуправления между собой;

5) производные от института территориального общественного самоуправления;

6) определяющие территориальную организацию местного самоуправления;

7) проистекающие из правового регулирования форм участия населения в осуществлении местного самоуправления;

8) связанные с содержанием муниципальных нормативных актов;

9) производные от системы гарантий, обеспечивающих реальность института местного самоуправления;

10) определяющие процедуру и содержание муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;

11) возникающие по поводу избрания, функционирования и отзыва депутатов органов местного самоуправления и главы муниципального образования.

Все вышеперечисленные муниципально-правовые отношения регулируются преимущественно нормами муниципального права и составляют предмет исключительно муниципально-правового регулирования, что свидетельствует о наличии самостоятельного предмета у муниципальной отрасли права.

Следует также указать: наряду с предметом муниципального права неоднозначным в муниципально-правовой теории является вопрос, касающийся метода муниципального права. Это обусловлено мнением некоторых ученых о том, что каждая профилирующая отрасль права имеет свои методы правового регулирования, а муниципальное право, будучи комплексной отраслью, лишь заимствует методы, используемые в различных отраслях[10].

Конечно, данная точка зрения имеет право на существование, так как «в целом главными признаками метода правового регулирования можно назвать: каково устанавливаемое юридическое положение сторон; с какими юридическими фактами связывается возникновение, изменение, прекращение правоотношений; как определяются права и обязанности субъектов правоотношений; как защищаются права и обязанности субъектов правоотношений»[11]. С учетом этого можно сделать вывод: для муниципальной отрасли как публичной отрасли права наиболее характерен публично-правовой метод регулирования, однако «предметная деятельность органов местного самоуправления, связанная с реализацией их компетенции, реализуется и частноправовыми методами»[12]. В связи с этим особенностью муниципального права является сочетание императивного метода с диспозитивным.

Это обстоятельство позволяет говорить о том, что в муниципальной отрасли права «используется не один из методов правового регулирования в качестве основного, специфического...

а синтез методов правового регулирования. Это обусловлено природой муниципальных отношений, затрагивающих сферы и публичного права, и частного права...»[13].

В теории права метод правового регулирования определяется как совокупность способов воздействия юридических норм на общественные отношения. Любой метод правового регулирования характеризуется следующими чертами: он свойствен только публичному образованию в лице его органов, касается лишь юридических норм, его действенность обеспечивается публичным принуждением.

Метод представляет собой пробный камень, с помощью которого можно проверить, соединяются ли в одну отрасль правовые институты, отобранные по принципу единства предмета правового регулирования[14]. Не по субъекту — в таком случае все отношения, участниками которых выступают муниципальные образования или их органы, надо относить к предмету муниципального права, что на самом деле не отвечает реалиям. А именно по методу регулирования, так как каждая отрасль права должна иметь свой, специфический метод или специфическое сочетание методов[15].

Следует признать тот факт, что применительно к правовой материи на сегодня существует только два основных метода правового регулирования:

1) императивный метод, характеризующийся отсутствием свободы выбора у участников соответствующего правоотношения. Этот метод предполагает властное воздействие на участников общественных отношений, урегулированных нормами права, и устанавливает правовое положение субъектов, построенное на субординации, прямом подчинении;

2) диспозитивный метод — это способ регулирования отношений между участниками, являющимися равноправными сторонами. Он предоставляет им самим решать вопрос о форме своих взаимоотношений, урегулированных нормами права, характеризуется наличием свободы выбора правовых моделей поведения участников соответствующего правоотношения.

Диспозитивный метод правового регулирования не предполагает правовое положение субъектов, построенное на субординации, прямом подчинении. Применительно к муниципально-правовой материи диспозитивность проявляется в правовой автономии решений, связанных с участием органов местного самоуправления в гражданско-правовых отношениях, в вариативности предлагаемых муниципально-правовыми нормами решений организационных вопросов (порядка образования территории муниципального образования, создания органов местного самоуправления и др.)[16].

Этот метод включает в себя следующие элементы регулирования общественных отношений: дозволение совершить известные действия, имеющие правовой характер; предоставление лицам, участвующим в определенных взаимоотношениях, возможности выбора варианта своего поведения и определенных прав.

Наряду с комбинацией указанных основных методов правового регулирования в рамках муниципального права, определяющего достаточно автономную сферу общественных отношений, можно выделить три специфических метода муниципально-правового регулирования:

1) метод рекомендаций органам и должностным лицам местного самоуправления, состоящий в том, что в нормах муниципального права, принимаемых на уровне Российской Федерации или ее субъектов, муниципальным органам и должностным лицам рекомендуется тот или иной вариант поведения;

2) метод саморегулирования общественных отношений, проявляющийся в нормах, принятых посредством прямого волеизъявления населения, а также правотворческой деятельности муниципальных органов и должностных лиц;

3) метод трехуровневого регулирования общественных отношений, заключающийся в том, что общественные отношения, входящие в предмет муниципального права, регулируются нормами, принятыми органами федерального, регионального и муниципального уровней власти. При этом на федеральном уровне закрепляются общие принципы регулирования местного самоуправления, получающие более полное раскрытие на уровне субъектов Российской Федерации и подробно детализируемые на уровне муниципальных образований.

Проанализировав вышеуказанные проблемы, связанные с комплексностью предмета муниципального права и методами муниципально-правового регулирования, целесообразно сделать ряд выводов, имеющих значение для определения перспектив развития теории муниципального права:

1) в настоящее время с учетом значительного объема накопленного муниципального нормативного материала, правоприменительной практики по муниципальным вопросам и судебным спорам, а также в связи с наличием собственного предмета и методов муниципально-правового регулирования есть все основания для признания муниципального права в качестве самостоятельной отрасли современного российского права;

2) предмет муниципального права необходимо очищать от общественных отношений, входящих в предмет регулирования норм других отраслей права, и концентрироваться на изучении и анализе специфических муниципально-правовых отношений, являющихся предметом правового регулирования преимущественно норм муниципального права;

3) в качестве специфических методов муниципального права следует выделить методы рекомендаций органам и должностным лицам местного самоуправления; саморегулирования муниципальных общественных отношений; трехуровневого регулирования муниципальных общественных отношений.

Библиография

1 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. — М., 1997. С. 5.

2 Еллинек Г. Общее учение о государстве. — Спб., 1908. С. 466.

3 Редлих И. Английское местное самоуправление. — Спб., 1908. Т. 2. С. 462.

4 Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. — М.—Л., 1928. С. 235.

5 См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 10.

6 См., например: Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект): Дис. … д-ра юрид. наук. — Екатеринбург, 1998; Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. — Ростов н/Д, 1998. С. 55—63; Пешин Н.Л. Конституционные основы местного самоуправления // Конституционное законодательство России. — М., 1999. С. 261—282; Шугрина Е.С. Муниципальное право. — М., 1999. С. 25.

7 См.: Толстой Ю.К. Теория права. — М., 1998. С. 136.

8 Игнатенко Г.В. Публичное и частное в международном праве: факторы интеграции // Публичное и частное право: проблемы развития и взаимодействия, законодательного выражения и юридической практики. — Екатеринбург, 1999. С. 23.

9 См.: Васильев В.И. О предмете муниципального права // Журнал российского права. 2006. № 5. С. 24.

10 См.: Шугрина Е.С. Указ. раб. С. 27.

11 Бахрах Д.Н. Административное право. — М., 1993. С. 4.

12 Шугрина Е.С. Муниципальное право. — Новосибирск, 1994. С. 6.

13 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 13.

14 См.: Баранова В.М., Поленина С.В. Система права, система законодательства и правовая система. — Н. Новгород, 2000. С. 14.

15 См.: Васильев В.И. Указ. раб. С. 23.

16 См.: Васильев В.И. Указ. раб. С. 32.