К вопросу о реализации конституционного права граждан на получение квалифицированной юридической помощи по гражданским делам [1]

УДК 342.722:347.965.43

Страницы в журнале: 84-90

Т.Т. Алиев,

доктор юридических наук, профессор кафедры административного и финансового права Российской правовой академии Минюста России Россия, Москва tta70@mail.ru

С.Ф. Афанасьев,

доктор юридических наук, профессор кафедры гражданского процесса Саратовской государственной юридической академии Россия, Саратов af.73@mail.ru

Исследуется проблема реализации гражданами конституционного права на получение квалифицированной юридической помощи по делам, которые рассматриваются и разрешаются в порядке гражданского судопроизводства, с учетом положений Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации».

Ключевые слова: конституционное право, квалифицированная юридическая помощь, суд, гражданское судопроизводство, доступность правосудия, позитивные обязательства государства. 

Конституция РФ 1993 года содержит краткое указание на то, что каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи, а в случаях, предусмотренных законом, таковая оказывается бесплатно. В связи с этим в отечественной правовой науке и практике до сих пор бытует мнение о том, что позитивные обязательства государства и, в особенности, гарантии права на бесплатную юридическую помощь по гражданским делам в силу ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — Конвенция) необходимо рассматривать как факультативные компоненты правовой политики [2, с. 29]. Со ссылкой на постановление Европейского Суда по правам человека (далее — ЕСПЧ) от 09.10.1979 «Эйри против Ирландии» (Airey v. Ireland) позволим себе с этим не согласиться. Оказание правового содействия нуждающимся не есть акт милосердия или сострадания, а конституционный (ст. 48 Конституции РФ) и международный (конвенционные нормы, интерпретируемые ЕСПЧ) долг государства перед гражданами и гражданским обществом [4, с. 16; 19, с. 11; 22, с. 101—102; 27, с. 10; 31, с. 7—8], который в России исполняется лишь отчасти [17, с. 94].

Без сомнения, страны-члены Совета Европы, в том числе и Россия, могут автономно формировать собственную правовую политику при внедрении принципа доступности правосудия, никто не навязывает им извне законодательные заготовки, но ЕСПЧ оставляет за собой право оценивать, насколько обеспечены минимальные стандарты права на справедливое судебное разбирательство. Так, в постановлении от 07.05.2002 «Мак-Викар против Соединенного Королевства» (McVicar v. United Kingdom) наднациональным судебным органом принимались во внимание следующие факторы, вызывающие потребность в бесплатной юридической помощи: имущественное положение заявителя, его образованность, сложность и значимость гражданского спора для субъекта и даже «эмоциональная вовлеченность и ее совместимость со степенью объективности, необходимой для эффективного представления интересов в суде».

В Российской Федерации для выравнивания правовых возможностей, связанных с обращением в суд разных социальных групп, традиционно широко используется нормативное установление для отдельных категорий физических лиц и организаций льгот по оплате государственной пошлины. Причем время от времени в разъяснение действия механизма налогового регулирования свою лепту вносит Конституционный Суд РФ. Так, в Определении Конституционного Суда РФ от 13.06.2006 № 272-О «По жалобам граждан Евдокимова Дениса Викторовича, Мирошникова Максима Эдуардовича и Резанова Артема Сергеевича на нарушение их конституционных прав положениями статьи 333.36 Налогового кодекса Российской Федерации и статьи 89 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» подчеркивается, что согласно ст. 6 Конвенции никакие чрезвычайные препятствия не должны мешать заинтересованному лицу добиваться рассмотрения его гражданского спора в суде.

Что касается бесплатной юридической помощи по гражданским делам, то, к сожалению, несмотря на принятие Федерального закона от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» (далее — Закон № 324-ФЗ) данный вид деятельности не находил и не находит до сих пор сколь-нибудь значительной поддержки и понимания в отечественном правовом поле [11, с. 5—12], впрочем, как и в отдельных странах Восточной Европы. При всем том еще в начале 1990-х годов в печати, а также в ходе разработки проектов Гражданского процессуального кодекса РФ 2002 года (далее — ГПК РФ) и Арбитражного процессуального кодекса РФ 2002 года специалистами неоднократно предлагались различные технико-правовые конструкции, относящиеся к повышению уровня защищенности свобод неимущих ввиду перехода от следственности к состязательности, усложнения процессуальных процедур и снятия большинства ограничений на обращение в суд [3, с. 104—111; 36, с. 483—490].

С политико-правовых позиций более или менее существенные шаги в этом направлении были сделаны в уголовном судопроизводстве в целях реализации конституционного положения, гарантирующего каждому задержанному, заключенному под стражу, обвиняемому в совершении преступления право пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения (ч. 2 ст. 48 Конституции РФ). Уголовно-процессуальный кодекс РФ 2001 года (далее — УПК РФ) уточняет, что отказ от защитника, заявленный по причине отсутствия средств на оплату труда адвоката, расценивается как вынужденный, поэтому согласно ч. 5 ст. 50 УПК РФ дознаватель, следователь, прокурор и суд должны принять меры по назначению адвоката за счет средств федерального бюджета.

В развитие норм УПК РФ было принято Постановление Правительства РФ от 04.06.2003 № 400 «О размере оплаты труда адвоката, участвующего в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия, прокурора или суда» (в настоящее время утратило силу, далее — Постановление № 400). Кроме того, 05.09.2012 приказом Минюста России № 174 и Минфина России № 122н утвержден Порядок расчета вознаграждения адвоката, участвующего в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия или суда, в зависимости от сложности уголовного дела.

Если говорить об оказании бесплатного юридического содействия по гражданским делам, то здесь российское законодательство далеко от совершенства [5, с. 34—37; 13, с. 29—31]. Отправной точкой, естественно, явилось положение ч. 1 ст. 48 Конституции РФ. Но, как оказалось, достаточно простую конституционную директиву в условиях состязательности цивилистического правосудия чрезвычайно трудно претворить в жизнь [1, с. 86; 32, с. 62—63]. Изначально была выбрана модель, предполагающая привлечение в гражданское судопроизводство частнопрактикующих адвокатов (к примеру, как в Англии, Шотландии, Норвегии). Так, согласно ст. 26 Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (далее — Закон № 63-ФЗ) ранее было предусмотрено, что юридическая помощь лицам, среднедушевой доход семей которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации, а также одиноко проживающим, чьи доходы ниже указанной величины, оказывается бесплатно, если они являются истцами по рассматриваемым судами первой инстанции делам о взыскании алиментов, возмещении вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с трудовой деятельностью, ветеранам Великой Отечественной войны — по вопросам, не связанным с предпринимательской деятельностью, гражданам РФ — при составлении заявлений о назначении пенсий и пособий:  гражданам РФ, пострадавшим от политических репрессий, — по вопросам, связанным с реабилитацией. В соответствии с п. 9 ст. 25 Закона № 63-ФЗ порядок компенсации расходов адвокату, оказывающему юридическую помощь бесплатно, определялся законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В настоящее время приведенные нормы являются отсылочными, поэтому не аналогичные, но близкие по смыслу формулировки воспроизведены в Законе № 324-ФЗ, и повторяются в нормативных актах субъектов Российской Федерации [37, с. 35—40]. Обратимся к этим формулировкам, а также выявим основные причины, фактически парализующие субъективное правомочие по предоставлению бесплатного юридического содействия по гражданским делам.

Во-первых, в отношении категорий граждан, претендующих на получение соответствующей помощи, Закон № 324-ФЗ оперирует таким терминологическим оборотом, как «среднедушевой доход семьи» (ст. 20) вместо понятия «личный доход гражданина». Иными словами, сначала законодателям субъектов Российской Федерации, на чьи плечи возложено решение вопросов финансирования помощи, нужно определиться с тем, что подразумевается под «членами семьи», каков способ исчисления «среднедушевого дохода», в том числе при конфликте интересов. Очевидно, что если основываться на понятии «члены семьи», зафиксированном в ст. 2 Семейного кодекса РФ 1995 года, то будут иметь место различные коллизии. Скажем, нетрудоспособные нуждающиеся родители могут заявить исковые требования о взыскании алиментов со своих трудоспособных совершеннолетних детей. Спрашивается, как в такой ситуации осуществлять расчет «среднедушевого дохода семьи»?

Во-вторых, круг граждан, которым может быть оказана бесплатная юридическая помощь, крайне узок и не подлежит расширительному судебному толкованию (ст. 20 Закона № 324-ФЗ) [7, с. 2—4; 10, с. 9—10; 16, с. 100]. Законодатель проигнорировал некоторые социально значимые гражданские дела, которые возникают из жилищных, семейных, экологических, медицинских и прочих правоотношений, дела о предоставлении статуса вынужденных переселенцев и беженцев, о признании недействующими нормативных правовых актов [25, с. 8—13; 29, с. 37—38], а также сопряженные с санкционированием помещения лица в противотуберкулезные учреждения и др.

В связи с этим поддерживаем мнение некоторых авторов, считающих, что в ГПК РФ нужно включить императивную норму о назначении судом общей юрисдикции адвоката в качестве представителя не только ответчику, место жительства которого неизвестно, но и гражданину, принудительно помещенному в медицинский стационар (психиатрический, противотуберкулезный, наркологический и др.), недееспособному или ограниченно дееспособному лицу, несовершеннолетнему, обладающему правом самостоятельного обращения в суд, а также в других случаях при условии отсутствия представителя [6, с. 9; 30, с. 262]. Пока же ст. 50 ГПК РФ сконцентрирована исключительно на исковом производстве по единственному эпизоду.

В-третьих, все изложенное можно реализовать при условии финансовых затрат со стороны государства в лице субъектов Российской Федерации, т. е. при наполнении региональных бюджетов целевыми денежными средствами и установлении механизма компенсации расходов адвокату, который занимается предоставлением бесплатной юридической помощи [20, с. 15—16]. Между тем по сведениям Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации, начиная с 2006 года в 25 субъектах Российской Федерации вообще отсутствовал надлежащий нормативный материал, в 27 субъектах Российской Федерации он имелся, но, повторяя положения федерального законодательства, не содержал никаких указаний по поводу порядка компенсации. В остальных субъектах Российской Федерации законы финансово не подкреплялись либо деньги не осваивались по причине неинформированности населения, удаленности адвокатских структур от основных потребителей, а также слишком объемного «пакета документов», требующегося для подтверждения нуждаемости в подобного рода помощи [18]. Таким образом, если население и было тематическим образом осведомлено, оно отказывалось от всяких попыток воспользоваться имеющимся правовым потенциалом [10, с. 69—73; 15, с. 109—110; 35, с. 18—21].

Сегодня общая ситуация существенно не изменилась. А.Е. Скопцова, проанализировав вопросы оплаты работы адвоката, пишет: «Из 66 субъектов РФ, в которых приняты региональные законы о бесплатной юридической помощи, только 33 субъекта Федерации предусмотрели порядок компенсации расходов адвокату, оказывающему бесплатную юридическую помощь гражданам РФ на территории субъекта. Этот факт существенно ограничивает право малоимущих граждан на бесплатную юридическую помощь. Отсутствие законодательно закрепленного источника финансирования юридической помощи адвоката <…> препятствует субъектам РФ включать расходы на оплату такой деятельности адвоката в региональные бюджеты» [28, с. 28]. Если же расходы и предусмотрены в местных бюджетах, то их размеры существенно различаются, в частности, Законом Красноярского края от 01.12.2011 № 13-6649 «О краевом бюджете на 2012 год и плановый период 2013—2014 годов» прописано выделение средств в период 2012—2014 годов в размере 3 300 руб. ежегодно, в Новосибирской области — 2 435 000 руб. на текущий год [23].

В политико-правовом отношении аналогичные негативные моменты содержатся и в федеральной нормативно-правовой базе. Руководствуясь ч. 3 ст. 3 Закона № 63-ФЗ, государственные органы занимаются финансированием адвокатов, оказывающих бесплатную юридическую помощь, в случаях, прямо предусмотренных федеральным законодательством. В литературе некоторыми авторами предлагается разработать и ввести в действие Концепцию системы бесплатной юридической помощи в Российской Федерации в качестве основы для отдельного федерального закона [9, с. 8—11; 31, с. 25]. Положения ст. 50 ГПК РФ не раскрывают действия суда по оплате адвокатского труда, несмотря на то, что предписывают оказывать соответствующие услуги ответчику, место жительства которого неизвестно [8, с. 11—12]. Поэтому, как пишет Р.В. Шакирьянов, суды Республики Татарстан и Саратовской области в целях решения данной проблемы достаточно часто применяли по аналогии Постановление № 400 [33, с. 47—52; 33, с. 59]. О том, что в данном вопросе возможна аналогия, Верховный Суд РФ упомянул лишь в Обзоре законодательства и судебной практики за третий квартал 2008 года, утвержденном Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 05.12.2008. Однако очевидно, что гражданское судопроизводство нуждается в самостоятельном правовом регулировании [30, с. 173] с учетом ст. 100 ГПК РФ, позволяющей взыскивать расходы по оплате услуг адвоката в пользу адвокатского образования с «проигравшей» дело стороны, если юридическому противнику услуги предоставлялись безвозмездно [26, с. 51—54].

По сути наблюдается переложение на плечи адвокатуры государственной обязанности по обеспечению права на доступ к правосудию для наименее защищенного населения [10, с. 75]. Подобным образом поступают многие страны в рамках социального партнерства с профессиональными сообществами, не входящими в систему органов государственного или местного управления. При этом договорные отношения выстраиваются на принципах равенства, взаимной выгоды и пропорциональных уступок, в частности, с применением налоговых льгот и вычетов, что в России не наблюдается. 

Кроме того, положение о бесплатной юридической помощи означает только одно — таковая оказывается безвозмездно нуждающемуся, но не исходит от адвоката даром, поскольку компенсация в том или ином виде ему гарантирована. Неудивительно поэтому, что в Российской Федерации «функция оказания бесплатной юридической помощи, которую якобы принимает на себя адвокатура, является скорее декларацией о намерениях, чем четко определенным и исполнимым обязательством. Впрочем, именно видимость того, что проблема доступности бесплатной юридической помощи для наиболее незащищенных слоев общества решена, похоже, устраивает обе стороны. Государство не намерено платить адвокатуре за бесплатную помощь, а адвокатура соответственно постарается ее минимизировать» [21, с. 101—102].

Со стратегической политико-правовой точки зрения выход из сложившейся ситуации очевиден: следует наладить подлинные партнерские отношения власти и адвокатуры либо открыто отказаться от ее услуг, перейдя к модели «государственных защитников». В связи с принятием Закона № 324-ФЗ трудно сказать, какой из вариантов решения проблемы финансирования оказания бесплатной юридической помощи был окончательно выбран, о чем также свидетельствует создание в 2013 году Правительственной комиссии по вопросам реализации Закона № 324-ФЗ. Следует учитывать, что в России адвокатура традиционно представляет собой один из важнейших немногочисленных элементов гражданского общества, хотя она никогда и не была полностью организационно или хозяйственно независима от государственного влияния. Во всяком случае, в рамках проводимой правовой политики в области позитивных обязательств государства разрешается предоставлять малоимущим безвозмездное правовое содействие, привлекая адвокатов на договорной основе, что позволяет сделать предположение о поэтапном формировании в России смешанной модели оказания бесплатной юридической помощи со всеми ее достоинствами и недостатками.

Словом, если государство будет продолжать выбранную линию правовой политики в области оказания бесплатной юридической помощи, то в ближайшее время все усилия целесообразно направить на создание системы надзора за качеством помощи (включающую в себя единые стандарты качества и методы беспристрастной оценки) [14, с. 10—11], учреждение самостоятельных административных и общественных органов, которые осуществляли бы мониторинг поставщиков услуг (сегодня общим контролем занимается Федеральная регистрационная служба, при которой находятся бюро, что говорит о единстве их корпоративных интересов) [24, с. 1—7], введение страхования ответственности, повышение профессиональных требований к персоналу [4, с. 13], внедрение рыночных стимулов к умножению знаний и опыта работниками. Целесообразно заимствовать наработки стран Центральной и Восточной Европы, где механизм оказания бесплатной юридической помощи действует достаточно эффективно. Тем более, что уже имеется готовая адаптированная литература по проблеме, содержащая интересные методические выкладки [12].

Список литературы

1. Алиэскеров М.А. Право на справедливую судебную защиту в судах первой и кассационной инстанций в гражданском процессе // Журнал российского права. 2008. № 9.

2. Баранов И.В. Доступ к правосудию в гражданском судопроизводстве на основе прецедентов Европейского Суда по правам человека // Арбитражный и гражданский процесс. 2004. № 3.

3. Бернэм У., Решетникова И.В., Ярков В.В. Судебная реформа: проблемы гражданской юрисдикции. — Екатеринбург, 1996.

4. Бондарь О.Н. Квалифицированная юридическая помощь — конституционная гарантия судебной защиты прав и свобод человека и гражданина в РФ: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Ростов-н/Д, 2008.

5. Бортникова Н.А. Бесплатная юридическая помощь в гражданском судопроизводстве // Российский судья. 2012. № 5.

6. Бурлакова Н.Г. Процессуальные особенности рассмотрения гражданских дел о принудительной госпитализации граждан в медицинский стационар: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Томск, 2006.

7. Грось Л.А. О проблемах «прозрачности» правосудия в Российской Федерации // Арбитражный и гражданский процесс. 2005. № 5.

8. Котловская Я.С., Хлопаева М.Е. Историческое развитие некоторых принципов гражданского процессуального права советского периода и современной России // Арбитражный и гражданский процесс. 2006. № 12.

9. Кривоносова О.Ю. Конституционное право на бесплатную юридическую помощь в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2007.

10. Кривоносова О.Ю., Кулагин Д.В., Шабельников Д.Б. Предоставление бесплатной юридической помощи в РФ: законодательство и практика. — М., 2005.

11. Кручинин Ю.С., Арапов В.В. Вопросы реализации государственной системы бесплатной юридической помощи в Российской Федерации // Адвокат. 2012. № 12.

12. Лапидус А., Шабельников Д., Шепелева О., Петер ван ден Биггелаар. Качественная юридическая помощь. Методология оценки и контроля. — М., 2008.

13. Лисицын В.В., Еримихина Е.В., Харченко А.В. Россия наконец-то обрела закон о бесплатной юридической помощи! // Юридический мир. 2012. № 1.

14. Любовенко Е.С. Конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи и механизм его гарантирования (российский и зарубежный опыт): автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2008.

15. Михайловская И., Кипнис Н. Адвокатура в России // Конституционное Право. Восточноевропейское обозрение. 2004. № 1.

16. Мурадьян Э.М. Судебное право (в контексте трех процессуальных кодексов). — М., 2003.

17. Нешатаева Т.Н. Карьерное продвижение судьи: проблемы правового регулирования // Журнал российского права. 2008. № 11.

18. Отчет Совета Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации за период с апреля 2005 по апрель 2006 года. - М., 2006.

19. Плетень А.С. Конституционное право на бесплатную юридическую помощь и механизм его реализации в современной России: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2008.

20. Поляков С. За «бесплатно» адвокат выполнит лишь роль огородного пугала // Российская юстиция. 2002. № 5.

21. Приходько И.А. Доступность правосудия в арбитражном и гражданском процессе: основные проблемы. — СПб., 2005.

22. Рабцевич О.И. Право на справедливое судебное разбирательство: международное и внутригосударственное правовое регулирование. — М., 2005.

23. Реализация Федерального закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» в центре внимания Министерства юстиции и органов власти субъектов Сибирского федерального округа. URL: http://to54.minjust.ru/node/2709 (дата обращения: 15.05.2013).

24. Региональные программы субсидируемой юридической помощи: проблемы и решения. Основные выводы участников круглого стола для представителей адвокатских палат и органов власти субъектов федерации. — СПб., 2008.

25. Решетникова И.В. Право общественного интереса и российский гражданский процесс // Российский юридический журнал. 1996. № 4.

26. Романова А.В. Применение категории разумности при решении вопроса о возмещении расходов на оплату услуг представителя // Российская юстиция. 2008. № 4.

27. Сидоренко В.М. Принцип доступности правосудия и проблемы его реализации в гражданском и арбитражном процессе: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Екатеринбург, 2002.

28. Скопцова А.Е. Вознаграждение адвоката в процессе развития адвокатуры в России: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2011.

29. Соболева А. Бесплатная юридическая помощь: российская практика и стандарты Совета Европы // Российская юстиция. 2003. № 5.

30. Табак И.А. К вопросу о механизме реализации нормы статьи 50 ГПК РФ // Гражданское судопроизводство в изменяющейся России. — Саратов, 2007.

31. Черняков И.Г. Реализация конституционного права на квалифицированную юридическую помощь: проблемы и перспективы: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Челябинск, 2007.

32. Шакарян М.С. Проблемы доступности и эффективности правосудия в судах общей юрисдикции // Проблемы доступности и эффективности правосудия в арбитражном и гражданском судопроизводстве. — М., 2001.

33. Шакирьянов Р.В. Применение нормы ГПК РФ об участии назначаемых судом адвокатов при рассмотрении гражданских дел // Адвокат. 2006. № 4.

34. Шакирьянов Р.В. Проверка решений мировых судей по гражданским делам в апелляционном порядке. — Казань, 2007.

35. Шугрина Е.С. Региональные законы об адвокатской деятельности // Адвокат. 2004. № 2.

36. Ярков В.В. Юридические факты в механизме реализации норм гражданского процессуального права: дис. … д-ра юрид. наук. — Екатеринбург, 1992.

37. Яшина О.Н. Сравнительно-правовой анализ законодательных актов, принятых субъектами Российской Федерации и регулирующих оказание бесплатной юридической помощи на их территориях // Адвокат. 2013. № 4. pomoshhi v Rossijskoj Federacii // Advokat. 2012.