К вопросу о реформе комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав

В.Н. ХОРЬКОВ,

кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Российского государственного университета им. И. Канта

В  последнее время, после продолжительного замалчивания проблемы комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, появился ряд научных статей, посвященных деятельности комиссий, что не может не вызывать удовлетворения[1].

Серьезным препятствием на пути проведения реформы комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав является отсутствие прочной законодательной основы деятельности таких комиссий.

Так, представляется абсурдным то, что до сих пор действует Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 03.06.1967. Оно безнадежно устарело, к тому же содержит ряд норм, противоречащих действующему российскому законодательству.

Законодатель вспомнил о комиссиях по делам несовершеннолетних лишь в 1999 году: 24 июня был принят Федеральный закон № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (в наст. время в ред. от 05.01.2006; далее — Закон). В Законе была предпринята робкая попытка реформировать комиссии. В связи с этим необходимо выделить два важных момента, направленных на повышение роли комиссий. Во-первых, в соответствии с Законом комиссии по делам несовершеннолетних были переименованы в комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Во-вторых, указанные комиссии поставлены во главу системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

После принятия Закона логичным шагом законодателя явилась бы разработка специального федерального закона, определяющего статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, но такого закона нет до сих пор. Проект федерального закона «Об основах организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав» был принят в первом чтении Госдумой РФ еще 7 июня 2001 г., но впоследствии работа над ним была прекращена.

В связи с внесением изменений и дополнений в федеральные законы от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Закон был изменен: из ст. 11 исключены слова «образуемые органами местного самоуправления», касающиеся комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Представляется, что такие новации неоправданны. Отменив с 1 января 2005 г. порядок образования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав органами местного самоуправления, законодатель не предложил новый порядок образования. Означает ли это, что законодательное регулирование комиссий передано целиком в ведение субъектов Российской Федерации? Полагаем, что оснований для такого вывода нет, и вот почему. Прежде всего в п. 2 ст. 11 Закона порядок образования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав отнесен к совместной компетенции федерального законодателя и законодателей субъектов Российской Федерации. Кроме того, необходимо учитывать, что в настоящее время полноценная нормативно-правовая база деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав создана лишь в трети регионов страны[2]. Это означает, что в тех субъектах Российской Федерации, где нет местных законов, определяющих статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, образовался законодательный пробел в порядке образования комиссий, действующих при органах местного самоуправления. Когда он будет восполнен — неизвестно.

Несовершенство законодательного регулирования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав является одним из аргументов в пользу необходимости учреждения ювенальной юстиции, т. е. специализированных судов по делам несовершеннолетних. Иногда высказываются весьма радикальные предложения о «реформировании» комиссий, которые, по сути, предусматривают их ликвидацию. Так, М. Николаев пишет, что создание специализированных судов по делам несовершеннолетних неизбежно ставит вопрос об урегулировании правового статуса комиссий по делам несовершеннолетних или об их ликвидации[3].

Имеется и более продуманный подход к реформированию комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Так, в одном из проектов федерального закона «Об основах системы ювенальной юстиции» предпринята попытка включить комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в систему ювенальной юстиции[4]. Не уверен, что это правильно, поскольку ломает привычное представление о ювенальной юстиции как о специализированных судах по делам несовершеннолетних.

Научное обоснование включения комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в систему ювенальной юстиции дает В.С. Чернобровкин. Подчеркивая необходимость реформирования деятельности комиссий, он выделяет следующие направления:

1) создание условий для применения комиссиями программ восстановительного правосудия (примирение жертвы и правонарушителя, примирение в семье) как способа разрешения конфликтных и криминальных ситуаций, касающихся подростка (направление на такую программу в комиссию осуществляет суд);

2) отработка функции управления по социальной реабилитации несовершеннолетних и их семей;

3) передача юрисдикционной функции комиссий специализированным судам по уголовным деяниям несовершеннолетних[5].

Перечисленные предложения представляются нам весьма спорными. Вряд ли заслуживает поддержки идея возложения на комиссии такой функции, как применение программ восстановительного правосудия по поручению суда. Основное назначение комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав — профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, координация деятельности различных субъектов профилактики. Функция же по применению программ восстановительного правосудия не отвечает тем задачам, которые возложены Законом на комиссии. Попутно отметим, что применение программ восстановительного правосудия в отношении несовершеннолетних может быть возложено на специализированный государственный орган, о котором говорится в статьях 90 и 91 Уголовного кодекса РФ (по контролю за исполнением несовершеннолетними принудительных мер воспитательного воздействия).

Что касается второго направления реформирования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, то ничего нового здесь нет. Функции по социальной реабилитации несовершеннолетних были отнесены к одному из основных направлений деятельности комиссий еще в Законе.

Особо следует остановиться на последнем предложении В.С. Чернобровкина о реформировании комиссий. Полагаем, что специализированные суды названы им неточно (он именует их специализированными судами по уголовным деяниям несовершеннолетних). А ведь, как известно, в перспективе не планируется учреждать специализированные суды, которые будут рассматривать только уголовные дела в отношении несовершеннолетних. Проект федерального конституционного закона «О ювенальных судах в Российской Федерации» предусматривает, что ювенальные суды рассматривают уголовные и административные дела, в которых несовершеннолетний является подсудимым или потерпевшим, а также гражданские дела, если несовершеннолетний является одной из заинтересованных сторон[6].

В.С. Чернобровкин предлагает передать специализированным судам лишь уголовно-юрисдикционную функцию комиссий. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях рассматривает комиссии в качестве главного субъекта административной юрисдикции применительно к несовершеннолетним. В ч. 1 ст. 23.2 КоАП РФ указано, что районные (городские), районные в городах комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав рассматривают дела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, а также дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.35, 5.36, 6.10 и 20.22.

Полагаю, что в случае учреждения ювенальных судов им в полном объеме должна быть передана административно-юрисдикционная функция комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Необходимо отметить, что уже сейчас некоторые административисты предлагают частично передать эту функцию мировым судьям[7]. На наш взгляд, не следует торопиться и дробить административно-юрисдикционную функцию комиссий. Следует учитывать, что мировые судьи и так перегружены.

Хотелось бы привести еще один довод против передачи (даже частичной) административно-юрисдикционной функции комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав мировым судьям. На Пленуме Верховного суда РФ 27 января 2005 г. справедливо подчеркивалось, что большинство дел об административных правонарушениях рассматривается мировыми судьями, а это, как правило, молодые люди с небольшим стажем работы и, следовательно, не имеющие достаточной профессиональной подготовки[8]. К сказанному сложно что-либо добавить.

Конечно же, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав нуждаются в реформировании — весь вопрос в том, как это сделать, чтобы не навредить. Считаем, что реформирование комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав возможно через повышение координирующей, ведущей роли комиссий в системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Для этого необходимо предпринять следующее. Во-первых, срочно принять федеральный закон об основах организации и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, в котором предусмотреть, что эти комиссии являются головным органом координации и контроля

деятельности всех других органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Полагаем, что принятие данного закона не следует ставить в зависимость от законодательного оформления ювенальной юстиции: одно другому не мешает. Во-вторых, следует решить проблему кадрового обеспечения комиссий, поскольку во множестве из них состоит лишь один штатный работник, что явно ненормально[9]. В-третьих, целесообразно установить ответственность субъектов профилактики за неисполнение постановлений комиссий, а также за непредоставление комиссии информации, предусмотренной законом. В-четвертых, необходимо исключить порочную практику включения штатных работников в состав отдела по делам молодежи, органа управления образованием, которые сами являются субъектами профилактики.

Таким образом, первым шагом по реформированию комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав могло бы стать повышение авторитета комиссий и четкое определение их ведущей роли в системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Библиография

1 См., например: Закопырин В.Н. К вопросу о статусе комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. Ч. 2. — М., 2005. С. 60—67; Черемухина Ю.А. Основы организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав // Современное право. 2005. № 8. С. 56—60; Чернобровкин В.С. Место комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в системе ювенальной юстиции // Вопр. ювенальной юстиции. 2005. № 1 (4). С. 9—13.

2 См.: Нургалиев Р. Дети — забота общая // Закон и право. 2005. № 11. С. 54.

3 См.: Николаев М. В Россию надо вернуть суды для несовершеннолетних // Российская юстиция. 1996. № 4. С. 56.

4 См. ст. 6 проекта федерального закона «Об основах системы ювенальной юстиции» // Вопр. ювенальной юстиции. 2005. № 1 (4). С. 45.

5 См.: Чернобровкин В.С. Указ. ст. С. 9—13.

6 См. ст. 1 проекта федерального конституционного закона «О ювенальных судах в Российской Федерации» // Вопр. ювенальной юстиции. 2005. № 1 (4). С. 41.

7 См., например: Чумарова Е.Ю. Предложения по внесению изменений в законодательство об административной ответственности несовершеннолетних // Актуальные проблемы борьбы с преступностью в Сибирском регионе: Сб. мат. междунар. науч.-практ. конф. Ч. 2. — Красноярск, 2003. С. 34.

8 Бюллетень ВС РФ. 2005. № 6. С. 2—3.

9 См.: Беличева С.А. Резервы совершенствования деятельности комиссий по делам несовершеннолетних // Сов. государство и право. 1987. № 9. С. 137—138.