К вопросу о правосубъектности и нормотворческой деятельности Международной комиссии гражданского состояния в сфере прав человека

УДК 341.231.145:347.18 

СОВРЕМЕННОЕ ПРАВО №5 2011 Страницы в журнале: 151-153

А.А. БОРОДАЕНКО,

заместитель начальника отдела координации и анализа деятельности в учетно-регистрационной сфере Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю

Рассматриваются актуальные вопросы, связанные с нормотворческой деятельностью Международной комиссии гражданского состояния в области прав человека: проблемы сокращения безгражданства и обеспечения прав неграждан, международного сотрудничества в сфере административной помощи беженцам, гарантирования прав внебрачных детей.

Ключевые слова: нормотворчество, конвенция, гражданство, граждане, безгражданство, апатрид, неграждане, иностранцы, мигранты, беженцы, ребенок, права ребенка, внебрачные дети, материнство.

To a question about legal personality and creation of regulatory acts activity the international commission of a civil status in sphere of human rights

Borodaenko A.

The pressing questions connected with creation of regulatory acts by activity of the International commission of a civil status in the field of human rights are considered: reduction problems of statelessness and maintenance of the rights of aliens, the international cooperation in sphere of the administrative help to refugees, warranting of the rights of illegitimate children.

Keywords: creation of regulatory acts, the convention, citizenship, citizens, statelessness, stateless person, aliens, foreigners, migrants, refugees, the child, the rights of the child, illegitimate children, motherhood.

Одной из важнейших специфических черт современных международных отношений является наличие на мировой арене большого количества различных международных объединений. Подобные организации начали создаваться в XX веке после Первой и особенно после Второй мировой войны, причем не только в области так называемых административных международных, но и в сфере политических, экономических, военных и иных отношений. Как замечает по данному поводу известный отечественный юрист-международник Е.Т. Усенко, «стало очевидным, что в международном праве появился новый его субъект — международные организации. Ныне общепризнано, что субъектами международного права являются не только государства и государствоподобные образования, но и международные организации. Однако такое расширение правосубъектного состава международного права не изменило его межгосударственного характера»[1].

В настоящее время деятельность международных организаций стала более адекватно отражать реальность современного мира; возросла роль подобных объединений как инструмента борьбы за укрепление мира и международного правопорядка; больше внимания уделяется решению глобальных проблем, в том числе обеспечению прав и основных свобод человека. Возникновение межгосударственных организаций и их последующее функционирование расширяют сферу применения международного права, которое обогащается дополнительными правовыми нормами в результате нормотворческой деятельности межгосударственных организаций[2].

В то же время появление новых участников международных отношений ставит перед учеными актуальные вопросы теоретического характера, одним из которых является проблема признания международных (межгосударственных) организаций субъектами международного права, говоря иными словами, речь идет о правосубъектности указанных организаций[3].

По мнению Е.Т. Усенко, международная организация — субъект международного права является носителем определенных признаков:

— организация создана и функционирует на основе межгосударственного договора;

— ее членами являются государства;

— организация обладает собственной волей;

— она имеет органы, которые формируют и выражают ее волю;

— организация должна быть правомерной;

— она организует сотрудничество государств в области осуществления ими их суверенных прав[4].

Всей совокупностью таких признаков в полной мере обладает Международная комиссия гражданского состояния (Commission Internationale de l’Etat Civil; далее — Комиссия, CIEC). Комиссия является международной (межгосударственной) организацией, имеющей специальную компетенцию, поскольку ее деятельность направлена на установление и развитие международного взаимодействия в сфере гражданского состояния при помощи разработки и принятия соответствующих конвенций и рекомендаций. Названные международные правовые документы содержат нормы, ориентированные на совершенствование действующего законодательства, относящегося к статусу и правоспособности субъектов, семьи и гражданства. Кроме того, они также ориентированы на оптимизацию работы служб гражданского состояния в странах-участницах.

Комиссия была основана в Амстердаме в сентябре 1948 года. На настоящий момент CIEC включает в себя 15 государств-членов: Бельгию, Люксембург, Нидерланды, Францию, Швейцарию (являются основателями CIEC, что подтверждается обменом письмами в декабре 1949 года и подписанием Протокола в Берне 25 сентября 1950 г.), Турцию (с 1953 г.), ФРГ (с 1956 г.), Италию (с 1958 г.), Грецию (с 1959 г.), Португалию (с 1973 г.), Испанию (с 1974 г.), Великобританию (с 1996 г.), Польшу (с 1998 г.), Венгрию и Хорватию (с 1999 г.). Австрия — член организации с 1961 года — в октябре 2007 года выразила желание выйти из CIEC; в соответствии с Уставом CIEC решение вступило в силу 8 апреля 2008 г. В дальнейшем шесть стран, в том числе и Российская Федерация, получили статус наблюдателя при CIEC: Ватикан, Кипр, Литва, Словения, Швеция. Штаб-квартира CIEC расположена в Страсбурге.

Согласно распоряжению Правительства РФ от 19.03.1993 № 450-р «Об участии Российской Федерации в Международной комиссии по гражданскому состоянию» Российская Федерация приняла решение о принятии статуса наблюдателя в Комиссии. Организация и координация деятельности, связанной с работой России в CIEC, были возложены на МИД России, МВД России, Минюст России.

Известно, что одним из методов, применяемых межгосударственными организациями при решении возникающих перед ними задач, является нормотворчество. Важно отметить, что роль нормотворчества межгосударственных организаций в общем мировом процессе создания нормативных правовых актов постоянно повышается[5].

В качестве главной формы нормотворческой деятельности CIEC выступает разработка соответствующих конвенций, которые, как правило, открыты для участия всех стран, входящих в Совет Европы. К отдельным конвенциям вправе присоединиться любое государство.

За время существования Комиссии в ее рамках были приняты 32 конвенции, касающиеся межгосударственного сотрудничества по вопросам гражданского состояния, а также смежных отраслевых аспектов: конституционного, административного, международного публичного, международного частного права и международного гражданского процесса («О международном обмене информацией по вопросам граждан-ского состояния», «О содействии заключения браков за рубежом», «О признании решений относительно супружеской связи», «Об узаконении браком», «О переменах фамилий и имен», «О праве, применимом к фамилиям и именам», «Об освобождении от легализации некоторых актов и документов», «О признании решений, констатирующих перемену пола» и др.).

Кроме конвенций в рамках CIEC были разработаны 10 рекомендаций («О праве на вступление в брак», «О компьютеризации гражданского состояния», «О выдаче и признании документов, выданных беженцам согласно Женевской конвенции от 28 июля 1958 г.» и др.).

В процессе своей деятельности CIEC поддерживает официальные отношения с Европейским союзом, Советом Европы и рядом других международных организаций.

Необходимо подчеркнуть, что CIEC с начала 60-х годов ХХ века уделяла повышенное внимание проблемам становления и развития института гражданства. Так, в сентябре 1964 года в Париже была подписана Конвенция об обмене информацией по вопросам приобретения гражданства (далее — Конвенция о гражданстве), направленная на установление режима информационной открытости путем регулярного обмена извещениями между договаривающимися государствами «о приобретениях гражданства в результате натурализации, оптации или реинтеграции, касающихся граждан этих государств» (ст. 1).

Конвенция о гражданстве имеет своей ключевой целью облегчение и улучшение работы служб гражданского состояния в странах-участницах, а также нацелена на содействие каждому договаривающемуся государству в деле упорядочивания вопросов, касающихся приобретения гражданства, тем самым способствуя уменьшению числа случаев безгражданства, которые могут возникать в результате несогласованности в деятельности различных служб, вызванной информационным вакуумом.

Известно, что ликвидация (или уменьшение числа случаев) безгражданства возможна в результате унификации законов о гражданстве государств или заключения соответствующей международной конвенции. Исторический опыт развития международного права свидетельствует, что попытка, предпринятая в этом направлении на Гаагской конференции в 1930 го-ду, должным успехом не увенчалась. Подписанная на этой конференции конвенция предусматривала факультативный характер разрешения на выход из гражданства до тех пор, пока лицо, его получившее, не приобрело гражданство другого государства. В частности, законодательство о гражданстве не должно лишать гражданства женщину, вступившую в брак с иностранцем, если она не приобрела гражданство другого государства[6].

В сентябре 1973 года была принята Конвенция о сокращении числа случаев безгражданства (далее — Конвенция о безгражданстве), в преамбуле  которой говорится, что она открыта для присоединения всех стран. Участниками этой конвенции являются пять государств: Германия, Греция, Люксембург, Турция, Швейцария.

Кроме того, в процессе нормотворчества Комиссии повышенное внимание уделяется проблеме обеспечения прав внебрачных детей, включая такие аспекты, как расширение компетенции органов, полномочных получать признания внебрачных детей; установление материнства внебрачных детей; добровольное признание детей, рожденных вне брака, и др.

Указанные аспекты нашли свое отражение в следующих конвенциях, выработанных и принятых в рамках CIEC: о расширении компетенции органов, полномочных получать признания внебрачных детей (1961 г.); об установлении материнства внебрачных детей (1962 г.); об узаконении браком (1970 г.); о добровольном признании детей, рожденных вне брака (1980 г.).

Не остался без внимания Комиссии и такой вопрос международного масштаба, как проблема обеспечения прав беженцев. Так, в сентябре 1985 года в Базеле была подписана Конвенция о международном сотрудничестве по вопросам административной помощи беженцам (далее — Конвенция о помощи беженцам). Как зафиксировано в преамбуле, Конвенция о помощи беженцам была принята для практического применения ст. 25 Конвенции ООН «О статусе беженцев», подписанной в Женеве 28 июля 1951 г.

Главной целью Конвенции о помощи беженцам является организация международного административного сотрудничества в целях определения личности и гражданского статуса беженцев, а также получения за рубежом информации и доказательств по административным вопросам (с учетом положений Европейской конвенции, подписанной в Страсбурге 15 марта 1978 г.).

Таким образом, нормотворческая деятельность CIEC в сфере прав человека образует три основных направления:

1) институт гражданства и обеспечение прав неграждан (в том числе иностранцев, мигрантов, беженцев). Особое место здесь занимает проблема сокращения числа случаев безгражданства;

2) международное сотрудничество по проблемам административной помощи беженцам;

3) обеспечение прав внебрачных детей.

В настоящее время в условиях глобализирующегося мира эти направления приобрели еще более актуальный характер. В данной связи представляется весьма своевременным углубленный и всесторонний анализ нормотворческой деятельности Международной комиссии гражданского состояния в области обеспечения прав человека.

Библиография

1 Усенко Е.Т. Очерки теории международного права. — М., 2008. С. 13—14.

2 См.: Мартиросьянц Р.Э. Правила процедуры как выражение собственной юридической воли межгосударственных организаций: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2004. С. 3.

3 Следует отметить, что различные аспекты правосубъектности международных организаций были предметом научных исследований многих отечественных ученых-правоведов, в том числе С.С. Алексеева, С.И. Братуся, Г.М. Вельяминова, Г.В. Игнатенко, А.Я. Капустина, Ю.М. Колосова, И.И. Лукашука.

4 См.: Усенко Е.Т. Указ. соч. С. 20.

5 См.: Мартиросьянц Р.Э. Указ. раб. С. 4.

6 См.: Международное право: Учеб. / Отв. ред. В.И. Кузнецов, Б.Р. Тузмухамедов. 2-е изд., перераб. и доп. — М., 2007. С. 295.