К вопросу о природе полиции

УДК 342.92 

Страницы в журнале: 19-22

В.Н. ХОРЬКОВ,

почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент Балтийского федерального университета им. И. Канта horkov-v@mail.ru

В статье предлагается уточнить природу полиции, сформулировать ее понятие с учетом дискуссии по поводу природы полиции.

Ключевые слова: природа полиции, орган исполнительной власти, Министерство внутренних дел РФ, государственный орган.

Concerning the nature of the police

Khorkov V.

The article proposes to clarify the nature of the police, to define the concept of the police in view of the discussion about the nature of the police.

Keywords: nature of the Police, body of executive power, the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation, state body.

Отдельные положения Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции»[1] (далее — Закон о полиции) весьма активно анализируются специалистами по административному праву и процессу[2]. Подготовлено и издано несколько комментариев к Закону о полиции[3].

В утратившем силу Законе РФ от 18.04.1991 № 1026-1 «О милиции»[4] (далее — Закон о милиции) природа милиции, ее понятие определялись следующим образом: милиция в Российской Федерации — система государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения в пределах, установленных Законом о милиции и другими федеральными законами.

Необходимо отметить, что определение природы милиции через систему государственных органов исполнительной власти даже тогда, когда действовал Закон о милиции, воспринималось неоднозначно и подвергалось критике. Авторы одного из самых известных комментариев к Закону о милиции указывали, что раскрытие понятия милиции, ее природы через систему государственных органов исполнительной власти является неточным, так как милиция состоит не только из органов, но и из учреждений (например, изоляторов временного содержания), а также строевых подразделений (например, отрядов милиции особого назначения, полков, батальонов, рот, взводов, патрульно-постовой службы милиции)[5].

Закон о полиции не определяет природу полиции, не дает ее понятие. Вместо этого законодатель избрал другой подход. В части 1 ст. 1 Закона о полиции написано лишь о назначении полиции: полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности. Заслуживает всяческой поддержки позиция законодателя, изложенная в Законе о полиции, согласно которой полиция, в отличие от милиции, не рассматривается в качестве самостоятельного органа исполнительной власти. Наконец-то из законодательства убрана нелепость, которая была в Законе о милиции: милиция (как уже отмечалось) считалась органом исполнительной власти и при этом входила в систему другого органа исполнительной власти — Министерства внутренних дел РФ. Такой несуразности, к счастью, в Законе о полиции нет. Как справедливо указывают С.П. Булавин и В.В. Черников, Закон о полиции исходит из организационного единства полиции и органов внутренних дел. Полиция является составной частью федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Это не самостоятельный орган исполнительной власти, утверждают С.П. Булавин и В.В. Черников, каким являются органы внутренних дел, а их главенствующая, основная, но все-таки часть[6].

Попутно отметим, что, к сожалению, в Модельном законе «О полиции (милиции)», принятом постановлением Межпарламентской ассамблеи государств—участников СНГ от 07.12.2002[7], природа полиции (милиции), ее понятие ошибочно определяется, почти так же, как и в Законе о милиции. В части 1 ст. 1 Модельного закона «О полиции (милиции)» предусмотрено, что «полиция (милиция) — система государственных органов исполнительной власти, призванная защищать жизнь и здоровье человека, его права и свободы, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств, наделена правом принуждения, предусмотренным данным законом и другими законами».

Закон о полиции, отказавшись от ошибочного понимания милиции (полиции) как органа исполнительной власти, тем не менее не предложил нового подхода к природе полиции, что, на наш взгляд, является пробелом.

В литературе можно встретить утверждение о том, что «впервые на законодательном уровне воплощена идея об организационном единстве полиции и органов внутренних дел и тем самым подведена черта под многолетними дискуссиями о том, является ли милиция (полиция) органом исполнительной власти»[8].

Мы не разделяем оптимизма по поводу прекращения дискуссии о природе милиции (полиции). Более того, полагаем, что отказ законодателя от четкого определения природы полиции породил новую дискуссию.

В частности, А.Б. Борисов, критикуя Закон о полиции, считает, что законодатель в наиболее общей форме определяет назначение полиции, не давая при этом определения полиции как таковой. Далее А.Б. Борисов утверждает следующее: совершенно очевидно, что полиция представляет собой орган исполнительной власти[9]. Однако то, что очевидно для данного автора, вряд ли очевидно для большинства административистов.

А.Б. Борисов предпринял даже попытку сформулировать легальное определение понятия «полиция». Полиция, пишет А.Б. Борисов, «федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и обеспечения общественной безопасности»[10].

Приведенное определение полиции неприемлемо по следующим основаниям.

Во-первых, полиция в нарушение Закона о полиции рассматривается в качестве органа исполнительной власти.

Во-вторых, полиции предлагается придать статус не просто органа исполнительной власти, а федерального органа исполнительной власти. Такой подход представляется ошибочным. В ходе подготовки и обсуждения законопроекта о полиции высказывались мнения о целесообразности подразделения полиции на федеральную и местную[11]. Профессор И.В. Гончаров за несколько лет до принятия Закона о полиции ставил вопрос о возможности формирования в России самостоятельного федерального органа исполнительной власти — Федеральной службы полиции — в целях создания четко структурированной по вертикали системы полиции[12]. Эти идеи были отвергнуты законодателем, что, безусловно, заслуживает поддержки.

В-третьих, давая определение понятия «полиция», А.Б. Борисов наделяет полицию функциями по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и обеспечения общественной безопасности. Возложение на полицию указанных функций, на наш взгляд, неприемлемо по следующим соображениям. В рамках административной реформы функции между тремя видами федеральных органов исполнительной власти (федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами) были разделены. В соответствии с п. 3 Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[13] функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сферах деятельности, установленных актами Президента РФ и Правительства РФ, возложены на федеральные министерства. С учетом сказанного функции, которые А.Б. Борисов предлагает возложить на полицию, могут быть только функциями Министерства внутренних дел РФ, в ведении которого находится полиция.

К сожалению, А.Б. Борисов не единственный, кто рассматривает полицию в качестве органа исполнительной власти. В частности, А.П. Рыжаков, не приводя каких-либо аргументов, указывает, что полиция является органом исполнительной власти Российской Федерации[14].

В юридической литературе предложен иной взгляд на природу полиции. По мнению П.М. Параносенкова, полиция — это правоохранительный орган, основной орган правоохраны[15]. По сути, это попытка уйти от привычного штампа, что полиция является органом исполнительной власти. Следует отметить, что при этом П.М. Параносенков не совсем точно определяет природу полиции.

Представляется, что полиция по своей природе не просто правоохранительный орган, это государственный орган, являющийся составной частью федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел — Министерства внутренних дел РФ. Как уже отмечалось, внутри Министерства внутренних дел РФ как органа исполнительной власти не может функционировать еще один орган исполнительной власти — полиция. Однако составной частью Министерства внутренних дел РФ может быть, на наш взгляд, полиция, имеющая статус государственного органа.

Кстати, в современной управленческой практике есть такой аналог, когда составной частью органа исполнительной власти является государственный орган. В частности, Правительство РФ является высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации, а Аппарат Правительства РФ согласно п. 1 Положения об Аппарате Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 01.06.2004 № 260[16], имеет статус государственного органа. В этой связи полагаем, что полиция вполне может иметь статус государственного органа. Мы убеждены в том, что полиции присущи признаки государственного органа, так как полиция:

1) создается государством;

2) обладает государственно-властными полномочиями. Реализуя государственно-властные полномочия, сотрудники полиции применяют меры государственного принуждения, предусмотренные Законом о полиции, например административное задержание, применение физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия;

3) имеет собственную компетенцию, закрепленную Законом о полиции;

4) структурирована как государственный орган. Согласно ч. 2 ст. 4 Закона о полиции в состав полиции могут входить подразделения, организации и службы, создаваемые для выполнения возложенных на полицию обязанностей.

С учетом обозначенной природы полиции можно было бы предложить следующее определение понятия «полиция». Полиция — это государственный орган, призванный защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенный правом применения мер государственного принуждения в пределах, установленных федеральным законодательством.

Подводя итоги, отметим, что законодателю в Законе о полиции следовало бы четко определить природу полиции и закрепить понятие полиции. В противном же случае дискуссия по поводу природы полиции, ее определения будет продолжаться до бесконечности.

Библиография

1  Российская газета. 2011. 8 февр.

2 См., например: Булавин С.П., Черников В.В. Федеральный закон «О полиции»: предпосылки и концептуальные идеи // Административное право и процесс. 2011. № 4. С. 3—9; Бутылин В.Н., Дугенец А.С., Васильев Ф.П. Правовое положение полиции в России в условиях ее становления // Там же. № 5. С. 29—31; Булавин С.П., Черников В.В. Правовой статус сотрудников полиции // Там же. № 9. С. 2—10; Хорьков В.Н. Актуальные вопросы административного задержания в связи с вступлением в силу Федерального закона «О полиции» // Современное право. 2011. № 11. С. 23—25; Соловей Ю.П. Вхождение (проникновение) сотрудников полиции в жилье и иные помещения, на земельные участки и территории как мера государственного принуждения, предусмотренная Федеральным законом «О полиции» // Административное право и процесс. 2012. № 3. С. 17—25; Васильев Ф.П., Косиковский А.Р. Применение специальных средств сотрудниками полиции МВД России // Российский следователь. 2012. № 4. С. 36—40.

3 См.: Борисов А.Б. Комментарий к закону Российской Федерации «О полиции» № 3-ФЗ (постатейный) с практическими разъяснениями официальных органов и постатейными материалами. — М., 2011; Рыжаков А.П. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О полиции». — М., 2011; Аврутин Ю.Е., Булавин С.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. Комментарий к Федеральному закону «О полиции». — М., 2011; Комментарий к Федеральному закону «О полиции» / под науч. ред. И.Л. Трунова. — М., 2012.

4 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503.

5 См.: Соловей Ю.П., Черников В.В. Комментарий к Закону Российской Федерации «О милиции». — М., 2000. С. 14.

6 См.: Булавин С.П., Черников В.В. Федеральный закон «О полиции»: предпосылки и концептуальные идеи. С. 8.

7 См.: Полиция от прошлого до настоящего. Сборник статусных нормативных документов: науч.-практ. пособие. — М., 2012. С. 97.

8 Комментарий к Федеральному закону «О полиции» / под науч. ред. И.Л. Трунова. С. 35.

8 См.: Борисов А.Б. Указ. соч. С. 3.

10 Там же. С. 3—4.

11 См.: Булавин С.П., Черников В.В. Федеральный закон «О полиции»: предпосылки и концептуальные идеи. С. 8.

12 См.: Гончаров И.В. Федеральная полиция и муниципальная милиция: проблемы и перспективы // Труды Академии управления МВД России. 2008. № 4(8). С. 9.

13 Российская газета. 2004. 12 марта.

14 См.: Рыжаков А.П. Указ. соч. С. 8.

15 См.: Параносенков П.М. Правовые основы деятельности полиции Российской Федерации // Административное право и процесс. 2012. № 5. С. 69—70.

16 СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.