К вопросу о противодействии коррупции

А.Х. НАФЕДЗОВ,

аспирант кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте РФ

Статья посвящена  борьбе с коррупцией и противодействию ей в органах государственной власти Российской Федерации. Практика показывает, что на сегодняшний день коррупция проявляется в различных формах. Среди них: взяточничество, вымогательство, протекционизм, лоббизм, незаконное распределение общественных ресурсов, незаконная приватизация, необоснованное предоставление льготных кредитов и заказов, незаконное финансирование политических партий и общественных организаций и др.

Ключевые слова: коррупция, противодействие, коррумпированность, государственная служба, активизация социального контроля, органы государственной власти, права человека.

To a question on corruption counteraction

Article is devoted a problem to a fight against corruption and counteraction to it in bodies of the gosu-donative power of the Russian Federation. Practice shows that for today corruption is shown in various forms. Among them: bribery, extortion, about-tektsionizm, lobbyism, illegal distribution of public resources, illegal privatisation, unreasonable granting of soft loans and orders, illegal financing of political parties and public organisations, etc.

Keywords: corruption, counteraction, corruption, public service, activization of the social control, public authorities, human rights.

Оценивая степень опасности рассматриваемого явления в сфере государственного управления, Президент РФ Д.А. Медведев заявил: «Коррупция — один из наиболее опасных признаков разложения государства»[1]. Ее широкое распространение и системный характер привели к тому, что корпоративные и индивидуальные интересы часто превалируют над интересами целых регионов и всего государства. Принявшая масштабный характер по нанесению серьезного ущерба социально-экономическому развитию она имеет потенциальную опасность, при определенных условиях в сочетании с иными негативными факторами, нанести ущерб как общественным, так и государственным интересам[2]. Коррупция начинает всерьез влиять на снижение темпов экономического роста, снижение потенциала институтов гражданского общества, нарушение прав человека, оказывает другие негативные воздействия на правовую систему[3].

Коррупция (лат. Corruptio) означает подкуп; подкупность и продажность общественных и политических деятелей, государственных чиновников и должностных лиц. Коррумпировать «лат. Corrumpere) — подкупать кого-либо деньгами или иными материальными благами. Данное понятие нашло свое отражение в разных словарях и энциклопедиях. В частности, в «Толковом словаре русского языка» коррупция определяется как «моральное разложения должностных лиц и политиков, выражающееся в незаконном обогащении, взяточничестве, хищении срастании с мафиозными структурами»[4]. Существует узкая трактовка понятия коррупции как социального явления, заключающегося в подкупаемости и продажности государственных чиновников, должностных лиц, а также общественных и политических деятелей. Другие ученые предпочитают трактовать коррупцию более широко и ее ядром считают должностное злоупотребление так учебное пособие по уголовному праву трактует, что «в широком смысле слова коррупция — социальное явление, поразившее публичный аппарат управления, выражающееся в разложении власти, умышленном использовании государственными и муниципальными служащими, иными лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, своего служебного положения, статуса и авторитета занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах»[5].

Рассмотрение коррупции в более широком смысле, нежели взяточничество, делает возможным включение в понятие целого ряда деяний различных уровней, различных механизмов и с более широким кругом лиц[6]. Некоторые ученые понимают коррупцию, по меньшей мере, в четырех значениях: общесоциальном, политэкономическом, криминологическом и уголовно-правовом[7]. В документах международного права также содержится определение коррупции и расширенный круг субъектов правонарушений, связанных с коррупцией. На-пример, по определению междисциплинарной группы по коррупции Совета Европы, коррупция представляет собой взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе и которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента или иного рода отношений, и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других[8]. Модельный закон принятый Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Со-дружества Независимых Государств от 3 апреля 1999 г. № 13-4 «О правовом обеспечении противодействия преступности на территории стран Содружества», (ст.2) определяет коррупцию (коррупционные правонарушения) как «относящиеся к уголовно наказуемым деяни-ям — получение и дача взятки, другие коррупционные правонарушения, связанные с противоправным получением благ и преимуществ либо создающие условия для коррупции, ответственность за которые установлена уголовным кодексом государства»[9].

Важнейшим событием создания правовой базы в сфере борьбы с коррупцией стало подписание Россией Конвенции ООН «Против коррупции» в Мерида (Мексика). Эта Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 8 марта 2006 г. Позитивным шагом российского законодателя является также ратификация Федеральным законом от 25 июля 2006 г.

№ 125-ФЗ Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (Страсбург, 27 января 1999 г.), которая вступила в силу с 7 июля 2002 г. В 2006 г. во время саммита G8 в Санкт-Петербурге Россия присоединилась к антикоррупционной Инициативе по борьбе с коррупцией среди высших должностных лиц. Российская Федерация 1 февраля 2007 г. официально вступила в «Группу государств против коррупции» (ГРЕКО)[10].

Согласно положениям указанных Конвенций, страны-участницы обязаны предусмотреть антикоррупционные положения в своем внутреннем законодательстве. Это требование относится, прежде всего, к административному законодательству, которое в целом не носит антикоррупционный характер. В Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» определены понятия «коррупция»[11].Коррупция это:

а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

б) совершение деяний, указанных в подпункте «а», от имени или в интересах юридического лица.

В связи с принятием указанного нормативного акта 25 декабря 2008 г. был принят Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»[12], которым внесены изменения в соответствующие законодательные акты.

Практика показывает, что на сегодняшний день коррупция проявляется в различных формах. Среди них: взяточничество, вымогательство, протекционизм, лоббизм, непотизм, незаконное распределение общественных ресурсов, незаконная приватизация, необоснованное предоставление льготных кредитов и заказов, незаконное финансирование политических партий и общественных организаций и др.

Отечественными криминологами коррупция нередко трактуется как система отношений, основанных на противоправных и иных сделках должностных лиц в ущерб государственным и общественным интересам, и, одновременно, как один из основных признаков организованной преступности.

Хотелось бы определить коррупцию как явление, включающее в себя разнообразные противоправные деяния должностными субъ-ектами правоотношений, состоящие в получении имущественных благ, за осуществление должностных нарушений ущемляющих пуб-личные интересы в пользу конкретных субъектов или третьих лиц. В настоящее время выделяются следующие виды коррупции:

—административная коррупция — намеренное внесение работниками госучреждений и других организаций искажений, в процесс предписанного исполнения существующих законов и правил с целью предоставления преимуществ и льгот заинтересованным лицам;

— бытовая коррупция — разновидность административной коррупции, возникающая во взаимодействии рядовых граждан и чиновников (подарки, подношения и услуги от граждан должностному лицу и членам его семьи);

—деловая коррупция — неформальные платежи при возникновении взаимодействия власти и бизнеса;

—корпоративная коррупция — подкупы работников между конкурирующими фирмами коммерческих структур;

—партийная коррупция — отстаивание интересов бизнеса через нелегальное финансирование партийных лидеров;

—отложенная коррупция — при возникновении взаимодействия власти и бизнеса неформальные платежи происходят после ухода с должности.

Особой разновидностью коррупции на международной арене является политическая коррупция. В послевоенный период эту форму коррупции активно используют США для продвижения своего имперского влияния во многих странах мира. За долгие годы в Америке создан достаточно эффективный механизм продвижения и защиты своих жизненно важных интересов. В конце прошлого столетия коррупционные механизмы американцы активно использовали в Сербии, Польше, Черногории, Грузии, Казахстане, Киргизии и в Украине. Классическим примером в этом плане является то, что после прихода к власти в Грузии М. Саакашвили грузинским чиновникам фактически легально платили зарплату из фонда американского миллиардера Джорджа Сороса.

В мировой практике выделяется и такая разновидность коррупции как «пленение государства», которая включает в себя действия отдельных лиц, групп или фирм, как в государственном, так и в частном секторах с целью оказания влияния на формирование законов, законодательных актов и других инструментов государственной политики, в результате чего обеспечиваются соответствующие преимущества в процессе перераспределения государственной собственности, финансовых ресурсов и иных благ в свою пользу.

Но опыт многих зарубежных стран показывает, что коррупция активно процветает, когда государство испытывает серьезные трудности в развитии либо находится в стадии модернизации и переходит к новым способам управления экономикой и другими важнейшими сферами жизнедеятельности. Коррупция всегда активно развивается, когда страна находится в стадии реформ и особенно при переходе от жестко централизованной к рыночной экономике. И благоприятная питательная почва массовой государственной коррупции образовалась во времена перестройки, в ходе которой проходила не просто модернизация, а коренная ломка общественных, государственных и экономических устоев, сопровождающаяся разложением морально-нравственных ценностей общества. Помимо прямого негативного влияния на экономические процессы коррупция воздействует на социально-политический аспект.

Неизбежное усиление административного регулирования в условиях расширения и интенсификации экономических, финансовых, технических и иных связей и зависимостей в обществе придает бюрократии известную независимость, злоупотребление которой в корыстных целях служит питательной почвой для коррупционных проявлений при попустительстве со стороны граждан и институтов гражданского общества[13]. Коррупция как вид преступности тесно переплетается с другими видами антиобщественных проявлений и, прежде всего, с организованной преступностью, теневой экономикой и терроризмом, «подпитывает» их и «питается» от них. Это обусловливает необходимость рассмотрения данного явления не как совокупности отдельных фактов воздействия на принятие управленческого решения посредством подкупа чиновников, а как складывающуюся и развивающуюся систему, которая является серьезным вызовом современности, реальной угрозой национальной и экономической безопасности стран, в том числе и в первую очередь России.

Особо выделяя проблему противодействия коррупции в комплексе ключевых вопросов обеспечения национальной безопасности, Президент РФ Д.А. Медведев отметил, что «уровень коррупции в стране остается крайне высоким, за 2007 год только по официальной статистике расследовано более 10,5 тыс. уголовных дел в указанной сфере»[14].

Борьба с коррупцией — это проблема не только уголовного права, а проблема общеюридическая, социальная и политическая[15]. Борьба с коррупцией только уголовно-правовыми средствами, посредством усиления уголовной ответственности не может дать ожидаемого эффекта без применения экономических стимулов противодействия коррупционным проявлениям, без усовершенствования системы государственного управления различными сферами социальной и экономической деятельности. Эффективное противодействие коррупции возможно только при комплексном использовании экономических, политических, социальных, информационно-пропагандистских и правовых мер.

Такими мерами являются: а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Понятие противодействие коррупции можно рассматривать как деятельность законодательных, исполнительных и судебных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах своей компетенции и полномочий, по упреждению, профилактики, пресечению и ликвидации последствий коррупционных действий.

До настоящего времени противодействие коррупции в России продолжает сохранять в основе своей бессистемный характер, несмотря на значительное количество принятых в последние годы различных нормативных правовых актов, регламентирующих частные либо международные аспекты такого противодействия, российское антикоррупционное законодательство пока еще находится на стадии становления. Не определен понятийный аппарат, цели, задачи, субъектный состав, средства, критерии эффективности и ожидаемые результаты противодействия коррупции в России. Важным этапом его формирования можно считать принятие Федерального закона от 25 де-кабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», который по своей природе является программным, но в то же время он содержит и нормы прямого действия, рассчитанные на непосредственное применение в рамках государственной и муниципальной службы. В частности, более детально раскрыты вопросы предотвращения и урегулирования конфликта интересов. Но как любой программный акт. закон не может в полной мере отразить необходимую систему мер и твердую системную основу в этом важном вопросе.

Современная коррупция в Российской Федерации действительно стала системным явлением, сходным по своим последствиям с экологическими и техногенными катастрофами, затрагивающими интересы миллионов граждан. Ситуация не изменится кардинальным образом если не будет системной, всеобщей и контролируемой гражданским обществом антикоррупционной государственной политики.

Все это требует от ученых и практиков повышенного внимания к изучению и прогнозированию коррупционных рисков, а так же принятию мер по их упреждению, предотвращению или минимизации последствий коррупции. И тут многое зависит от полноты теоретических, конституционно-правовых, административных и иных исследований с широким использованием правового мониторинга специальных юридико-диагностических средств и активизацией социального контроля.

Литература

1. Бекен Т.В. Европейский взгляд на российский проект Федерального закона «Об основах антикоррупционной политики» // Государство и право. 2002. — № 6.

2. Гаухман Л. Коррупция и коррупционное преступление // Законность. 2000. — № 6.

3. Консилиум в палате // Российская газета.  2008. 12 нояб.

4. Кузнецова Н.Ф. Заключение по проекту федерального закона «Основы антикоррупционной политики» // Государство и право. 2002. № 6.

5. Лопатин В.Н. О системном подходе в антикоррупционной политике // Государство и право. 2001. — № 7.

6. Ноздрачев А.Ф. Коррупция как правовая проблема в вопросах и ответах //Адвокат. 2007. — № 10.

7. Ожегов С.И.и ШведоваН. Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук. Институт русского языка им. В. В. Виноградов . — 4-е изд., дополненное.- М.: Азбуковник, 1999.

8. Тихомиров Ю.А., Трикоз Е.Н. Право против коррупции // Журнал российского права. 2007.- № 5.

9. Хабибулин А.Г. Коррупция как угроза национальной безопасности: методология проблемы и пути решения // Журнал российского права. 2007. -№ 2.

10. Цирин А.М. Формирование институциональной основы противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти // Журнал российского права. 2009. — № 3.

Библиография

1 Консилиум в палате // Российская газета. 2008. 12 нояб.

2 Указ Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24 «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2000. — № 2. — Ст. 170.

3 См.: Хабибулин А.Г. Коррупция как угроза национальной безопасности: методология проблемы и пути решения // Журнал российского права. 2007.—  № 2.—  С. 45-50.

4 Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук. Институт русского языка им. В. В. Виноградова. — 4-е изд., доп. — М.: Азбуковник, 1999. — С. 298.

5 Цирин А.М. Формирование институциональной основы противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти // Журнал российского права. — 2009. —  № 3. — 28-34.

6 См.: Бекен Т.В. Европейский взгляд на российский проект Федерального закона «Об основах антикоррупционной политики» // Государство и право. 2002. — № 6. — С. 117 — 118; Кузнецова Н.Ф. Заключение по проекту  федерального заона «Основы антикоррупционной политики» // Государство и право. 2002. — № 6. — С. 119 — 124.

7 См.: Гаухман Л. Коррупция и коррупционное преступление // Законность. 2000. — № 6. — С. 2 — 6.

8 Тихомиров Ю.А., Трикоз Е.Н. Право против коррупции // Журнал российского права. 2007. — № 5. — С. 39.

9 См:. ст. 2 Модельный закон «О борьбе с коррупцией» // Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств от 3 апреля 1999 г. №13-4 «О правовом обеспечении противодействия преступности на территории стран Содружества» — г. Санкт-Петербург.

10 Ноздрачев А.Ф. Коррупция как правовая проблема в вопросах и ответах //Адвокат.  2007. — № 10 .— С. 34.

11 СЗ РФ. — 2008. — № 52 (ч. 1). — Ст. 6228.

12 СЗ РФ. — 2008. — № 52 (ч. 1). — Ст. 6229.

13 См.: Тихомиров Ю.А., Тикоз Е.Н. Право против коррупции // Журнал российского права. 2007. — № 5 — С. 39 — 52.

14 См.: Тихомиров Ю.А., Тикоз Е.Н. Указ. ст. С. 39 — 52.

15 См.: Лопатин В.Н. О системном подходе в антикоррупционной политике // Государство и право. 2001. — № 7. — С. 23.