К вопросу о круге лиц, обладающих иммунитетом от административного задержания

УДК 342.92

Страницы в журнале: 45-49 

В.Н. Хорьков,

кандидат юридических наук, доцент, зав. кафедрой теории и истории государства и права Юридического института Балтийского федерального университета им. И. Канта, Почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации Россия, Калининград  horkov-v@mail.ru

Анализируется круг лиц, к которым не применяется административное задержание. Исследуются законодательные нормы, регулирующие вопросы предоставления иммунитета от административного задержания. Уделяется внимание проблемам несовершенства действующего законодательства, регламентирующего институт задержания.

Ключевые слова: административное задержание, неприкосновенность, иммунитет, законодательство.

Институт административного задержания достаточно подробно исследован в научной литературе [1, 2, 5—9, 12]. В то же время не все аспекты административного задержания в настоящее время законодательно оформлены. Есть вопросы, касающиеся административного задержания, которые не лучшим образом, а иногда и противоречиво решены в действующем законодательстве.

Рассмотрим круг лиц, в отношении которых не допускается административное задержание, и сформулируем предложения по уточнению ряда положений российского законодательства.

Согласно Конституции Российской Федерации 1993 года (далее — Конституция РФ) Президент Российской Федерации (далее — Президент РФ), члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, судьи обладают неприкосновенностью.

Следует отметить, что ст. 91 Конституции РФ, имеющая непосредственное отношение к статусу Президента РФ, излишне лаконична: «Президент Российской Федерации обладает неприкосновенностью». При этом содержание неприкосновенности, к сожалению, не раскрывается.

Парадокс, на наш взгляд, заключается в том, что Президент РФ, прекративший исполнение свои полномочий, находится в этом отношении в лучшем положении, нежели действующий глава государства. В части 1 ст. 3 Федерального закона от 12.02.2001 № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» указано следующее: «Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий, обладает неприкосновенностью». На этом законодатель не ставит точку, а далее раскрывает содержание неприкосновенности Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий: «Он не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за деяния, совершенные им в период исполнения полномочий Президента Российской Федерации, а также задержан, арестован, подвергнут обыску, допросу либо личному досмотру, если указанные действия осуществляются в ходе производства по делам, связанным с исполнением им полномочий Президента Российской Федерации». Следовательно, Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, не может быть подвергнут административному задержанию.

С учетом сказанного полагаем, что ст. 91 Конституции РФ нуждается в корректировке в плане раскрытия содержания неприкосновенности Президента РФ.

Административному задержанию не подлежат члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Согласно ч. 1 ст. 98 Конституции РФ «члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей». Федеральный закон от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» предусматривает, что члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы могут быть лишены неприкосновенности по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания Российской Федерации. В случае лишения неприкосновенности члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы  могут быть подвергнуты административному задержанию и к ним могут быть применены как другие меры административного принуждения, так и меры уголовно-процессуального принуждения.

Анализ действующего законодательства показывает, что в круг лиц, не подлежащих административному задержанию, не входят депутаты законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, а также депутаты представительных органов муниципальных образований, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления.

Выделим в этой связи самое главное в ст. 13 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: «В случае привлечения депутата к <…> административной ответственности, его задержания <…>, совершения иных административно-процессуальных действий <…> применяется особый порядок производства <…> по административным делам, установленный федеральными законами».

Приведенная норма нам представляется далеко не безупречной. Во-первых, она неконкретна. Во-вторых, указано, что при привлечении депутата к административной ответственности, его задержании применяется особый порядок производства по делам об административных правонарушениях, но при этом непонятно, в чем суть этого особого порядка. В-третьих, особый порядок производства по делам об административных правонарушениях устанавливается федеральными законами. Особый порядок производства по делам об административных правонарушениях в отношении депутатов законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации мог бы быть установлен Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях 2001 года (далее — КоАП РФ). Однако такой порядок в КоАП РФ пока отсутствует. Особый порядок производства по делам об административных правонарушениях в отношении депутатов не установлен и другими федеральными законами, что делает анализируемую нами норму мертворожденной и неприменимой на практике.

Депутаты представительных органов местного самоуправления при привлечении к административной ответственности, задержании также не обладают иммунитетом. Такой вывод напрашивается, если обратиться к ч. 8 ст. 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: «Гарантии прав депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления при привлечении их к <…> административной ответственности, задержании <…>, совершении в отношении их иных <…> административно-процессуальных действий <…> устанавливаются федеральными законами». Для приведенной нормы также характерна неопределенность предписания. Трудно понять, какими федеральными законами должны быть установлены гарантии прав депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления при привлечении их к административной ответственности, задержании. На сегодняшний день такие гарантии федеральными законами так и не установлены и неизвестно, когда это произойдет. Поэтому депутаты представительных органов местного самоуправления, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления не обладают иммунитетом от административного задержания.

Как ни странно, но на кандидатов в депутаты представительных органов местного самоуправления и кандидатов в выборные должностные лица местного самоуправления иммунитет от задержания распространяется. Статья 24 Временного положения о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, прилагаемого к Федеральному закону от 26.11.1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» предусматривает, что зарегистрированный кандидат в депутаты представительных органов местного самоуправления и в выборные должностные лица местного самоуправления в субъектах Российской Федерации не может быть на территории муниципального образования задержан без согласия прокурора субъекта Российской Федерации.

Таким образом, иммунитет от административного задержания в полном объеме распространяется лишь на членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. К сожалению, действующее федеральное законодательство в связи с его неопределенностью не защищает от административного задержания депутатов законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и депутатов представительных органов местного самоуправления. Такой подход подрывает принцип неприкосновенности депутатов. На наш взгляд, необходим единый депутатский иммунитет от административного задержания вне зависимости от того, депутат это Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации или депутат представительного органа местного самоуправления.

Попутно отметим, что в научной литературе сейчас обсуждаются границы парламентского иммунитета депутатов законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации [3].

В части 1 ст. 122 Конституции РФ закреплено, что судьи неприкосновенны. Краткая емкая конституционная формула о неприкосновенности судей получила развитие в Законе РФ от 26.06.1992 № 3132-1 «О статусе судей Российской Федерации» (далее — Закон о статусе судей). Коснемся лишь одного из элементов неприкосновенности судей — недопустимости их задержания. Часть 5 ст. 16 Закона о статусе судей гласит: «Судья, задержанный по подозрению в совершении преступления или по иному основанию либо принудительно доставленный в любой государственный орган, если личность этого судьи не могла быть известна в момент задержания, после установления его личности подлежит немедленному освобождению». Важно подчеркнуть, что в данной норме речь идет не только о недопустимости задержания судей, подозреваемых в совершении преступления, но и о неприемлемости задержания судей по иному основанию. Под иным основанием подразумевается совершение административного правонарушения. Отсюда можно заключить, что не допускается не только задержание судей, подозреваемых в совершении преступления, но и судей, совершивших административные правонарушения. Следовательно, к судьям неприменимо административное задержание.

Необходимо отметить, что неприкосновенность судей распространяется на присяжных заседателей федеральных судов общей юрисдикции, а также на арбитражных заседателей арбитражных судов субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом от 20.08.2004 № 113-ФЗ «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации» на присяжного заседателя в период осуществления им правосудия распространяются гарантии независимости и неприкосновенности судей. Это означает, что присяжные заседатели судов общей юрисдикции, обладая неприкосновенностью наравне с судьями, не могут в период осуществления ими правосудия быть подвергнуты административному задержанию.

Своеобразно законодателем решен вопрос о неприкосновенности арбитражных заседателей арбитражных судов субъектов Российской Федерации. Часть 1 ст. 7 Федерального закона от 30.05.2001 № 70-ФЗ «Об арбитражных заседателях арбитражных судов субъектов Российской Федерации» предусматривает, что на арбитражного заседателя и членов его семьи в период осуществления им правосудия распространяются гарантии неприкосновенности судей и членов их семей. Таким образом, неприкосновенность в данном случае распространяется не только на арбитражных заседателей, но и на членов их семей.

Трудно объяснить, чем руководствовался законодатель, вводя неприкосновенность не только арбитражных заседателей, но и членов их семей. На членов же семей присяжных заседателей судов общей юрисдикции неприкосновенность не распространяется. Представляется, что должен быть единый подход как в отношении членов семей арбитражных заседателей, так и членов семей присяжных заседателей судов общей юрисдикции.

В соответствии с федеральным законодательством административное задержание не применяется к прокурорам (ч. 2 ст. 42 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»), руководителям следственных органов Следственного комитета Российской Федерации и следователям (ч. 3 ст. 29 Федерального закона от 28.12.2010 № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации»), Председателю Счетной палаты Российской Федерации, его заместителю и аудиторам Счетной палаты Российской Федерации (ч. 1 ст. 39 Федерального закона от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»), Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации (ч. 1 ст. 12 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»), сотрудникам органов федеральной службы безопасности при исполнении своих обязанностей (ч. 4 ст. 17 Федерального закона от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности»), сотрудникам органов федеральной охраны при исполнении служебных обязанностей (ч. 1 ст. 20 Федерального закона от 27.05.1996 № 57-ФЗ «О государственной охране»).

Не распространяется административное задержание также на иностранных граждан, пользующихся дипломатической неприкосновенностью (ст. 12 Положения о дипломатических и консульских представительствах иностранных государств на территории Союза Советских Социалистических республик (утв. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 23.05.1966 № 4961-VI)).

Таким образом, круг лиц, обладающих иммунитетом от административного задержания достаточно широк. При этом надо иметь в виду, что некоторые из указанных лиц не обладают абсолютным иммунитетом от административного задержания. Так, Председатель Счетной палаты Российской Федерации, его заместитель и аудиторы Счетной палаты не могут быть задержаны без согласия той палаты Федерального Собрания Российской Федерации, которая их назначила на должность в Счетную палату (ч. 1 ст. 39 Федерального закона от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»). Также при исполнении сотрудником федеральных органов государственной охраны служебных обязанностей не допускается его административное задержание без представителя соответствующего федерального органа государственной охраны или без решения суда (ч. 1 ст. 20 Федерального закона от 27.05.1996 № 57-ФЗ «О государственной охране»).

На сегодняшний день круг лиц, обладающих иммунитетом от административного задержания, определен различными федеральными законами и несистематизирован.

Должностные лица, уполномоченные осуществлять административное задержание, должны знать категории лиц, к которым не применяется административное задержание, не обращаясь при этом к десятку федеральных законов [11, с. 35]. Следует справедливости ради отметить, что только Министерство внутренних дел Российской Федерации облегчило участь должностных лиц органов внутренних дел (полиции), применяющих административное задержание. Такой вывод можно сделать, если обратиться к Наставлению о порядке исполнения обязанностей и реализации прав полиции в дежурной части территориального органа МВД России после доставления граждан (утв. приказом МВД РФ от 30.04.2012 № 389) [10]. В приложении № 5 к данному документу приведена выписка из нормативных правовых актов о лицах, пользующихся иммунитетом от задержания.

Однако административное задержание согласно ст. 27.3 КоАП РФ осуществляют не только должностные лица органов внутренних дел (полиции), но и должностные лица других органов. Поэтому целесообразно в КоАП РФ закрепить круг лиц, к которым не может применяться административное задержание.

Кстати, российским законодателем в данном случае может быть использован белорусский опыт. Согласно ч. 6 ст. 8.2 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях 2006 года административное задержание не допускается в отношении:

1) лица, занимающего высшую государственную должность Республики Беларусь, и лица, должность которого включена в кадровый реестр Главы государства Республики Беларусь;

2) члена Совета Республики, депутата Палаты представителей Национального Собрания Республики Беларусь и депутатов местных Советов депутатов;

3) судьи;

4) народного заседателя [4].

В заключение отметим, что отсутствие в КоАП РФ четко выраженной позиции законодателя по вопросу о круге лиц, обладающих иммунитетом от административного задержания, неоднозначный подход к депутатской неприкосновенности вряд ли способствуют единообразной правоприменительной практике.

Список литературы

1. Дугенец А.С. Административно-юрисдикционный процесс: моногр. — М., 2003. С. 122—131.

2. Кононов П.И. Нормы об административном задержании граждан: изменения необходимы // Журнал российского права. 1997. № 11. С. 86—93.

3. Магомедов Б.М., Омарова З.Н. Каковы должны быть границы парламентского иммунитета депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации (на примере Республики Дагестан) // Конституционное право и политика: сборник материалов международной научной конференции: юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова. 28—30 марта 2012 года / отв. ред. д-р юрид. наук, проф. С.А. Авакьян. — М., 2012. С. 500—513.

4. Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2007. № 14. 2/1291.

5. Поддубный А.О. Особые условия применения административного задержания в производстве по делам об административных правонарушениях: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Саратов, 2003.

6. Помогалова Ю.В. Административное задержание, доставление и привод в системе мер административного принуждения: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Саратов, 2004.

7. Решетник Ю.Ф. Нормативно-правовое регулирование административного задержания в современных условиях // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. — М., 2005. Ч. 2. С. 253—260.

8. Решетник Ю.Ф. К вопросу о правовом обеспечении применения административного задержания // Административное право и процесс. 2007. № 5. С. 19—23.

9. Решетник Ю.Ф. Обстоятельства, способствующие нарушению законности при применении административного задержания // Административное право и процесс. 2011. № 10. С. 50—53.

10. Российская газета. 2012. 11 июня.

11. Хорьков В.Н. Административное задержание: пробелы в законодательном регулировании // Административное право и процесс. 2013. № 10.

12. Хорьков В.Н. Актуальные вопросы административного задержания в связи с вступлением в силу Федерального закона «О полиции» // Современное право. 2011. № 11. С. 19—21.