К вопросу о модели разграничения властной компетенции в федеративных государствах: зарубежный опыт

М.В. ТАРХАНОВ

Рассматриваются  различные модели разграничения предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов в ряде стран мира, в том числе в США, Индии, Пакистане.

Ключевые слова: федерация, субъект федерации, разграничение властной компетенции.

On the question of the competence model for distributing power  in federal countries: foreign experience.

Tarhanov M.

We consider various models of separation of powers the federal and in some countries, including USA, India and Pakistan.

 Keywords: federation, the federation entity, the distinction between the power of competence.

Центральной проблемой всех федераций, по мнению большинства исследователей, является  распределение компетенции между органами власти различных уровней. Львиная доля взаимоотношений между органами власти разных уровней в большинстве федеративных государств связана именно с размежеванием полномочий, а также их практическим осуществлением, что превращает федерализм в «систему частично совпадающих юрисдикций и дробления властных полномочий», которая в гораздо большей степени отвечает критерию демократического управления, нежели нависающая над обществом система бюрократической администрации[1].  Это сложная проблема для любой федерации, единого рецепта решения которой нет и быть не может, поскольку различные исторические, политические, социальные, экономические и прочие условия жизни в разных странах порождают и различные модели федерализма.

В научной литературе обосновано довольно много различных подходов к классификации моделей распределения полномочий в рамках федерации, построенных на разных критериях: наличие (отсутствие) сферы совместного ведения, количество субъектов обладания компетенцией, конституционное закрепление перечня предметов ведения и полномочий за тем или иным субъектом правоотношений, количество субъектов принадлежности полномочий,  факт наличия сферы совместного ведения и т. д.).

Самый простой подход рассматривает две модели наделения юридическими полномочиями органов власти различных федеральных уровней: дуалистическую и интегрированную, одновременно предполагая их различное сочетание в зависимости от конкретных условий разных стран. В соответствии с дуалистической (или классической) моделью каждому уровню власти отводятся разные полномочия, согласно с которыми на каждом уровне реализуются и администрируются разные программы. Интегрированная же модель предусматривает много совместных компетенций; в этом случае власти субъектов федерации часто осуществляют администрирование программ и законов, принятых на уровне центрального правительства[2]. 

В совместном издании Федерального Собрания РФ и РАН «Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных странах» способы разграничения властной компетенции анализируются раздельно по сферам исключительной компетенции субъектов федерации и совместной компетенции федерации и ее субъектов. Исключительные полномочия федерации, как правило, исчерпывающим образом установлены федеральными конституциями[3]. 

Способы изложения предметов ведения субъектов федерации в разных странах различные: они могут не перечисляться специально, в этом случае к ним относятся все вопросы, которые прямо не отнесены к ведению федерации[4].   Например, согласно X поправке к Конституции Соединенных Штатов Америки, полномочия, не предоставленные данной Конституцией Соединенным Штатам и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются соответственно за штатами или за народом[5]. 

Конституция Объединенных Арабских Эмиратов от 2 декабря 1971 г. в статье 122 закрепляет, что Эмираты обладают юрисдикцией по всем вопросам, которые не отнесены к исключительному ведению Федерации согласно положениям статей 120 и 121 Конституции[6]. 

Конституция Исламской Республики Пакистан от 12 апреля 1973 г. закрепляет положение (статья 142 пункт «с»), согласно которому провинциальное собрание может, а Меджлисе-шура (парламент) не может принимать законы по любым вопросам, не перечисленным ни в федеральном законодательном списке, ни в совместном законодательном списке[7]. 

Конституция РФ, как известно, также следует этому методу: статья 73 закрепляет положение о том, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Конституция Мексики от 5 февраля 1917 г. (с последующими изменениями), закрепляя указанный подход, т. е. отнесение к полномочиям, принадлежащим штатам, тех полномочий, которые специально не отнесенные Конституцией к компетенции федеральных властей, вместе с тем содержит оговорку относительно вопросов, которые «ни в коем случае » не могут решаться штатами (статьи 117-119  Конституции  Мексики).

Так, штаты не могут заключать союзы или вступать в договоры или коалицию с другим штатом или с иностранными державами; выдавать каперские свидетельства или предоставлять разрешение на репрессалии; чеканить монету, выпускать бумажные деньги, почтовые марки и гербовую бумагу; облагать пошлинами лиц или товары, переходящие транзитом через их территорию; запрещать или облагать прямо или косвенно пошлинами ввоз на их территорию или вывоз за ее пределы отечественных или иностранных товаров; устанавливать пошлины или налоги с оборота или потребления отечественных или иностранных товаров подлежащие взиманию местными таможнями, подвергать эти товары досмотру или требовать, чтобы они сопровождались документами; издавать и применять законы или фискальные распоряжения, устанавливающие различие в области налогообложения или иных требований в зависимости от отечественного или иностранного происхождения товаров, не зависимо от того, устанавливается ли это различие в отношении однотипных местных товаров или в отношении таких же товаров различного происхождения; выпускать облигации государственных займов подлежащих выплате в иностранкой валюте или за пределами государственной территории; заключать, прямо или косвенно, займы с иностранными правительствами или принимать на себя обязательства в пользу иностранных корпораций или отдельных иностранцев, предусматривающие выдачу документов на предъявителя или передаваемые по передаточной надписи (штаты и муниципии не могут получать займы, за исключением случаев выполнения работ, которые должны непосредственно привести к увеличению их доходов); облагать налогами производство, сортировку или продажу листового табака в иной форме или по более высоким ставкам, чем установленные Конгрессом.

Штаты не могут также без разрешения Федерального Конгресса устанавливать пошлины на тоннаж и другие портовые сборы или облагать налогами и другими платежами импорт и экспорт; содержать в какое бы то ни было время постоянные войска и военные корабли; объявлять от своего имени войну иностранной державе, за исключением случаев нападения или непосредственной угрозы, не допускающей промедления. В таких случаях штат немедленно доводит об этом до сведения Президента Республики.

Кроме того, Федеративный Конгресс и законодательные органы штатов незамедлительно издают законы по борьбе с алкоголизмом. Каждый штат обязан немедленно передавать преступников, бежавших из других штатов или из других стран, властям, требующим их выдачи[8]. 

Другой способ регламентации сферы исключительной компетенции субъектов федерации заключается в прямом  перечислении полномочий субъектов. Например, в приложении II к Конституции Республики «Союз Мьянма» приведен Перечень законодательства регионов и штатов, т. е. перечень вопросов, по которым Законодательное собрание региона или штата в соответствии со статей 188 Конституции вправе принимать законы, действующие на все территории региона или штата или на ее части. Это довольно большой перечень, включающий в себя такие предметы ведения, как финансы и планирование, экономические вопросы, сельскохозяйственное растениеводство и животноводство, сферу энергетики, электроснабжения, добычи полезных ископаемых и лесного хозяйства, промышленную сферу, сферу транспорта, связи и строительства, социальную сферу, а также область государственного управления[9]. 

Конституция Федерации Малайзии от 27 августа 1957 г. содержит широкий перечень вопросов, отнесенных к компетенции штатов, состоящий из 12 пунктов, многие из которых снабжены подпунктами. Так, пункт 4 «Мест-ное управление, за исключением столицы Федерации» включает в себя следующие вопросы ведения: а) местное управление, муниципалитеты; местный, городской и сельский советы и другие местные органы власти; местные публичные службы, местные сборы, местные выборы; b) торговля вредными предметами и создание помех для публики в районах местного самоуправления; с) жилищное строительство и обеспечение строительства жилищ, комитеты по благоустройству. В отношении этих и других вопросов, перечисленных в указанном перечне, легислатуры штатов имеют право принимать законы. Кроме того, на все указанные вопросы распространяется также исполнительная власть штатов (статья 80,пункт 1)[10].

В Конституции Индии от 26 ноября 1949 г. содержится один из самых широких перечней исключительных полномочий штатов — он состоит из 66 пунктов[11]. 

Конституция Индии выделяет три способа разграничения вопросов, содержащихся в совместном ведении федерации и ее субъектов. Первый заключается в следующем. В конституции перечисляются все вопросы, подлежащие совместному ведению федерации и ее субъектов. Затем по каждому из этих вопросов подробнейшим образом определяется круг проблем, находящихся в исключительном ведении федерации. В сущности данный способ делит совместные предметы ведения на две точно очерченные категории: предметы исключительного ведения федерации и предметы ведения субъектов федерации[12].

Второй из способов состоит в перечислении вопросов, по которым федерация определяет общие принципы законодательства, а субъекты федерации издают законы, конкретизирующие эти принципы. Он использован в Конституции Австрии[13].

Третий способ заключается в том, что по вопросам, находящимся в совместном  ведении федерации и ее субъектов, законодательным органам субъектов федерации предоставлено право принимать законы лишь в том случае, если по данному вопросу нет федерального закона[14].

Фактически, по такому пути пошли составители Конституции Пакистана, закрепив совместный законодательный список из 47-ми позиций и установив в отношение него следующие замечания: Меджлис-е-шура (парламент) и провинциальное собрание имеют полномочия принимать законы по любому вопросу, закрепленному совместным законодательным списком (пункт «b » статьи 142); но если какое-либо положение акта провинциального собрания противоречит какому-либо положению акта Меджлисе-шуры (парламента), принятому парламентом в силу его полномочий, или какому-либо положению любого действующего закона по вопросам, перечисленным в совместном законодательном списке, в этом случае акт Меджлисе-шуры (парламента), принятый до или после принятия акта провинциального собрания, или соответствующий действующий закон будут превалировать, а акт провинциального собрания в части, противоречащей указанным актам, является недействительным (статья 143)[15].

М.В. Глигич-Золотарева выделяет шесть способов разграничения полномочий, в качестве критериев типологизации рассматривая: субъекты принадлежности полномочий (федерация, субъекты федерации), наличие (отсутствие) сферы совместного ведения, а также способ конституционно-правового закрепления полномочий (позитивный, при котором полномочия непосредственно закрепляются за субъектом правоотношений, и негативный, объем полномочий в рамках которого определяется через систему запретов)[16].

1. Однозвенный способ, в рамках которого разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется путем установления исключительной компетенции федерации (Танзания, Эфиопия, Швейцария).

2. Совмещенный способ разграничения предметов ведения и полномочий заключается в конституционном закреплении сфер компетенции федерации и совместной компетенции (Российская Федерация, Нигерия, Пакистан). Отличительная черта данного способа в том, что в его рамках очень сложно провести четкую границу между сферами совместного ведения и исключительного ведения субъектов федерации. Формально-конституционно эти сферы разделены, но на практике граница между ними может «дрейфовать » то в одну, то в другую сторону.

3. Двухзвенный способ разграничения предметов ведения и полномочий реализуется путем установления компетенции федерации и ее субъектов (Канада и до недавнего времени Швейцария). Данный способ исторически является, пожалуй, наиболее ранней моделью размежевания компетенции в федеративном государстве. К настоящему времени большинство федеративных государств, в определенный период своей истории прибегавших к нему, избирает новые, более оптимальные способы разграничения.

4. Трехзвенный способ подразумевает разграничение предметов ведения и полномочий посредством установления компетенции федерации, ее субъектов и совместной компетенции (Бразилия, ФРГ, Австрия, Индия, Малайзия). Это наиболее сложный способ. Высокий уровень правовой культуры и экономического развития в конкретном государстве в состоянии наполнить его реальным содержанием, как это происходит в ФРГ и Австрии, в то время как чисто формальное закрепление значительного количества компетенционных позиций за теми или иными субъектами правоотношений приводит, как правило, к законодательной неразберихе, сопровождаемой непропорциональным усилением позиций федерального центра.

5. Двухзвенно-негативный способ предусматривает разграничение предметов ведения и полномочий путем закрепления компетенции и федерации, и ее субъектов наряду с ограничением компетенции последних (США). Компетенция Федерации по Конституции США закреплена в форме установления правомочий федерального Конгресса в определенных сферах общественных отношений (разд. 8 ст. 1), остаточная же компетенция штатов ограничена запретами на совершение ряда действий (разд. 10 ст. 1).

Впрочем, американская Конституция гораздо сложнее и казуистичнее, чем представляется на первый взгляд. В ней можно предположить наличие и сферы совпадающих полномочий, и перечня запретов не только для штатов, но и для федерации, и даже института «совместных запретов», что делает границу между сферами их компетенции еще более расплывчатой.

6. Преимущественно негативный способ предусматривает разграничение предметов ведения и полномочий в основном путем ограничения компетенции субъектов федерации (Аргентина, Мексика). В Аргентине этим вопросам посвящены несколько статей Конституции, однако их содержание в основном сводится к перечислению того, что провинции делать не могут. В Мексике разграничение компетенции также происходит путем установления запретов для штатов на совершение определенных действий.

Думается, что выстроить общую классификацию типов (моделей) разграничения компетенции в федеративных государствах, учитывающую максимальное количество критериев, довольно сложно. Можно предложить и другие основания, например, такие, как способ разграничения остаточной компетенции федерации и субъектов или критерий, позволяющий оценить, насколько федерация централизована или децентрализована (по тому количеству вопросов, которые отводятся для решения  субъектами) и т.д. Выбор той или иной модели для России — вопрос дискуссионный, тем более что реформа федеративных отношений будет продолжаться.

Библиография

1 См.: Глигич-Золотарева М.В. Разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти: зарубежный опыт// Журнал российского права. — 2003. — № 4.

2 См.: Андерсон Дж. Федерализм: введение/ Дж. Андерсон; [Пер. с англ. А.Куряева, Т. Даниловой]. — М.: Издательство «Экономика», 2009. — С. 32.

3 См.: Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. — М., 1995. —  С. 11.

4 Там же. С. 11.

5 См.: Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. проф. В.В. Маклаков. — 4-е изд., перераб. и доп. — М.: Волтерс Клувер, 2003. — С. 392.

6 Конституции государств Азии: в 3 т. / Под ред. Т.Я. Хабриевой. — М. : Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ:  Норма, 2010. — Т. 1. — С.  449.

7 Там же. — Т.  2.  — С. 665.

8 http://worldconstitutions.ru/archives/51

9 Конституции государств Азии: в 3 т. / Под ред. Т.Я. Хабриевой. — М. : Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ:  Норма, 2010. — Том 3. — С. 591, 661-662.

10 Там же. — С. 364, 366, 456-458.

11 Там же. — Т. 2. — С. 418-422.

12  См.: Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. — С. 12.

13 Там же. — С. 12-13.

14  Там же. — С. 13.

15 Конституции государств Азии: в 3 т. ... — Т. 2. — С. 665.

16 См.: Глигич-Золотарева М.В. Разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти: зарубежный опыт// Журнал российского права. — 2003. — № 4.