К вопросу о публично-правовом регулировании банковской деятельности

УДК 347.734
 
Е.В. ЧЕРНИКОВА,
кандидат экономических наук, судья Десятого арбитражного апелляционного суда, доцент РАГС при Президенте РФ
 
Особая социально-экономическая значимость банковской деятельности формирует заинтересованность государства в создании эффективно работающего и стабильного рынка банковских услуг, а также в государственном регулировании его деятельности. Финансовая устойчивость отдельных кредитных организаций и банковской системы страны в целом гарантируют защиту имущественных интересов прежде всего физических лиц как потребителей банковских услуг. Развитие в России банковского сектора экономики создает предпосылки для перехода к инновационному типу развития российской экономики.
 
Однако недостаточная эффективность банковских услуг, невысокий уровень их качества и доступности, особенно в сфере кредитования малого и среднего производства, долгосрочного кредитования, и другие негативные явления во многом объясняются отсутствием комплексного подхода в государственном регулировании денежно-кредитной сферы экономики. Изменению ситуации способствовало бы, на наш взгляд, решение ряда теоретических проблем, связанных с исследованием новых рыночных банковских и финансовых институтов, с появлением в банковском секторе экономики новых субъектов финансового права. Именно поэтому теоретическое осмысление особенностей осуществления в настоящее время банковской
деятельности, специфики реализации банковских отношений, правоприменения норм банковского законодательства обусловило бы разработку в настоящее время единой государственной политики в области развития денежно-кредитного сектора российской экономики.
Усиление государственной составляющей в управлении экономическими общественными отношениями и одновременно объединение в рамках денежно-кредитного национального потенциала бюджетных государственных и частных финансовых ресурсов и активов обусловили определенные позитивные изменения в финансовой деятельности государства, в том числе в ее содержании.
Современная финансовая деятельность государства связана не только с государственными финансами; она затрагивает и частные финансы, поскольку в рыночных условиях в ходе реализации распределительной функции они могут перемещаться из государственного сектора экономики в негосударственный.
Данные процессы позволили выявить в финансовом праве ряд не разрешенных до настоящего времени научно-практических проблем, относящихся к публично-правовому регулированию финансово-банковской деятельности.
Первая проблема касается внутрисистемных изменений, происходящих в государственном регулировании банковской деятельности, а также связана с трансформацией содержания регулирования. Думается, в управлении экономическими отношениями в целом и в банковском секторе в частности просматривается тенденция изменения типа государственного регулирования, перехода от административно-правового и финансово-правового типов к публично-правовому, что, на наш взгляд, в наибольшей степени соответствует современным рыночным условиям, задачам выхода из финансово-банковского кризиса 2008 года и преодоления его последствий.
Данная точка зрения предполагает возможности объединения методов административного и финансового регулирования, а также использования методов частного права (например, договор соглашения как способ согласования интересов Банка России, Внешэкономбанка и кредитных организаций). Кроме того, сфера публично-правового регулирования не исключает возможности наиболее оптимального сочетания публичных и частных интересов, поскольку государство, определяя правила экономической деятельности, одновременно устанавливает и контроль над финансовой деятельностью всех ее субъектов независимо от формы собственности. Это обусловлено тем, что в новых рыночных условиях государственные и частные фонды денежных средств способны перемещаться из государственного в негосударственный сектор экономики.
В этой связи весьма важным представляется финансовый контроль со стороны государства над названными денежными фондами и их перераспределением, в том числе посредством банковских отношений, при безусловном соблюдении неприкосновенности институтов частного права. На наш взгляд, публично-правовое регулирование в силу своей либеральности по сравнению с административно-правовым и финансово-правовым обеспечивает достижение названной цели. Именно поэтому некорректно говорить о вспомогательной роли публичных норм по отношению к нормам частного права и о второстепенной, обслуживающей роли публично-правового регулирования. Объединение в рамках действующей финансовой системы государственных и частных финансов в качестве кредитных ресурсов, перемещение их из государственного в негосударственный сектор экономики объективно создают предпосылки к признанию публично-правового регулирования равнозначным гражданско-правовому.
Не менее важна и вторая проблема, касающаяся наличия объективных предпосылок структурных изменений в банковском и финансовом законодательстве. По нашему мнению, такие предпосылки уже созрели. Речь идет о структурной перестройке действующего финансово-банковского законодательства и об институциональных изменениях в механизме правового регулирования всей банковской деятельности.
Действующее банковское законодательство России не соответствует современным потребностям правового регулирования банковского сектора экономики государства. До настоящего времени в российском законодательстве отсутствует системообразующий акт о финансах, об управлении ими, несмотря на то что в теории финансового права такой акт уже разработан профессором О.Н. Горбуновой. Отсутствуют также системные законы, которые определяли бы основы и принципы регулирования денежно-кредитной сферы. При рассмотрении банковского законодательства как комплексной отрасли особое значение приобретает вопрос о принципах правового регулирования банковской деятельности и их закреплении в системообразующем федеральном законодательном акте, поскольку Конституция РФ закрепила только общеправовые принципы экономической деятельности, а в Федеральном законе от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» (далее — Закон о банках) ее отраслевые принципы отсутствуют. В этой связи возможно принятие законов, определяющих общие принципы построения и стратегического развития российской финансово-кредитной системы, а также создание на их основе специального финансово-банковского законодательства. Подобная структурная перестройка, на наш взгляд, будет стимулировать развитие банковского предпринимательства и одновременно обусловит стремление обеспечить правовые гарантии участникам банковских правоотношений.
В связи с институциональными изменениями в верхнем уровне банковской системы Российской Федерации необходимо также теоретически осмыслить роль и значение саморегулируемых организаций и государственных корпораций в воздействии на банковский сектор экономики, а также их место в финансовой деятельности государства.
Анализ норм действующего российского законодательства, регулирующего финансово-кредитные отношения, научно-практической литературы и банковской практики свидетельствует, что в банковской деятельности созрели определенные предпосылки к внутрисистемным изменениям. Банковский кризис, разразившийся в 2008 году в экономике России, в очередной раз обнажил проблему государственного регулирования банковской деятельности и денежно-кредитной сферы экономики страны.
По нашему мнению, государственное публично-правовое регулирование банковской деятельности путем создания условий, обеспечивающих стабильное финансовое положение кредитных организаций, усиление их ответственности перед вкладчиками и кредиторами, увеличение видов банковских услуг и повышение их качества должны способствовать развитию рынка финансово-банковских услуг.
Специалисты в сфере финансово-правовой теории традиционно говорят о необходимости финансово-правового регулирования банковской деятельности на основе административно-правового метода. Вместе с тем комплексная частно-публичная экономическая и правовая природа банковских отношений предопределяет необходимость их регламентации нормами как публичного, в том числе административного и финансового, так и частного права на основе гибкого сочетания императивного и диспозитивного методов правового регулирования. В этой связи в банковской деятельности мы выделяем следующую структуру публично-правовых отношений:
— организационно-управленческие отношения в рамках создания и функционирования российской банковской системы;
— правоотношения, связанные с созданием, реорганизацией, преобразованием и лицензированием отдельных кредитных организаций;
— правоотношения по поводу обеспечения финансовой устойчивости кредитных организаций в части банковского надзора, внутреннего и внешнего аудита;
— правоотношения в сфере надзора за соблюдением кредитными организациями действующего законодательства, банковское регулирование;
— отношения по реализации кредитными организациями публичных функций;
— отношения, связанные с защитой имущественных интересов вкладчиков и кредиторов;
— правоотношения по реализации мер административно-правовой ответственности за нарушения законодательства о банках и банковской деятельности.
Думается, все указанные отношения подлежат публично-правовому регулированию, т. е. комплексному правовому регулированию с учетом административных и финансовых средств и методов управляющего воздействия.
В банковском законодательстве, к сожалению, отсутствует механизм, обеспечивающий баланс интересов представителей банковского бизнеса, вкладчиков и кредиторов, их гармонизацию в обществе как в едином социальном организме. Финансовая устойчивость банковской системы страны, ее стабильное и поступательное развитие, по нашему мнению, способствуют объединению предпринимателей, хозяйствующих в банковской сфере экономики, индивидуальных субъектов кредитно-банковских отношений и общества в целом. Достижение этой цели гарантирует развитие и укрепление банковской системы страны и банковского бизнеса, защиту интересов вкладчиков и кредиторов, а следовательно, социальную и экономическую стабильность в обществе.
Необходимость совершенствования государственного регулирования банковских отношений с целью гармонизации публичных и частных интересов диктует также необходимость преодоления последствий финансово-банковского кризиса 2008 года, а также сохранения и развития финансово-устойчивой национальной банковской системы как составной части денежно-кредитной системы, адекватно обеспечивающей цели инновационного экономического развития России. Целеполагание государственного регулирования банковской деятельности должно исходить прежде всего из области управления, потребностей экономики и общества в целом.
Отсутствие в денежно-кредитной сфере российской экономики единого системного подхода к правовому регулированию свидетельствует о необходимости формирования нового публично-правового типа государственного регулирования.
Требуется правовое обеспечение единства финансово-кредитной и банковской систем Российской Федерации на основе публично-правового типа регулирования, в эволюционном развитии следующего после административно-правового и финансово-правового типов регулирования. Объединение и совершенствование в рамках публично-правового регулирования выработанных в теории административного и финансового права средств и методов правового регулирования денежно-кредитной сферы экономики позволит, на наш взгляд, наиболее адекватно обеспечить потребности экономики, минимизировать необоснованное административное давление в банковском бизнесе, снизить коррупциогенность подзаконного нормативно-правового регулирования.
Для обеспечения публично-правового регулирования банковской деятельности потребуется принять ряд неотложных мер теоретико-правового и практического характера.
Во-первых, в сфере банковского регулирования следует упорядочить нормотворческую деятельность Банка России как государственного регулятора банковской деятельности и обязать его систематизировать издаваемые им нормативные акты, не обладающие признаками системности, комплексности и последовательности,
т. е. не обеспечивающие комплексное регулирование банковских отношений. Подзаконное регулирование Банка России не должно подменять нормы действующего федерального банковского законодательства. Федеральному законодателю, по нашему мнению, следует усилить требования к нормотворческой деятельности Банка России в плане повышения обоснованности и качества принимаемых им актов. Нормотворческая идея государственного регулятора должна полностью соответствовать концепции государственного регулирования банковской деятельности, выработанной и закрепленной в законодательных актах федерального уровня.
Кроме того, предстоит определить требования к нормативным актам Банка России, а также принципы формирования нормотворческой идеи и публично их обсудить, предусмотрев ответственность за принимаемые решения.
На подзаконном уровне Банку России предстоит ликвидировать пробелы в правовом регулировании банковской деятельности, урегулировать вопросы, касающиеся отчетности кредитных организаций. В настоящее время действует свыше 30 подзаконных нормативных актов и предписаний, регулирующих вопросы отчетности. Отсутствие в них ясного и четкого изложения правовых норм создает предпосылки к нарушению этих норм кредитными организациями, а следовательно, к усилению чиновничьего усмотрения в вопросах
ответственности за такого рода нарушения. Отсутствие в банковском законодательстве принципов гласности, публичности, доступности к отчетным данным создает предпосылки для злоупотреблений со стороны кредитных организаций, т. е. для сокрытия и непредоставления отчетных данных.
Во-вторых, в Законе о банках необходимо урегулировать вопросы, касающиеся финансовой устойчивости кредитных организаций, закрепить в качестве обязанностей принципы соблюдения кредитными организациями своей финансовой отчетности.
В-третьих, следует усилить ответственность участников банковской деятельности: привлекать к административной ответственности за нарушение банковского законодательства не только кредитные организации, но и должников-граждан, а также сформировать институт юридической ответственности должностных лиц, принимающих управленческие решения в финансово-банковской сфере экономики.
Только комплексная реализация указанных мер по совершенствованию публично-правового регулирования финансово-банковской сферы способна, по нашему мнению, существенно повлиять на динамику и качество развития рынка финансово-банковских услуг в Российской Федерации.
Главная функция и важнейшее направление развития финансово-банковского рынка и банковской деятельности как вида общественной деятельности — соответствие потребностям экономики. Публично-правовое регулирование в рамках банковской деятельности в отношении потребителей банковских услуг — кредитных организаций и общества в целом следует рассматривать как единый социальный организм субъектов, в равной степени заинтересованных в стабильном функционировании рынка банковских услуг и его финансовой устойчивости.
Объективно созданная в Российской Федерации банковская система представляет собой важнейший элемент денежно-кредитной системы государства. Банковский кредит — это финансово-правовой институт финансовой системы государства. Следовательно, правовое регулирование банковской деятельности должно учитывать цели и задачи стратегического развития финансовой и денежно-кредитной систем в целом. В настоящее время в законодательстве, так же как и в финансово-правовом регулировании этой сферы экономики, подобный подход отсутствует, как, впрочем, отсутствует и единая концепция развития денежно-кредитной системы страны.
Поскольку современное российское банковское законодательство несогласованно и противоречиво, то составляющие его правовые нормы объективно не рассчитаны на упреждающее воздействие. На разрешение текущей задачи направлены принимаемые нормативные акты, имеющие точечное регулирующее воздей-ствие. На наш взгляд, правовое регулирование финансово-кредитной сферы и связанных с ней отношений в силу особой социальной значимости должно не только соответствовать текущим социально-экономическим потребностям российского общества, но и содержать внутренний потенциал развития этих отношений, т. е. задавать правовой вектор их развития. Такой подход к правовому регулированию финансово-кредитной сферы способен уравновесить соблюдение прав и законных интересов всех участников банковских правоотношений, а также государственных и общественных интересов.
По нашему мнению, в современных условиях недостаточно урегулировать определенные общественные отношения с помощью правовой нормы, обслужить конкретную экономическую потребность. Право не только обслуживает экономику, но и влияет на развитие общественных отношений в ней. С помощью правового регулирования можно расширять, прекращать, тормозить развитие определенных экономических процессов.
Применительно к банковской деятельности и финансово-кредитной сфере экономики нормативно-правовое регулирование должно базироваться на концептуальных основах стратегического развития государства. Для обеспечения системного и комплексного правового регулирования банковской деятельности как составляющей денежно-кредитной сферы экономики России мы полагаем необходимым структурно изменить финансово-банковское законодательство, т. е. принять базовый системообразующий законодательный акт — Банковский кодекс Российской Федерации.
Цели и задачи правового регулирования банковской деятельности, на наш взгляд, должны быть закреплены в конституционных нормах права и определяться государственным управлением денежно-кредитной сферой в целом, что обусловлено развитием российской экономики и интересами общества. При этом цель управления банковской деятельностью — повышение ее эффективности, что зависит, во-первых, от четкого определения задачи и, во-вторых, от применения соответствующего метода регулирования. В подтверждение нашей позиции сошлемся на профессора Я.А. Гейвандова, также полагающего, что «механизм государственного регулирования банковской системы должен основываться на системном подходе к правовому регулированию банковской деятельности, денежному обращению, обеспечению устойчивости валюты, привлечению иностранных инвестиций, юридических гарантий прав и законных интересов всех участников денежно-кредитных отношений»[1].
В силу своей административно-правовой природы, государственное управление в современных условиях должно стремиться навсегда отказаться от принципа коллективной безответственности. Правовое обеспечение денежно-кредитной системы и принятие управленческих решений в данной сфере экономики должны базироваться на конституционных нормах, гарантирующих свободу экономической и предпринимательской деятельности, право каждого члена общества на ее осуществление, поддержку конкуренции, равную защиту всех форм собственности, закрепленных в статьях 8, 34, 35 Конституции РФ. Думается, никакие экономические успехи не должны наносить ущерб духовному (интеллектуальному и моральному) развитию общества. Экономическое благополучие должно содействовать поступательному развитию гражданского общества, и задача государственной власти — обеспечить данный баланс путем правового регулирования. К банковской сфере деятельности это относится непосредственно, поскольку в силу своей природы и специфики она способна напрямую затрагивать права и интересы каждого члена общества и влиять на них.
 
Библиография
1 Гейвандов Я.А. Социальные и правовые основы банковской системы Российской Федерации. — М., 2003. С. 484.