К вопросу о поощрении служащих

В.В. ВОЛКОВА,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин СКФ ГОУ ВПО «Российская академия правосудия»
 
Среди правовых средств повышения эффективности деятельности государственных гражданских и муниципальных служащих самостоятельное место занимает система мер поощрения. Надо помнить, что, занимаясь любой деятельностью, абсолютное большинство людей желает явно или не явно общественного признания ее результатов, т. е. общепринятых внешних форм выражения одобрения. Перспектива быть отмеченным, выделенным из общей массы возвышает человека как в собственных глазах, так и, что может быть еще важнее, по его мнению, в глазах других людей. В этом отношении служба представляется уникальной сферой, в которой изначально закладывался механизм такого внешнего общественного признания заслуг, профессиональных и личных достоинств человека, который состоит на службе у общества[1].
 
Поощрение и наказание являются сильно действующими правовыми инструментами. Хотя «кнут» (наказание) и «пряник» (поощрение) весьма значимые факторы, призванные существенно влиять на мотивацию поведения субъектов, поощрению традиционно уделялось и уделяется меньше внимания. Верно заметила Р.О. Халфина, что «о праве нередко создается ложное представление как о системе наказаний и (в гораздо меньшей степени) поощрений»[2].
Не будет преувеличением сказать, что недостаточная степень развития многих социально ценных общественных отношений напрямую связана с недостаточной степенью использования поощрительных мер. Ведь поощрение до сих пор рассматривается как дополнительный способ правового воздействия[3].
Между тем именно поощрения, а не наказания считаются в ряде случаев более эффективными средствами, ибо в ситуации положительной мотивации в качестве побудительной силы желаемого поведения выступают не только внешние предписания, но и собственный интерес субъекта, его заинтересованность[4]. Вознаграждение, как писал еще Р. Иеринг, стоит выше принуждения, так как оно апеллирует к свободе субъекта и ждет результатов исключительно от его свободного решения[5].
Поощрение и наказание являются способами стимулирования правомерного поведения и предупреждения правонарушения. Следовательно, основания и порядок поощрения не менее важны, чем основания и порядок назначения наказаний[6].
П.А. Сорокин, анализируя положение о подвигах и наградах в правовой науке, справедливо отметил, что «…в то время как один разряд фактов социальной жизни (преступления — наказания) обратил на себя исключительное внимание научной мысли, другой разряд фактов, не менее важных и играющих не меньшую социальную роль (подвиг — награда), почти совершенно игнорируется тою же научной мыслью. …Преступления и наказания служат и служили до сих пор единственным объектом исследования представителей общественных наук и теоретиков уголовного права. Подвиги же и награды — как совершенно равноправная категория, как громадный разряд социальных явлений — огромному большинству юристов и социологов даже и неизвестны. В то время как наука о преступлении и наказании выросла до громадных размеров и получила характер гипертрофический, наука о подвигах и наградах даже и не значится в числе научных дисциплин»[7].
Думается, что необходимо повысить эффективность данного юридического приема, расширить его регулятивные возможности, привести политику в сфере поощрения в соответствие с современной иерархией социальных ценностей. Поэтому сегодня приобретает все большую актуальность проблема поощрения как метода правового регулирования. Без специального изучения и совершенствования этого юридического средства невозможно повысить эффективность его воздействия на интересы личности и мотивы ее поведения. Состояние юридической действительности требует разработки поощрения как особого способа упорядочения общественных отношений, который позволит более полно использовать потенциал реформируемой российской правовой системы.
К сожалению, ни в российском законодательстве, ни в юридической науке нет полного определения понятия «поощрение служащего», несмотря на то, что известны отдельные попытки ученых-юристов его сформулировать. Например, профессор А.Ф. Ноздрачев понимает под поощрением меры морального и материального характера, связанные с публичным признанием заслуг и оказанием общественного почета государственным служащим за успешное и добросовестное исполнение должностных обязанностей и достигнутые результаты в государственной службе[8]. В.И. Шкатулла определяет поощрение как положительную санкцию, заслуженную меру одобрения, как правило, публичное признание заслуг, отличий и успехов персонала в том ли ином виде деятельности, выступающее как способ социального контроля, правового регулирования трудовых отношений, средство воздействия на субъектов, их интересы, цели и иные мотивы, призванное подкреплять позитивное и превосходящее обычные требования поведение[9].
Сущность поощрения весьма точно выразил профессор К.С. Бельский, рассматривающий поощрение как особый вид управленческого давления, такое государственное воздействие, которое не подчиняет, но специфическим образом направляет волю лица на действия, полезные для интересов коллектива и общества[10].
Государство берет на себя обязанность при определенных условиях поощрять служащих. Основаниями применения поощрения признаются:
1) достижения в работе;
2) успешное исполнение обязанностей;
3) продолжительная и безупречная служба;
4) новаторство в труде;
5) личный вклад в подготовку и проведение различных мероприятий;
6) выполнение заданий особой важности и сложности;
7) заслуги в социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования.
Хотелось бы, учитывая важность механизма поощрения для эффективности функционирования служащих, внести предложение о нормативном закреплении положения, что руководитель, не поощряющий достойного подчиненного, совершает дисциплинарный проступок в форме бездействия, не исполняя должным образом служебные обязанности.
Правовое поощрение есть форма и мера юридического одобрения добровольного заслуженного поведения, в результате чего субъект вознаграждается, для него наступают благоприятные последствия.
Общие правила поощрения работника работодателем установлены в ст. 191 ТК РФ, согласно которой работодатель поощряет работников, добросовестно исполняющих трудовые обязанности (объявляет благодарность, выдает премию, награждает ценным подарком, почетной грамотой, представляет к званию лучшего по профессии). Меры поощрения могут носить моральный или материальный характер.
К поощрениям нематериального свойства можно отнести: объявление благодарности, награждение почетной грамотой органа местного самоуправления субъекта Российской Федерации или почетной грамотой Российской Федерации, присвоение почетного звания региона или Федерации, награждение орденами и медалями, присвоение очередного квалификационного разряда и др.
Материальными поощрениями являются: награждение ценным подарком и выплата единовременного денежного поощрения за исполнение служебных заданий особой важности и сложности или в связи с юбилейной датой.
Проблема использования термина «поощрительные санкции» в литературе рассматривается неоднозначно. Есть как сторонники, так и противники использования данного определения. Указанное понятие в целом достаточно адекватно отражает действительность и имеет право на существование.
Наличие поощрительных санкций оправдано задачей права, которая состоит как в сдерживании правонарушений, в наказании лиц, их совершивших, так и в стимулировании правомерного поведения, в поощрении лиц, действующих в интересах общества. Поощрительные меры совместно с мерами принуждения обеспечивают устанавливаемую государством модель правомерного поведения. Особенность поощрительной санкции — в гарантировании тех социальных целей (благ), ради достижения которых такая модель поддерживается юридическими средствами, и особенно тех целей, достижение которых иными способами невозможно[11].
До сих пор в законодательстве лишь в отдельных случаях указываются конкретные основания для применения меры поощрения служащего, например, стаж работы в данной должности, выполнение специального задания сверх личных должностных полномочий. В целом же перечня конкретных оснований для поощрения служащего как не было, так и нет. Отсюда и многолетняя практика поощрения по усмотрению начальника, а за основание принимается «добросовестная служба и примерное поведение»[12].
Хотя и сделан определенный шаг в направлении конкретизации оснований для применения мер поощрения служащих, но проблема пока не решена. Формулировки о продолжительной (сколько лет?) и безупречной службе, о заданиях особой важности и сложности требуют уточнений. В этой связи считаем необходимым закрепить на федеральном уровне поощрение как форму почета, общественного признания заслуг, а также регламентировать механизм поощрения служащих.
 
Библиография
1 См.: Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: Учеб. курс. — М., 2003. С. 173.
2 Халфина Р.О. Право как средство социального управления. — М., 1988. С. 3.
3 См.: Малько А.В. Льготная и поощрительная политика. — СПб., 2004. С. 162.
4 См.: Кудрявцев В.Н. Право и поведение. — М., 1978. С. 155.
5 См.: Иеринг Р. Цель в праве. — СПб., 1881. С. 76.
6 См.: Григорьев В.А. Наградное (поощрительное) право как средство предупреждения коррупции среди государственных служащих // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 3. С. 36.
7 Сорокин П.А. Человек. Цивилизация. Общество / Общ. ред., сост. и предисл. А.Ю. Согомонов: Пер. с англ. — М., 1992. С. 77.
8 См.: Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учеб. — М., 1999. С. 373.
9 См.: Настольная книга государственного служащего. Комментарий к Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации». — М., 1999. С. 189.
10 См.: Бельский К.С. Персональная ответственность в советском государственном управлении (понятие, формы, факторы укрепления): Учеб. пособие. — М., 1988. С. 90.
11 См.: Малько А.В. Указ. соч. С. 163, 208.
12 Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. — М., 1997. С. 48.