К вопросу о создании в России алиментного фонда

УДК 347.635.3 

Страницы в журнале: 62-66

М.А. ДАНИЛЯН,

аспирант Российской государственной академии интеллектуальной собственности mara-ur@rambler.ru

Рассматривается опыт зарубежных стран по государственной поддержке детей, в том числе по созданию специализированных фондов по выплате детям алиментных пособий.

Ключевые слова: алиментный фонд, алиментирование детей, алиментные обязательства, стимулирование алиментных выплат, уклонение от уплаты алиментов, налоговый вычет.

To the Issue of Creation of Alimony Fund in Russia

Danilyan M.

The author considers the experience of foreign countries on the state support of children, including the creation of specialized funds to pay alimony child allowances.

Keywords: alimony fund, the Institute of paying alimony, alimony obligations, stimulation of maintenance payments, evasion from paying alimony, tax deduction.

Семья представляет собой союз мужчины и женщины, объединенных  общими интересами и кровными узами, признанный государством. Возникновение и прекращение семейных отношений обусловлено свободным волеизъявлением сторон. Состав семьи может быть неодинаковым в разные периоды ее существования. На изменение состава семьи могут влиять как объективные, так и субъективные факторы.

Семейные правоотношения в меньшей степени подвержены вмешательству со стороны государства. При нормальном развитии семьи государственное влияние практически неощутимо. Роль государства в данных отношениях проявляется, как правило, при невозможности разрешения внутрисемейных вопросов самостоятельно членами семьи и необходимости урегулирования конфликтных внутрисемейных ситуаций.

Однако невмешательство в данные отношения государства отнюдь не означает отсутствия правового регулирования. Практически все зарубежные страны закрепляют сложившиеся на протяжении столетий обычные нормы в положениях нормативных актов, поэтому правовое регулирование брачно-семейных отношений настолько специфично в различных странах мира. Правовое регулирование семейных отношений осложнено созданием семей между гражданами разных государств, которое затрагивает целый ряд важных вопросов, касающихся регистрации и расторжения браков за границей, личными и имущественными отношениями между супругами и др. Однако наиболее сложным и в последнее время особенно актуальным является вопрос, связанный с алиментированием несовершеннолетних детей субъектами, проживающими за границей Российской Федерации.

Следует отметить, что в национальных законодательствах имеются существенные различия в материальных нормах семейного права, обусловленные национальными, бытовыми, религиозными особенностями и традициями разных стран, что является причиной возникновения коллизий при решении вопросов, касающихся международных браков.

В ряде стран континентального права (Германии, Италии, Франции, Швейцарии) не существует такой отрасли, как семейное право, а методом правового регулирования внутрисемейных отношений является гражданско-правовой метод.

Вместе с тем, несмотря на различия в национальных семейно-правовых нормах, законодательные системы подавляющего большинства современных государств содержат требования о такой родительской обязанности, как содержание детей, а в случае расторжения брака — об их алиментировании, однако единых нормативов в отношении размера алиментов не существует. Размер отчислений, как правило, определяется потребностями детей, а родитель, проживающий отдельно от детей, обязан участвовать в расходах по содержанию детей пропорционально своим доходам и доходам другого родителя. При отказе добровольно уплачивать алименты одним из супругов средства на содержание детей взыскиваются с должника в судебном порядке. Процедура взыскания алиментов предполагает принудительное выполнение решения суда. Отказ или уклонение от добровольного исполнения судебного решения об алиментировании детей может повлечь уголовную ответственность должника как по законодательству России, так по законодательству ряда зарубежных стран, в том числе Франции, Германии, Австрии, Турции.

Существенную дифференциацию правового регулирования данного института в национальных законодательствах можно рассмотреть на примере ряда зарубежных стран, в которых значительная роль в обеспечении прав детей отведена государству.

Так, в соответствии с законодательством США государство выполняет особого рода посредническую роль в вопросах поддержки малообеспеченных детей. Алиментное законодательство имеется в каждом штате.

На федеральном уровне в США действует офис исполнения алиментных ордеров, в задачи которого входит розыск отсутствующего родителя, установление отцовства, назначение алиментного обязательства, исполнение алиментного ордера, сбор и выплата алиментов[1].

Национальное законодательство США предусматривает, что все штаты, получающие средства на помощь детям из федерального бюджета по программе «Помощь семьям с детьми» (Aid to Families with Dependent Children), вправе удерживать материальную помощь на ребенка из заработной платы родителей, которые не платят алименты в течение месяца.

Родитель, не получающий алименты, вправе обратиться за помощью в программу «Временная помощь нуждающимся семьям» (Temporary Assistance for Needy Families —TANF). В этом случае алименты будут взыскиваться специальной службой. Одинокая мать при внебрачном рождении ребенка обязана предоставить в эту службу имеющуюся у нее информацию, позволяющую установить отцовство и обнаружить отца ребенка. Дети, проживающие с одним из родителей, имеют право на получение пособия, равного по размеру или алиментам, или выплатам на социальную помощь (причем из двух сумм выплачивается большая).

Кроме того, во всех штатах действует программа «Принуждение к выплате алиментов» (Child Supporrt Enforcement Рrogram), имеющая федеральное финансирование и отвечающая федеральным требованиям, включая руководство для расчета суммы алиментов. Данная программа предоставляет услуги родителю с ребенком, если другой родитель с ними не проживает. Услуги программы автоматически доступны семьям, получающим помощь от «Временной поддержки нуждающихся семей». Основной функцией данной программы является нахождение родителя, уклоняющегося от выплаты алиментов, а также установление отцовства. Для этого в распоряжении сотрудников программы имеются значительные возможности, в том числе высокотехнологичные меры по определению местонахождения должника, его доходов и имущества. В части установления отцовства в спорных случаях родителей ребенка могут направить на генетический тест, в роддомах предоставляют возможность отцам признать отцовство добровольно.

Государственная помощь детям, не получающим алименты, оказывается и в Норвегии. С 1989 года специальное Агентство по сбору алиментов предоставляет одиноким родителям пособие, а затем взыскивает эту сумму с родителя, обязанного выплачивать алименты. При невыплате родителем алиментов либо выплате алиментов не в полном размере ребенку гарантирована выплата ежемесячного пособия. В зависимости от дохода родителя, числа детей и брачного состояния проживающего отдельно родителя пособие может быть пониженным, стандартным и повышенным. По состоянию на 1 июля 2012 года пониженное пособие составляло 710 норвежских крон, стандартное — 1070, повышенное — 1430[2].

В Германии также оказывается государственная помощь детям, не получающим алименты. Система выплаты алиментов государством была введена еще в 1979 году. Алименты выплачиваются на детей до 13 лет. Эти суммы основаны на минимальных выплатах алиментов отцом, не состоящим в браке с матерью ребенка. Однако государственные выплаты производятся всем детям, родители которых не платят алименты. Определение организаций, производящих администрирование выплат, осуществляется землями. В большинстве случаев эти функции осуществляют службы благосостояния детей и молодежи. Затраты, связанные с оказанием детям государственной поддержки, в равной мере несут федеральный бюджет и бюджеты земель. Эффективность возврата неплательщиками алиментов невелика — 15% от затраченных сумм[3].

Во Франции наличие задолженности по алиментам более двух месяцев и инициирование родителем, с которым проживает ребенок, судебной процедуры по взысканию задолженности дают возможность обращения за помощью на время разрешения имеющихся проблем в систему государственной социальной защиты, так называемую Семейную кассу. В подобном случае родитель, оставшийся с ребенком, делегирует право вести его дела по взысканию алиментов Семейной кассе[4], которая его авансирует и в последующем взыскивает денежные средства с плательщика алиментов.

Таким образом, в ряде зарубежных государств законодательство предусматривает государственную поддержку детей, родители которых уклоняются от уплаты алиментов, и, несмотря на то, что затраченные на эти цели выплаты полностью практически никогда не возмещаются, зарубежные страны не отказываются от существования различного рода государственных фондов.

В России идея создания аналогичного фонда неоднократно обсуждалась органами государственной власти.

Указом Президента РФ от 01.06.2012 № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012—2017 годы»[5]  была предусмотрена разработка мер по обеспечению регулярности выплат алиментов, достаточных для содержания детей, в том числе посредством создания государственного алиментного фонда.

Дополнительной защитой прав и законных интересов детей станет реализация положений Указа Президента РФ от 10.09.2012 № 1274 «О Координационном совете при Президенте Российской Федерации по реализации Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012—2017 годы» (вместе с «Положением о Координационном совете при Президенте Российской Федерации по реализации Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012—2017 годы») о создании Государственного алиментного фонда.

Отметим, что ранее данный вопрос был предметом обсуждения на проведенном в феврале 2011 года Комитетом Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей заседании круглого стола по теме «Актуальные проблемы совершенствования законодательства об алиментах на несовершеннолетних детей». По итогам данного мероприятия в числе других положений предлагалось с учетом опыта зарубежных стран рассмотреть вопрос о создании в России многофункциональной государственной организации комплексного типа — Государственного алиментного фонда, предположительно в статусе федерального агентства (службы), имеющего целью своей деятельности взыскание средств на содержание детей с родителей, проживающих отдельно.

 Мнение о целесообразности создания алиментного фонда высказывается и некоторыми российскими учеными, которыми были сформулированы его полномочия, структура и порядок функционирования. Так, в частности, Л.С. Ржаницыной было высказано предложение о создании такого алиментного фонда с «правом влиять на исполнительное производство, контролировать работу приставов, паспортных служб, участвовать в судебном процессе о разводе и назначении алиментов на стороне истца, правом сбора требуемой при этом информации, включая информацию, защищенную коммерческой тайной, сотрудничать с населением, общественностью и т. п.»[6]. Учеными предлагалось создать данную организацию на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации, предоставив возможность взаимодействия данного фонда с территориальными органами Федеральной службы судебных приставов (далее —ФССП), органами внутренних дел и местными отделениями социальной защиты. В качестве примера приводится опыт создания в 2004 году в Латвии Государственного фонда[7]  средств на содержание детей, где сотрудники администрации фонда проводят разъяснительную работу в случае нахождения родителя, обязанного уплачивать алименты, за пределами Латвии, а также проверяют работу судебных исполнителей, когда обнаруживаются нарушения. Кроме того, фонд имеет право законодательной инициативы в части, касающейся выявления имущества, принадлежащего должникам, а также доступа к банкам данных лизинговых и кредитных учреждений и др.

По нашему мнению, идею создания в Российской Федерации государственного фонда, обеспечивающего детей социальной поддержкой при невыплате родителем алиментов на их содержание, следует целиком и полностью поддержать. Действительно, проблема уклонения родителей от уплаты средств на содержание несовершеннолетних детей на сегодняшний день является актуальной для России. Согласно данным ведомственной статистической отчетности ФССП в 2012 году на исполнении в территориальных органах ФССП находилось более 1 млн 864 тыс. исполнительных производств о взыскании алиментных платежей[8]. При этом причины такого аморального поведения родителя, не желающего содержать своего ребенка, различны: от ведения им маргинального образа жизни до ничем не обусловленной позиции не уплачивать алименты и тем самым причинять значительные нравственные страдания прежде всего бывшему супругу (супруге).

Создание в России такой организации должно быть направлено на дальнейшую реализацию конституционных положений о гарантии государства в воспитании детей (ст. 39 Конституции Российской Федерации 1993 года), защите материнства и детства, семьи (ст. 38). Подобный фонд будет способствовать обеспечению  финансового благополучия детей, родители которых находятся в разводе. Это в свою очередь отвечает объявленному руководством страны курсу на улучшение демографической ситуации и стимулирование рождаемости.

Предполагается, что фондом будет производиться выплата пособий, компенсирующих алименты, детям, чьи родители находятся в розыске, объявленном в рамках исполнительного производства, с последующим взысканием этих средств с должника с учетом инфляции.

Создание в Российской Федерации специального государственного фонда, из которого гарантированно должны выплачиваться пособия, позволит решить также многие социальные проблемы, связанные с уклонением от уплаты алиментных платежей.

Однако приведенная выше в качестве примера латвийская модель данной организации и предложение по созданию Государственного алиментного фонда в статусе федерального агентства (службы), т. е. отдельного органа исполнительной власти, наделенного полномочиями по принудительному взысканию алиментных платежей, по нашему мнению, не приемлемы для России по следующим причинам.

Представляется, что такая организация не должна подменять существующие в России государственные органы, в частности ФССП, органы внутренних дел, органы социальной защиты населения.

В настоящее время исполнение требований исполнительных документов о взыскании средств на содержание несовершеннолетних детей сопровождается принудительным воздействием на должника путем осуществления судебным приставом-исполнителем государственно-властных полномочий. Законодательство Российской Федерации предусматривает значительные полномочия судебных приставов-исполнителей в части выявления и обращения взыскания на имущество должников, в том числе по алиментным платежам. Кроме того, у судебных приставов-исполнителей имеется доступ к различным банкам данных, содержащим сведения о должнике и его имуществе, возможность ареста и списания денежных средств, находящихся на счетах должников в банках и иных кредитных учреждениях. Российские судебные приставы-исполнители наделены правом устанавливать должникам временные ограничения на выезд из Российской Федерации при наличии задолженности.

В случае воспрепятствования законной деятельности судебного пристава-исполнителя взыскание алиментных платежей обеспечивается силовой поддержкой со стороны судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов, которые в силу Федерального закона от 21.07.1997 № 118-ФЗ «О судебных приставах»[9] обязаны обеспечивать безопасность при совершении исполнительных действий.

Таким образом, для осуществления Государственным алиментным фондом принудительного взыскания алиментных платежей необходимо предоставить данной организации значительный объем государственно-властных полномочий, реализуемых длительное время должностными лицами ФССП.

Такой подход, на наш взгляд, приведет к дублированию полномочий Государственного алиментного фонда и ФССП по принудительному исполнению судебных актов, актов других органов и должностных лиц, что в свою очередь не будет способствовать повышению результативности принудительного исполнения требований о взыскании алиментов, а также расследования отнесенных к компетенции ФССП уголовных дел по преступлениям, предусмотренным ст. 157 Уголовного кодекса Российской Федерации 1996 года.

Кроме того, согласно ч. 1 ст. 54 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции»[11] с 1 января 2012 года органы полиции не осуществляют розыск должника и его имущества. Данные полномочия по розыску должников и их имущества от органов внутренних дел с 1 января 2012 года переданы судебным приставам-исполнителям. Это свидетельствует о том, что полномочия ФССП в части розыска должников на сегодняшний день существенно расширены.

Учитывая высокую социальную значимость вопросов обеспечения прав детей, а также воздействие целого ряда негативных факторов, отрицательно влияющих на удовлетворение жизненно важных потребностей ребенка, представляется необходимой проработка органами государственной власти вопроса создания в Российской Федерации аналогичного механизма государственной поддержки детей.

Следует установить порядок выплаты фондом алиментного пособия детям, родители которых уклоняются от уплаты алиментов либо по объективным причинам не имеют дохода (болезнь, отбывание наказания и др.). При этом алиментное пособие должно удовлетворять растущие потребности ребенка.

Финансирование алиментных пособий полагаем возможным производить из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, а также за счет взыскания с должников затрат фонда на их розыск и выплату пособия их детям. Необходимые изменения следует предусмотреть в соответствующем федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации.

В целях стимулирования родителей к уплате алиментов предлагаем предусмотреть систему налоговых поощрений. В частности, в Налоговом кодексе Российской Федерации 1998 года предусмотреть право на получение налогового вычета родителям, уплачивающим алименты на детей.

Одновременно с этим, на наш взгляд, необходимо усилить ответственность родителей, не выполняющих обязанность по уплате алиментов и не заявляющих (несвоевременно заявляющих) в налоговый орган о праве на вычет. В этом случае считаем целесообразным предусмотреть обязанность недобросовестных родителей перечислять в бюджет налоговые отчисления в двойном размере, с тем чтобы половину отчисленных денежных средств использовать на цели финансирования фонда.

Такая система кнута и пряника, с нашей точки зрения, позволит, с одной стороны, стимулировать недобросовестного родителя к выполнению своего морального долга и юридической обязанности по содержанию своего ребенка, а с другой — ужесточит ответственность за неисполнение этой обязанности.

Подводя итоги, отметим, что необходимость создания в России алиментного фонда в настоящее время не вызывает сомнений, однако данный орган, как уже подчеркивалось, не должен дублировать функции других государственных органов, прежде всего ФССП. При создании указанной организации полагаем необходимым использовать аналогичный опыт зарубежных стран с учетом национальных особенностей России.

Библиография

1 URL: http://www/.acf.hhs.gov/programs/cse

2 URL: http://www.nav.no/English/Stay+in+Norway/805368912.cms

3 См.: Ржаницына Л.С., Гудко Т.А. Сфера социальной незащищенности, проблема улучшения обеспечения детей алиментами. — М., 2007. С. 55.

4  URL: http://www.vos-droits.justice.gouv.fr/art_pix/table_reference_pa.pdf

5  СЗ РФ. 2012. № 23. Ст. 2994.

6  Ржаницына Л.С. Алименты в России: анализ проблем и стратегия в интересах детей. — М., 2012. С. 110.

7 URL: http://www.ugf.gov.1v/rus/

9 Ведомственная статистическая отчетность Федеральной службы судебных приставов. URL: http://fssprus.ru/

10 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3590.

11 СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900.