К вопросу о понятии «международный полет» гражданских воздушных судов

УДК 341.226 

Страницы в журнале: 148-151

ЛЮ СИНЬ (КНР),

аспирант кафедры международного права Российского университета дружбы народов

Рассматривается актуальная проблема, связанная с уточнением на концептуальном уровне содержания понятия «международный полет» гражданских воздушных судов, поскольку в современном международном воздушном праве общепринятое определение этого понятия отсутствует.

Ключевые слова: международное воздушное право, международный полет, гражданское воздушное судно, международные конвенции, воздушное пространство, граница, трансграничный, территория.

On the concept of “international flight” of civilian aircraft

Liu Xin

The actual problem with the specification at the conceptual level of the concept “international flight” of civilian aircraft, because in today's international air law, generally accepted definition of this concept is absent.

Keywords: international air law, civil aircraft, international conventions, airspace, border, cross-border, the area.

Гражданская авиация играет важнейшую роль в мировой экономике. Создана мировая сеть международного воздушного транспорта, осуществляются международные и внутренние полеты гражданских воздушных судов (далее — ГВС) и перевозки между различными государствами и городами.

Согласно данным Международной организации гражданской авиации (ИКАО) общий объем регулярных перевозок, выполненных авиакомпаниями 190 государств—членов ИКАО, составил приблизительно 2280 млн пассажиров и около 38 млн т грузов (по состоянию на конец 2009 года). 30% общего объема пассажирских, грузовых и почтовых перевозок были выполнены авиакомпаниями Северной Америки, 29% — авиакомпаниями Азии и Тихого океана, 27% — авиакомпаниями Европы, 7% — авиакомпаниями Ближнего Востока, 4% — авиакомпаниями Латинской Америки, 2% — авиакомпаниями Африки. 41% общего объема регулярных пассажирских, грузовых и почтовых перевозок приходится на авиакомпании США, 28,5% — на авиакомпании КНР (за исключением перевозок из особых административных районов Гонконг и Макао), 5% — на авиакомпании Германии[1].

Однако в настоящее время наблюдается весьма ощутимое ухудшение состояния безопасности международных полетов ГВС, что выражается в тревожной статистике авиационных происшествий, сопровождающихся человеческими жертвами. Именно поэтому обеспечение безопасности международных полетов ГВС в связи с повышением уровня их интенсивности и развитием авиационной техники представляет собой актуальную проблему международного воздушного права (далее — МВП) и находится в фокусе постоянного внимания международного сообщества. Существенно повышается значение международного правового регулирования международных полетов ГВС. Чикагская конвенция 1944 года не содержит дефиниции понятия «международный полет». В ней дается лишь определение термина  «международное воздушное сообщение». В соответствии со ст. 96 данной конвенции под международными воздушными сообщениями понимаются любые регулярные сообщения, осуществляемые воздушными судами в целях общественных перевозок пассажиров, почты или груза через воздушное пространство над территорией более чем одного государства[2].

Однако «международный полет» — понятие более широкое, поэтому юристы-международники вполне обоснованно делают различие между этими двумя рассматриваемыми понятиями[3].

Значение выработки и принятия международным сообществом унифицированного (общепринятого) определения термина «международный полет» ощутимо возрастает в связи с тем, что с ним связан важный вопрос об установлении и действии норм международного права и национального законодательства, регулирующих международные полеты ГВС.

Например, Соглашение о воздушном сообщении, заключенное между Правительством СССР и Правительством КНР 26.03.1991, определяет, что «законы и правила одной Договаривающейся Стороны, регулирующие прилет и вылет с ее территории воздушных судов, совершающих международные полеты, или эксплуатацию и навигационное обслуживание этих воздушных судов в пределах ее территории, будут применяться к воздушным судам авиапредприятий, назначенных другой Договаривающейся Стороной»[4]. Однако в тексте указанного соглашения также отсутствует определение понятия «международный полет». Безусловно, данная ситуация может генерировать различные проблемы, связанные с расхождениями в толковании этого понятия в национальном законодательстве договаривающихся сторон.

Как правило, только воздушные суда, осуществляющие международные полеты, имеют право пересекать государственные границы по специально выделенным воздушным коридорам пролета (на основании международных договоров или разрешений уполномоченных органов соответствующего государства). Что же касается воздушных судов, не занятых в международных полетах, но пересекших по той или иной причине государственные границы, то они признаются нарушителями государственных границ, и уполномоченные органы государства имеют право принуждать их к прекращению подобного нарушения[5].

Определение понятия «международный полет» обычно содержится в национальном законодательстве. Именно на него возлагается задача устранения пробелов в нормативах, важных для эффективного регулирования национальных международных воздушных сообщений, которые регламентируются не только нормами международных соглашений, но и нормативными правовыми актами национального законодательства. С этой точки зрения на национальное законодательство возлагается специальная миссия: быть действенным и эффективным вспомогательным регулятором внешних сношений в сфере международных воздушных связей.

Так, в Воздушном кодексе РФ (п. 1 ст. 79) понятие «международный полет» квалифицируется как полет воздушного судна в воздушном пространстве более чем одного государства.

Иной подход зафиксирован в Законе КНР «О гражданской авиации». В китайском законодательстве отсутствует четкое определение международного полета, а использованы лишь понятия «полет (деятельность) иностранного гражданского воздушного суда в пределах территории КНР» и «полет гражданского воздушного судна КНР за пределами территории». Кроме того, основной акцент при определении понятия «международный полет» делается на элементе запланированности полета в качестве международного. С начала предполетной подготовки и до окончания полета действуют нормы национального и международного права (либо нормы с иностранными или международными элементами), изначально сориентированные на наличие строго определенного юридического факта — международного полета[6].

Исходя из изложенного выше, можно сделать вывод, что сейчас в международном воздушном праве отсутствует единообразие в подходе к определению понятия «международный полет». Такое многообразие, содержащееся в международных соглашениях и национальном законодательстве, по нашему мнению, существенно снижает эффективность международно-правового регулирования международных полетов ГВС, а также их безопасность. Отсутствие общепринятого определения рассматриваемого понятия в современном международном воздушном праве можно расценивать как серьезное упущение.

Для определения полетов ГВС в качестве международных необходимо использовать несколько четких признаков, характерных для таких полетов и позволяющих отличать их от внутренних полетов.

Так, например, М.Н. Копылов выделяет следующие признаки международных полетов:

— пересечение границ двух или более государств;

— осуществление полета по установленным международным трассам;

— осуществление посадок в конкретных международных аэропортах, указанных государствами в соглашениях, для проведения таможенного, санитарного и иного контроля[7].

Важнейшим условием признания за тем или иным полетом статуса международного, отраженным в национальном законодательстве многих стран, признается пересечение воздушным судом государственной границы страны и государственной границы иностранного государства.

В Воздушном кодексе СССР (в ред. 1961 и 1983 годов) было зафиксировано следующее определение: «Международными полетами являются полеты, при которых пересекается граница СССР и иностранного государства»[8].

Как пишет А.В. Зиневич, «с учетом специфики регулирования международных полетов, представляется целесообразным считать международными такие полеты, которые осуществляются в воздушном пространстве более чем одного государства»[9]. Именно такой подход и был использован в действующем Воздушном кодексе РФ.

В китайской доктрине международного права главным признаком международного полета является его осуществление через воздушное пространство над территорией более чем одного государства[10].

Сформулированное в свое время известным российским правоведом М.И. Лазаревым определение гласит, что международными полетами являются «полеты с пересечением государственных границ»[11].

Мы солидарны с позицией ряда авторов, согласно которой «такое определение является неточным, поскольку в соответствии с ним полет в открытое море для разведки рыбных косяков можно было бы рассматривать как международный полет»[12].

Однако определение, предложенное М.И. Лазаревым, послужило своеобразным катализатором для построения нами следующей концептуальной конструкции в целях конкретизации искомого  понятия. Суть наших рассуждений заключается в следующем: М.И. Лазарев, выдвигая свой тезис, имел в виду сам факт пересечения государственных границ как основной (родовой) признак, отличающий международный полет от внутреннего. Аксиоматично утверждение о том, что внутренний полет — это полет, осуществляемый в воздушном пространстве одного государства, при котором не происходит пересечение государственных границ.

В таком случае контраргумент оппонентов М.И. Лазарева относительно того, что «полет в открытое море для разведки рыбных косяков» вряд ли стоит квалифицировать в качестве международного, порождает следующий принципиальный вопрос: а к какому же виду полетов следует его относить? Ведь полет осуществляется за пределами воздушного пространства государства, граница которого была пересечена. Квалификация такого полета в качестве внутреннего, с нашей точки зрения и с позиций формальной логики, не вполне корректна, поскольку данный полет по указанным выше двум ключевым признакам явно отличается от «чисто» внутреннего полета.

Думается, что устранить этот пробел в законодательстве можно при помощи введения в научный оборот понятия трансграничный полет. Уже сам контекст предлагаемого понятия говорит о том, что налицо факт пересечения государственной границы. Тем самым «полет в открытое море для разведки рыбных косяков» при его квалификации в качестве трансграничного полета четко отделяется от понятия «внутренний полет», при котором не происходит пересечение государственной границы.

Каким же образом отличать «полет в открытое море для разведки рыбных косяков» (трансграничный) от международного полета, при котором пересекаются границы двух или более государств (М.Н. Копылов) и который осуществляется в воздушном пространстве более чем одного государства (А.В. Зиневич)?

В этих целях предлагаем ввести в научный оборот следующие два понятия: монотрансграничный полет и политрансграничный полет. Тогда «полет в открытое море для разведки рыбных косяков» можно квалифицировать как монотрансграничный полет, тем самым четко демонстрируя его отличие от «чисто» внутреннего полета. А понятие «политрансграничный полет», по нашему мнению, вполне адекватно отражает сущность термина «международный полет», поскольку одним из его ключевых (родовых) признаков является факт пересечения границы двух или более государств.

Исходя из изложенного выше, можно сформулировать следующее определение. «Международный полет представляет собой политрансграничный полет». При применении данного определения нет необходимости приводить уточнения о том, что при международном полете пересекаются границы двух или более государств, что данный полет осуществляется в воздушном пространстве более чем одного государства.

Важный признак международного полета — правомерность его выполнения строго в соответствии с правилами, установленными для международного полета ГВС. Необходимо подчеркнуть, что лишь при соблюдении воздушным судном всех правил за полетом будет сохраняться статус международного, в противном случае воздушное судно становится судном-нарушителем.

Наглядным примером такой чрезвычайной ситуации может служить полет «Боинга-747» компании «Кориэн Эйрлайнз», который в результате нарушения воздушного пространства СССР 1 сентября 1983 г. был сбит истребителем ПВО, поскольку ситуация была квалифицирована как «разведывательный полет судна-нарушителя»[13].

Воздушный кодекс РФ устанавливает, что «международные полеты воздушных судов в воздушном пространстве Российской Федерации выполняются в соответствии с законодательством Российской Федерации, общепринятыми принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации». К нормативным правовым источникам в этом случае следует отнести Воздушный кодекс РФ, Закон РФ от 01.04.1993 № 4730-1 «О государственной границе Российской Федерации», Федеральные правила использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденные  постановлением Правительства РФ от 22.09.1999 № 1084, и Федеральные авиационные правила полетов в воздушном пространстве Российской Федерации, утвержденные приказом Минобороны России, Минтранса России и Росавиакосмоса от 31.03.2002 № 136/42/51. Аналогичное положение также содержится в Законе КНР «О гражданской авиации» и широко признано в науке китайского международного права[14].

С точки зрения установления объема нормативных предписаний, применяемых к международному полету, важным признаком является запланированность (правомерность) полета в качестве международного. По мнению В.Д. Бордунова, А.И. Котова и Ю.Н. Малеева, элемент запланированности придает вопросу правовую однозначность[15]. Незапланированные и несанкционированные полеты ГВС, осуществляемые с пересечением границ двух или более государств, в юридическом смысле не могут быть международными.

Еще одним признаком является необходимость выполнения полета по установленному маршруту, в частности, посадки в конкретных международных аэропортах, указанных государствами в межправительственных соглашениях о воздушном сообщении, для проведения таможенного, санитарного и иного контроля.

Статья 80 Воздушного кодекса РФ устанавливает, что «взлет и посадка воздушных судов Российской Федерации и воздушных судов иностранных государств при выполнении международных полетов в воздушном пространстве Российской Федерации производятся в международных аэропортах и на открытых для международных полетов воздушных судов аэродромах, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации», где предусмотрен пограничный, таможенный и другие виды контроля. Подобное положение содержится также и в упомянутом выше Законе КНР «О гражданской авиации» (статьи 178 и 179).

Исходя из изложенного выше, можно сделать вывод, что в современном МВП под международным полетом ГВС надо понимать любой правомерный (легитимный) политрансграничный полет гражданских воздушных судов. Из этого определения следует, что такой полет осуществляется через воздушное пространство над территорией более чем одного государства и (соответственно) связан с пересечением воздушным судном государственной границы своего государства и государственной границы иностранного государства по санкционированному и запланированному маршруту.

Представляется, что для эффективного решения рассматриваемой проблемы, а именно принятия определения «международный полет» ГВС, необходимо закрепить соответствующие нормы в международных соглашениях. Кроме того, в целях устранения национальной специфики и поливариантности государствам—участникам ИКАО также необходимо зафиксировать унифицированное определение понятия «международный полет» ГВС в национальных законодательствах и двусторонних межправительственных  соглашениях.

Библиография

1 См.: Annual report of the Council. ICAO Doc. 9921 // www.un.org

2 См.: Конвенция о международной гражданской авиации (Док. ИКАО 7300/8).

3 См.: Верещагин А.Н. Международное воздушное право. — М., 1966. С. 4; Дун Ду Цзяо, Гу Линь Хуа. Курс воздушного права (кит. яз.). — Пекин, 2007. С. 7; Хэ Фу Юн. Наука воздушного права (кит. яз). — Пекин, 2008. С. 10.

4 См. ст. 6 Соглашения между Правительством СССР и Правительством КНР о воздушном сообщении; ст. 5 распоряжения Правительства РФ от 17.01.2008 № 24-р «О подписании Соглашения между Правительством РФ и Правительством КНР о воздушном сообщении» // www.government.ru

5 См.: Дун Нянь Цин. Анализ теории и практики воздушного права (кит. яз.). — Пекин, 2001. С. 257.

6 См.: Закон КНР от 1 марта 1996 г.«О гражданской авиации»;  Приказ Управления гражданской авиации от 22 ноября 2007 г. № 188 «Общие правила полетов КНР»; Постановление  Государственного совета № 288 и Центрального военного совета № 509 «Основные правила полетов КНР» от 24 июля 2000 г. (кит. яз.) // www.gov.cn

7 См.: Копылов М.Н. Международно-правовое регулирование полетов воздушных судов над открытым морем: Дис. … канд. юрид. наук. — М., 1980. С. 61.

8 См.: Ведомости ВС СССР. 1961. № 52; 1983. № 20.

9 Зиневич А.В. Правовая регламентация нерегулярных международных полетов гражданских воздушных судов: Дис. … канд. юрид. наук. — М., 1978. С. 33.

10 См.: Дун Ду Цзяо, Гу Линь Хуа. Указ. соч. С. 7; Хэ Фу Юн. Указ. соч. С. 10.

11 См.: Международное право. — М., 1970. С. 331.

12 Курс международного права: В 6 т.: Т. III: Основные институты и отрасли современного международного права. — М., 1967. С. 311.

13 См.: Дун Нянь Цин. Указ. соч. С. 257.

14 См. ст. 173 Закона КНР от 1 марта 1996 г. «О гражданской авиации» (кит. яз.) // www.gov.cn; Хэ Фу Юн. Указ. соч. С. 12.

15 См.: Бордунов В.Д., Котов А.И., Малеев Ю.Н. Правовое регулирование международных полетов гражданских воздушных судов. — М., 1988. С. 8.