К вопросу о принятии правил землепользования и застройки в городе Москве

УДК 349.4
В.М. СПУРЗА,
аспирант кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова
 
Ускоренной подготовке правил землепользования и застройки в городах способствует закрепленная в ч. 14 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» норма, согласно которой в случае отсутствия правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, с 1 января 2010 г. не осуществляется. В связи с этим в различных городах подготавливаются и утверждаются правила землепользования и застройки в соответствии с ЗК РФ, ГрК РФ.
 
Несмотря на то что с момента вступления в действие ГрК РФ прошло более 3 лет, в Москве до сих пор не приняты столь ожидаемые правила землепользования и застройки. К настоящему времени сделан лишь первый шаг в этом направлении: подготовлен и внесен на рассмотрение Московской городской думы мэром Москвы 13 ноября 2007 г. на основании постановления Правительства Москвы от 16.10.2007 № 899-ПП «О проекте Градостроительного кодекса города Москвы» проект Градостроительного кодекса Москвы. Основными задачами проекта закона «Градостроительный кодекс города Москвы» (далее — Законопроект), как указано в пояснительной записке, являются:
1) приведение законодательства Москвы в области градостроительной деятельности в соответствие с ГрК РФ;
2) кодификация законодательства Москвы в области градостроительной деятельности, т. е. замена действующих законов единым кодексом;
3) развитие в рамках ГрК РФ законодательства Москвы в области градостроительной деятельности[1].
Действующее законодательство Москвы в области градостроительной деятельности действительно нуждается в приведении в соответствие с федеральным законодательством. Конституционный суд РФ в определении от 01.12.2005 № 468-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Московской городской думы о проверке конституционности части 3 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации и подпункта 42 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» высказал мнение, что отношения в сфере градостроительной деятельности имеют комплексный, межотраслевой характер, а их содержание составляют преимущественно предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а потому законодательство о градостроительной деятельности в своей основе находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации, несмотря на отсутствие специального указания на него как обособленную отрасль в ст. 72 Конституции РФ; следовательно, согласно ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Федерации; законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации.
В Законе города Москвы от 09.12.1998 № 28 «О градостроительном зонировании территории города Москвы» (далее — Закон о градостроительном зонировании) употребляется термин «градостроительное зонирование», который по своему содержанию не соответствует термину «градостроительное зонирование», закрепленному в ГрК РФ.
Согласно ст. 1 Закона о градостроительном зонировании градостроительное зонирование территории Москвы — это установление обязательных требований к функциональному использованию (функциональному назначению), застройке (строительному назначению), ландшафтной организации (ландшафтному назначению) планировочных районов, кварталов, участков территории города[2]. В соответствии с тем же законом документация по градостроительному зонированию является частью документации территориального планирования, при этом каждый из актов зонирования конкретизирует назначение части территории вплоть до участка.
По существу, градостроительное зонирование, предусмотренное указанным законом, есть установление зон при территориальном планировании, что предусмотрено ГрК РФ, с тем лишь отличием, что документами территориального планирования не устанавливается назначение участка. Градостроительное зонирование как деление территории на зоны с установлением для каждой градостроительного регламента, содержащего виды разрешенного использования земельного участка, входящего в территориальную зону, в Москве отсутствует[3]. В сопроводительной записке к Законопроекту сказано, что правила землепользования и застройки, определяющие порядок регулирования землепользования и застройки, содержащие карты градостроительного зонирования и градостроительные регламенты, определяющие правовой режим земельных участков и объектов капитального строительства в границах соответствующих территориальных зон, являются принципиально новым документом для градостроительной практики.
Как уже отмечалось, цель Законопроекта —  приведение градостроительного законодательства Москвы в соответствие с ГрК РФ. В то же время анализ данного проекта закона дает основания утверждать, что отдельные положения Законопроекта противоречат действующему федеральному законодательству.
Федеральным законодательством установлен следующий порядок подготовки и утверждения правил землепользования и застройки. Одновременно с принятием решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки, которым устанавливаются этапы градостроительного зонирования, порядок и сроки проведения работ по подготовке правил землепользования и застройки, иные положения, касающиеся организации указанных работ, утверждается состав и порядок деятельности комиссии по подготовке правил.
В течение 10 дней после утверждения указанного решения должно быть опубликовано сообщение о его принятии согласно требованиям ч. 8 ст. 31 ГрК РФ. Далее комиссия по подготовке правил землепользования и застройки ведет работу в порядке и сроки, которые были определены в решении. После того как комиссия подготовит проект правил землепользования и застройки, он направляется в орган местного самоуправления (применительно к Москве это может быть орган исполнительной власти Москвы, уполномоченный в области градостроительной и архитектурной деятельности, что следует из содержания ч. 2 ст. 63 ГрК РФ, Закона города Москвы от 28.06.1995 № 32 «Устав города Москвы» (далее — Устав города Москвы), постановления Правительства Москвы от 01.11.2005 № 850-ПП «Об утверждении Положения о Комитете по архитектуре и градостроительству города Москвы (Москомархитектура)»), который осуществляет проверку проекта правил в соответствии с ч. 9 ст. 31 ГрК РФ. По результатам проверки проект направляется либо в комиссию (если обнаружены несоответствия требованиям и документам, указанным в ч. 9 ст. 31) на доработку, либо главе муниципального образования (применительно к Москве в соответствии с ч. 2 ст. 63 ГрК РФ, ч. 2 ст. 5 Устава города Москвы — мэру Москвы), который принимает решение о проведении публичных слушаний.
Публичные слушания проводятся комиссией по подготовке правил землепользования и застройки. После завершения публичных слушаний комиссия с учетом их результатов обеспечивает внесение изменений в проект правил землепользования и застройки и представляет указанный проект главе местной администрации (применительно к Москве — мэру города), который принимает решение о направлении проекта в представительный орган местного самоуправления (применительно к Москве в соответствии с ч. 2 ст. 63 ГрК РФ, ч. 1 ст. 5 Устава города Москвы — в Московскую городскую думу) или об отклонении проекта и направлении его на доработку.
Установленный Законопроектом порядок подготовки и утверждения правил землепользования и застройки противоречит ГрК РФ.
Основанием для разработки проекта правил землепользования и застройки или внесения в данные правила изменений согласно ч. 1 ст. 29 Законопроекта является план (программа) реализации Генерального плана развития Москвы (далее — Генплан). Решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки согласно п. 5 ч. 4 ст. 23 Законопроекта содержится в плане (программе) реализации Генплана, что соответствует п. 1 ч. 2 ст. 26 ГрК РФ.
Но, кроме того, частями 7 и 8 ст. 31 ГрК РФ установлено, что глава местной администрации не позднее чем по истечении 10 дней с даты принятия решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки обеспечивает опубликование сообщения о принятии такого решения, в котором должны быть указаны состав и регламент деятельности комиссии; последовательность градостроительного зонирования; порядок и сроки проведения работ по подготовке проекта правил, направления в комиссию предложений заинтересованных лиц по подготовке проекта правил; иные вопросы организации работ. В Законопроекте подобная норма отсутствует.
Таким образом, информация о последовательности градостроительного зонирования, порядке и сроках проведения работ по подготовке правил землепользования и застройки остается закрытой. По смыслу Законопроекта данная информация должна содержаться в плане (программе) реализации Генплана, хотя прямо это и не указано. Согласно ч. 9 ст. 23 Законопроекта состав плана (программы) реализации Генплана, материалов по обоснованию проекта плана (программы) реализации Генплана, порядок разработки, согласования, утверждения, выполнения, внесения изменений и дополнений в план (программу) реализации Генплана, а также регламент ведения мониторинга реализации Генплана могут устанавливаться законом Москвы. Следовательно, подготовка правил землепользования и застройки будет возможна после принятия соответствующего закона, утверждения в соответствии с данным законом плана (программы) реализации Генплана, где будут указаны сроки и порядок работы по подготовке правил. Но остается открытым вопрос, насколько будет доступна информация о плане (программе) реализации Генплана. В Законопроекте нет положения о том, что план реализации подлежит опубликованию (лишь в п. 1 ч. 1 ст. 70 указано, что сведения о плане (программе) реализации Генплана и о внесении изменений в этот план (программу) содержатся в дополнительных разделах информационной системы обеспечения градостроительной деятельности в Москве). Однако согласно ч. 3 ст. 70 Законопроекта состав и содержание дополнительных разделов информационной системы обеспечения градостроительной деятельности в Москве устанавливаются правительством города. В соответствии со ст. 71 Законопроекта ведение подобной системы, предоставление сведений информационной системы обеспечения градостроительной деятельности в Москве осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ.
Согласно ст. 31 ГрК РФ главная роль в подготовке правил землепользования и застройки отведена комиссии по подготовке указанных правил. Тем самым обеспечивается учет интересов различных групп при подготовке данного документа. Удачным примером является закон Приморского края, которым установлено, что «в состав комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки (далее — комиссия) включаются представители:
1) представительного органа муниципального образования;
2) уполномоченных органов местной администрации:
а) в области архитектуры, градостроительства, землепользования;
б) в области имущественных отношений;
в) по охране окружающей среды;
г) по охране объектов культурного наследия.
В состав комиссии могут включаться представители:
а) органов государственной власти Приморского края;
б) органов государственного надзора;
в) научных, строительных и проектных организаций;
г) общественных объединений»[4].
Тем не менее в соответствии с Законопроектом подготовка проекта правил землепользования и застройки возложена на орган исполнительной власти Москвы, уполномоченный в области градостроительной и архитектурной деятельности, который согласно ч. 4 ст. 29
Законопроекта представляет проект правил землепользования и застройки в Москве в городскую комиссию. Последняя, в свою очередь, принимает решение о вынесении этого проекта на публичные слушания или о доработке, что, во-первых, неверно (по нашему мнению, комиссия не вправе принимать подобные решения, так как не является органом власти); во-вторых, данное положение не соответствует ч. 11 ст. 31 ГрК РФ.
Как было сказано выше, согласно ч. 9 ст. 31 ГрК РФ подготовленный комиссией проект правил должен быть направлен органу местного самоуправления; последний проводит проверку проекта и отправляет его или на доработку, или главе администрации, который уже и принимает решение о проведении публичных слушаний. В Законопроекте данная стадия отсутствует, что противоречит указанной части ст. 31 ГрК РФ, хотя в этом есть определенный смысл: зачем направлять проект правил землепользования и застройки на проверку в орган, который его и подготовил?
Согласно Законопроекту по результатам публичных слушаний городская комиссия организует при необходимости внесение изменений в проект правил землепользования и застройки в Москве и представляет этот проект на рассмотрение Правительства Москвы, которое, в свою очередь, может принять решение о внесении в Московскую городскую думу проекта правил в составе общей части и территориальной части в целом, или в составе общей части и отдельных положений территориальной части, или в составе только общей части с последующим внесением в Московскую городскую думу территориальной части. Данная норма противоречит ч. 16 ст. 31 ГрК РФ, где указано, что глава местного самоуправления в течение 10 дней после представления проекта правил землепользования и застройки и обязательных приложений должен принять решение или о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления (применительно к Москве — в Московскую городскую думу), или об отклонении проекта правил и о направлении его на доработку с указанием даты повторного представления.
Далее согласно ч. 8 ст. 29 Законопроекта на основании решения Правительства Москвы мэр города вносит в Московскую городскую думу проект закона Москвы об утверждении правил землепользования и застройки; проект правил землепользования и застройки Москвы; документы, указанные в пунктах 2 и 3 ч. 6 ст. 29 Законопроекта. Однако в Законопроекте не определено, что согласно ч. 2 ст. 32 ГрК РФ представительный орган по результатам рассмотрения проекта правил и обязательных приложений к нему может утвердить правила или направить проект правил главе местной администрации на доработку в соответствии с результатами публичных слушаний по указанному проекту.
Выше уже отмечалось, что согласно ч. 7 ст. 29 Законопроекта Правительство Москвы может принять решение о внесении в Московскую городскую думу проекта правил землепользования и застройки в составе общей части и территориальной части в целом, или в составе общей части и отдельных положений территориальной части, или в составе только общей части с последующим внесением в Московскую городскую думу территориальной части. Пункт 8 ст. 1 ГрК РФ определяет правила землепользования и застройки как документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и внесения в него изменений. Состав правил землепользования и застройки определяется ч. 2 ст. 30 ГрК РФ. Согласно указанной норме правила должны включать в себя порядок их применения и внесения в них изменений, карту градостроительного зонирования, градостроительные регламенты. ГрК РФ не допускает принятие правил землепользования и застройки «по частям», так как в этом случае применение правил невозможно.
Нельзя признать удачным включение в основную часть Законопроекта норм о типах функционального, строительного, ландшафтного назначения территорий, действующих до вступления в силу правил землепользования и застройки, что предусмотрено п. 4 ст. Законопроекта. Согласно данному пункту статьи 13—16 Законопроекта, а также положения, содержащие ссылки на указанные статьи, действуют до вступления в силу правил землепользования и застройки в Москве. Во-первых, нет необходимости включать в кодекс статьи, которые будут действовать всего 2 года. Во-вторых, в Законопроекте имеются, например, статьи 6, 12, 35, содержащие положения о типах функционального, строительного, ландшафтного назначения территорий без ссылки на статьи 13—16 Законопроекта, что явилось основанием для вывода о том, что «Законопроект фактически упраздняет установленную Земельным кодексом Российской Федерации и ГрК РФ необходимость установления градостроительных регламентов в составе правил землепользования и застройки; в соответствии с ГрК РФ (пункт 4 части 3 статьи 44) информация о таких регламентах должна отображаться из правил землепользования и застройки в градостроительных планах земельных участков; вопреки ГрК РФ Законопроект (статья 12) устанавливает, что в градостроительных планах земельных участков устанавливаются не градостроительные регламенты, а “типы функционального назначения территории”, “типы строительного назначения территории”, “типы ландшафтного назначения территории”»[5].
В заключение необходимо признать, что некоторые основные положения Законопроекта противоречат нормам федерального законодательства, в частности подготовка проекта правил землепользования и застройки возложена на орган исполнительной власти Москвы, уполномоченный в области градостроительной и архитектурной деятельности, а не на комиссию по подготовке правил землепользования и застройки; в Законопроекте отсутствуют нормы, регулирующие содержание, порядок принятия и опубликования сообщения о принятии решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки; согласно Законопроекту Правительство Москвы может принять решение о внесении в Московскую городскую думу проекта правил землепользования и застройки Москвы в составе общей части и территориальной части в целом, или в составе общей части и отдельных положений территориальной части, или в составе только общей части с последующим внесением в Московскую городскую думу территориальной части.
 
Библиография
1 См.: проект закона города Москвы «Градостроительный кодекс города Москвы» // http://www.duma.mos.ru/cgi-bin/prj_txt?vid=1&viddoc=1&unom=1540 (офиц. сайт Московской городской думы).
2 Подробнее см.: Лисина Н.Л. Правовой режим земель поселений: Учеб.-практ. пособие. — М., 2004. С. 159—161.
3 Подробнее см.: Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации: Ответы на проблемные вопросы градостроительной деятельности. — М., 2008. С. 220—222.
4 Закон Приморского края от 21.02.2007 № 42-КЗ «О составе и порядке деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки поселений, городских округов и межселенных территорий в Приморском крае» // http://www.zspk.gov.ru/files/laws/4/42/0042.html (сайт Законодательного собрания Приморского края).
5 Заключение Института экономики города на проект Градостроительного кодекса города Москвы // http://www.urbaneconomics.ru/texts.php?folder_id=80&mat_id=388&page_id=8602 (сайт фонда «Институт экономики города»).