К вопросу о понятии парламентского контроля за исполнительной властью

А.П. ЧОПЯК,

аспирант кафедры конституционного и муниципального права  Российского  университета дружбы народов

Статья посвящена содержанию понятия и функции парламентского контроля за исполнительной властью.

Ключевые слова: система разделения властей, исполнительная власть, парламентский контроль.

The article is devoted to the concept of content and function of parliamentary control over executive power.

Keywords: separation of powers, executive authority, parliamentary control.

Исследуя парламентский контроль за исполнительной властью, следует, прежде всего, рассмотреть и изучить имеющиеся походы к его определению и сущности. Кроме того, необходимо обратить внимание на правовую природу этого государственно-правового института, на регулирующие его правовые источники. Нужно учитывать, что вопросы формирования, структуры, функционирования парламента, а также его взаимодействия с другими органами государственной власти по-разному решается различными государствами в зависимости от формы правления.

Так, Г.Г. Арутьнян и М.В. Баглай полагают, что наиболее широкими контрольными полномочиями наделены парламенты в парламентарных республиках и монархиях, где правительство ответственно перед парламентом и осуществляет свои функции, если пользуется его доверием. В президентских республиках парламентский контроль за правительством также осуществляется, но не предполагает права требовать отставки правительства или отдельных его членов[1]. Вместе с тем, для парламентского контроля в различных государствах характерны также общие признаки, которые находят свое отражение в ходе осуществления парламентом своих функций. Например, Г.Г. Арутьнян и М. В. Баглай указывают, что парламентский контроль, в любом случае, реализуется в рамках принципа разделения властей[2]. Трудно не согласиться с подобной позицией, поскольку на данном принципе основан, в первую очередь, сам статус парламента как органа государственной власти.

Принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви закреплен в статье 10 Конституции Российской Федерации, где прямо указано, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а также что органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Помимо этого, ч. 1 ст. 10 Конституции РФ гласит, что Российская Федерация есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Таким образом, можно сделать вывод, что принцип разделения властей является основополагающим и неотъемлемым принципом построения правового государства.

Вопросы соотношения и взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти были поставлены еще более двух столетий назад. В частности Ш.-Л. Монтескье, указывал, что «когда законодательные и исполнительные силы  объединены в одном и том же органе магистратуры, то свобода невозможна, так как могут возникнуть опасения, что тот же самый монарх или сенат сможет ввести тиранические законы, использовать их тираническим образом»[3]. Тем не менее, формальное разделение законодательной и исполнительной ветвей власти не гарантирует защиту законности от злоупотреблений со стороны отдельных государственных чиновников, осуществляющих исполнение принятых законов. Для пресечения подобных злоупотреблений парламенты необходимы эффективные средства контроля. Следовательно, функция парламентского контроля прямо вытекает из принципа разделения властей.

Согласно ч. 1 ст. 3 Конституции РФ, носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. При этом, как указывает ч. 2 ст. 3, народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Данное правомочие народа выражается, в частности, в формировании Федерального Собрания. В соответствии со ст. 94 Конституции РФ,  Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — является представительным и законодательным органом Российской Федерации.

А.Н. Головистикова полагает, что парламент призван выражать волю народа, регулировать важнейшие общественные отношения, главным образом путем принятия законов, осуществлять контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц. Более того, она указывает на контрольную деятельность как на самостоятельную функцию российского парламента наряду с представительной, законодательной, легитимизационной, финансово-бюджетной, властной, функцией обратной связи, стабилизационной и идеологической[4].

Тенденцию к обособлению функции парламентского контроля можно отметить также в трудах С.А. Авакьяна. По его мнению, российский парламент должен в пределах своих полномочий и присущими ему формами осуществлять функцию парламентского контроля в области государственного строительства, деятельности других органов, исполнения бюджета и т.д.[5]

М.В. Баглай понимает парламентский контроль как право представительного органа участвовать в формировании исполнительных органов государственной власти, требовать от них отчета о своей деятельности и отправлять в отставку министров или правительства в целом в случае признания их деятельности неудовлетворительной[6].

На необходимость осуществления парламентом контроля за исполнительной властью указывает А. Д. Керимов. Согласно его точке зрения, адекватное место парламента в политической системе страны обеспечивается не только реальным отправлением им своих представительной и законодательной функций, формированием или участием в формировании других государственных органов, но и осуществлением контроля за исполнительной властью[7].

Сторонником наличия у парламента контрольной функции является также С.И. Грановский, выделяющий функцию политического контроля и привлечения к ответственности наряду с представительной, правотворческой, законодательной, а также функциями обеспечения политического контроля и легитимации[8].

Обосновывая наличие у законодательных органов функции контроля за исполнительной властью, И. В. Гранкин пишет: «Законодательные органы наделены полномочиями по осуществлению государственной власти. Поэтому им присуща властная функция.  Именно благодаря ей принятые законы носят общеобязательный характер. При необходимости они обеспечиваются принудительной силой государства и его правоохранительных органов. По мере развития законодательной функции, властные проявления законодательных органов возрастают. Это влечет за собой необходимость осуществления ими контрольной функции. Данная функция является универсальной, т. е. ее осуществляют законодательные органы всех видов. Но особенно ярко она проявляется в деятельности парламентов. Главным объектом их контрольной функции является деятельность правительств, иных органов исполнительной власти»[9] .

Как следует из данной позиции, контрольная функция законодательных органов тесно связана с двумя другими — законодательной и властной. По нашему мнению, данное обстоятельство заслуживает особого внимания, поскольку рассмотрение функции контроля невозможно в отрыве от других функций парламента.

Если говорить о соотношении контрольной и законодательной функции, можно заключить, что надлежащее осуществление парламентом контрольной функции обеспечивает, например, практическую реализацию законодательной функции, поскольку без контроля за надлежащим исполнением законов законодательная составляющая, по сути, утрачивает всякий смысл. Точно так же контрольная функция тесно связана с властной функцией. Общеобязательный характер принятых законов на практике обеспечивается, в том числе, контролем за их надлежащим исполнением. По этой же причине отсутствие парламентского контроля невозможным эффективное осуществление парламентом  финансово-бюджетной функции. Кроме того, парламентский контроль также необходим для осуществления обратной связи народных представителей с представляемым ими обществом. По мнению Л.А. Нудненко, при отсутствии парламентского контроля такая связь представляется невозможной[10].

Следует также учитывать, что именно благодаря контролю парламента за деятельностью органов исполнительной власти выявляются проблемы, связанные с реализацией принятых законов, оценивается применимость содержащихся в них нормах в конкретной социальной, экономической и политической ситуации, а также вырабатываются механизмы эффективного претворения данных норм в жизнь.

Таким образом, можно сделать вывод, что парламентский контроль является неотъемлемой функцией парламента, берущей начало из самой сущности данного органа государственной власти и целей, для которых он создается. Благодаря этой функции народ претворяет в жизнь положение  частей 1 и 2 ст. 3 Конституции РФ, поскольку с ее помощью контролирует деятельность структур, которым передал властные полномочия.

Библиография

1 Арутьнян Г.Г., Баглай М. В. Конституционное право: Энциклопедический словарь. — М.: Норма, 2006. — С. 323.

2 Там же. С. 323.

3 Монтескье Ш.-Л. Избранные произведения. — М., 1995. — С. 244.

4 Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий (постатейный) /Под ред. Ю.А. Дмитриева — М.: Юстицинформ, 2007. — С. 261 — 262.

5 Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. 2-е изд., перераб. и доп. В  2 т. Т. 2. М.: Юристъ, 2007. — С. 386.

6 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов. — М., 1998. — С. 505.

7 Керимов А. Д. Понимание парламентаризма и перспективы его развития в России // Гражданин и право.  2002. № 7/8.

8  Грановский С. И. Общая и прикладная политология. — М.: "МПСИ", 2003. — С. 480 — 486.

9 Гранкин И. В. Законодательные органы: перспективы развития. — М.: НИИ государственного и местного самоуправления; Издательство гуманитарной литературы , 2007. — С. 28.

10 Нудненко Л.А. Правовое регулирование депутатских запросов в законодательных органах государственной власти Российской Федерации // Гос. власть и местное самоуправление. — 2003. — № 2. — С. 8.