К вопросу о принципах административного процесса

С.А. ШАТОВ,
кандидат юридических наук, доцент Псковского юридического института ФСИН России
 
Выступая юридической формой реализации исполнительной власти, административный процесс базируется на основных принципах государственного управления, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, текущим законодательством. Актуальность и значимость исследования системы норм административного процесса обусловлены тем, что в ней заложена «генетическая программа» правового регулирования динамики управленческих правоотношений. Эти положения легли в основу концепции современной административной реформы, направленной на совершенствование реализации исполнительной власти, а в конечном счете — на создание политико-правовых условий для развития в России действенных институтов гражданского общества и правового государства. 
 
По мнению Е.В. Додина, принципом административного процесса может быть признано не любое проявление, не любая часть административно-процессуальной деятельности, а ее качественно обособленная черта, исходная установка[1]. «Принципы административного процесса, — пишет И.В. Панова, — это такая исходная установка, посредством которой определяются особенности, специфика, назначение административно-процессуальной деятельности, которая должна найти закрепление в нормах права, ибо только в этом случае принцип приобретает правовой характер»[2]. М.Я. Масленников считает, что принципы — это основные, носящие обобщенный характер положения, руководящие идеи, закрепленные в Конституции РФ или вытекающие из законодательства. Цели процесса выражают его назначение и сущность, принципы определяют средства достижения этих целей[3].
В юридической литературе о принципах административного процесса высказаны самые разнообразные суждения. Тем не менее наиболее значимые, концептуальные идеи разделяются большинством авторов[4]. По нашему мнению, административный процесс основывается на принципах законности; объективности (материальной истины); равенства перед законом и органом, разрешающим дело; охраны интересов личности и государства; презумпции невиновности; гласности; ведения дела на национальном языке; оперативности (быстроты) и экономичности; обеспечения права на защиту; самостоятельности компетентных субъектов в принятии решения; ответственности за нарушение правил производства и принятое решение.
Ю.М. Козлов справедливо указывает в качестве основы всех процессуальных принципов идею законности, обеспечению которой при разрешении индивидуальных административных дел служат все остальные принципы (компетентности, охраны интересов личности и государства, процессуального равенства сторон, состязательности, достижения материальной истины, доступности, гласности, экономичности, ответственности должностных лиц)[5]. И.В. Панова, помимо ряда вышеуказанных, называет и другие нормы: обеспечения охраны прав субъектов процесса, двухступенчатости процесса, активности правоприменительных органов, принцип ограниченных процессуальных возможностей (последний связан с оперативностью правоприменительной практики органов исполнительной власти и порождается проблемой «административного усмотрения»)[6].
Итак, в отечественной правовой науке нет единого взгляда на систему принципов административного процесса, что обусловлено, по нашему мнению, двумя взаимосвязанными факторами. С одной стороны, государственно-управленческая деятельность, юридической формой которой выступает административный процесс, требует оперативных исполнительно-распорядительных действий. Этой деятельности свойствен социально-правовой динамизм, что находит свое отражение в специфических административно-процессуальных принципах. С другой стороны, эволюция административно-процессуального права протекает в условиях тесной интеграции последнего с иными отраслями процессуального права, что способствует усилению в нем роли положений, характерных для гражданского, арбитражного и уголовного процессуального права. Указанные тенденции позволяют говорить об особой внутренней диалектике юридической природы административного процесса. Вместе с тем в правоприменительной практике возможны определенные противоречия, «конфронтация» некоторых принципов между собой. Например, при рассмотрении индивидуального административного дела (зачастую не менее сложного, чем гражданское или уголовное) возможна «конкуренция» установок нормы оперативности (быстроты, экономичности) и ряда других статутов, имеющих ключевое процессуально-правовое значение (например, законности, необходимости полного и всестороннего выяснения объективной истины по делу, презумпции невиновности, обеспечения права на защиту). Принцип оперативности (экономичности), с одной стороны,  способствует соблюдению сжатых процессуальных сроков и сокращению материальных затрат на правоприменительную деятельность, с другой стороны, повышает риск неоправданной поспешности в принятии решений, «упрощенчества» в разрешении административных дел. По этому поводу считаем уместным напомнить весьма актуальное высказывание Д.М. Чечота: «Ускорение процесса ради ускорения, а не ради обеспечения быстрой защиты действительных прав и интересов сторон, ради установления истины, не может быть оправдано»[7].
В связи с этим исключительное значение приобретает принцип обеспечения права на защиту, вытекающий из положений статей 45—46 Конституции РФ, в которых установлены гарантии юридической защиты прав, свобод и законных интересов личности в Российской Федерации.
В сфере государственного управления можно выделить два альтернативных способа правовой защиты: административный и судебный. Ю.Н. Старилов в дополнение к ним называет прокурорский способ[8]. В рамках рассмотрения данного принципа обратимся к актуальной проблеме административного судопроизводства (административной юстиции). Этот государственно-правовой институт, широко используемый во многих странах с развитым демократическим режимом, получает свою реализацию в административно-юрисдикционной деятельности специально создаваемых административных судов либо общих судов с выделенным административным производством.
«Под административной юстицией, — отмечал Ю.М. Козлов, — понимается особый процессуальный порядок разрешения административно-правовых споров между гражданами и органами государственного управления (должностными лицами). Жалобы граждан на неправомерные действия должностных лиц приобретают характер административных исков»[9]. Система административной юстиции в России находится в стадии становления, и хотя ее определенные элементы существовали всегда, в последние годы они заметно развиваются.
К числу данных элементов, в частности, относятся: судебное разрешение жалоб на неправомерные действия (решения) исполнительных органов (должностных лиц); рассмотрение и разрешение судьями индивидуальных дел об административных правонарушениях; разрешение споров между органами исполнительной власти различных уровней в судебных органах6. По мнению К.С. Бельского, административный иск выступает основой административного судопроизводства, которое по своей социальной значимости и масштабности сопоставимо с гражданским процессом[10]. Перспектива создания специализированных судебных органов по разрешению юридических конфликтов в сфере государственного управления является, на наш взгляд, важным аспектом совершенствования российского правосудия. Развитие системы административной юстиции будет способствовать повышению уровня судебной защиты прав граждан и организаций в сфере публичного управления, что в полной мере соответствует общеевропейским правовым стандартам.
На основании вышеизложенного следует констатировать, что принципы административного процесса образуют систему, которая характеризуется, с одной стороны, единством и органичными связями составляющих ее элементов, а с другой — некоторыми диалектическими противоречиями между ними. Одни положения носят более общий характер и реализуются с помощью других, относительно частных. Фундаментальное процессуально-правовое значение имеют принципы законности и объективности (материальной истины). Нормы административного процесса содержат основные параметры режима законности государственного управления. Реализация данных принципов отвечает идее «человеческого измерения» государственной политики, в свете которой административные институты рассматриваются в качестве средств обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан и их объединений.
 
Библиография
1 См.: Додин Е.В. Доказательства в административном процессе. — М., 1973. С. 23.
2 Панова И.В. Административный процесс в Российской Федерации: понятие, принципы и виды // Правоведение. 2000. № 2. С. 122.
3 См.: Масленников М.Я. Порядок применения административных взысканий. — Тверь, 1995. С. 8.
4 См., например: Административное право: Учеб. / Под ред. Л.Л. Попова. — М., 2002. С. 395—396; Коренев А.П. Административное право России: Учеб.: В 3 ч. Ч. 1. — М., 2001. С. 241; Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. — СПб., 2002. С. 40; Якимов А.Ю. Принципы административно-юрисдикционного процесса // Государство и право. 1999. № 5. С. 5—11.
5 См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. — М., 1996. С. 311—312.
6 См.: Панова И.В. Указ. ст. С. 122—123.
7 Чечот Д.М. Административная юстиция: теоретические проблемы. — Л., 1973. С. 132.
8 См.: Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. — М., 2001. С. 34—36.
9 Козлов Ю.М. Административно-процессуальная деятельность (гл. 16) // Административное право: Учеб. С. 397.
10 См. там же.
11 См.: Бельский К.С. О некоторых актуальных проблемах административного права (по материалам «Лазаревских чтений») // Государство и право. 1997. № 6. С. 22.