К вопросу о соотношении между указами Президента Российской Федерации и иными источниками административного права

УДК 342.9
 
О.Н. ОРДИНА,
доцент кафедры философии Московской государственной юридической академии (филиал в г. Кирове)
 
Соотношение указов Президента РФ с иными правовыми федеральными актами, с региональными правовыми актами субъектов Российской Федерации и с правовыми актами органов местного самоуправления представляет собой наиболее сложную проблему. Части 1 и 2 ст. 90 Конституции РФ закрепляют полную самостоятельность Президента РФ в издании указов и распоряжений, а также обязательность исполнения положений этих актов на всей территории страны. 
 
. Соотношение между правовыми актами, издаваемыми Президентом РФ, и другими правовыми актами установлено ч. 3 ст. 90 Конституции РФ: указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.
Полномочия Президента РФ издавать указы закреплены не только Конституцией РФ, но и отдельными федеральными законами. В.О. Лучин отмечает: «Наделение Президента РФ полномочиями издавать указы по вопросам, требующим принятие законов, дает ему основание издавать указы не только при отсутствии законов»[1].
Поэтому можно сделать вывод, что Президент РФ вправе подписывать указы по любым вопросам, напрямую не отнесенным к его компетенции Конституцией РФ, но входящим в предмет ведения Российской Федерации и предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и тогда, когда, по мнению Президента РФ, требуется иное, альтернативное правовое регулирование, чем установленное законом. Издание таких указов, на наш взгляд, нарушает принцип разделения властей, предполагающий, что каждая власть имеет свою сферу деятельности, в том числе предметы ведения, по которым только она может принимать правовые акты. Никакая другая власть не должна в нее вторгаться.
В современной правовой науке дается неоднозначная оценка юридической и социально-политической природы указов Президента РФ[2], однако большинством российских ученых-правоведов указы Президента РФ признаются подзаконными правовыми актами[3]. Все исследователи сходятся в одном: нормативные указы Президента РФ являются разновидностью нормативных актов, которые занимают самое высокое положение среди всех подзаконных нормативных правовых актов.
Подзаконность своих актов признает и сам Президент РФ, предписывая их внести на рассмотрение Федерального собрания РФ. Но в целом Президент РФ считает, что издаваемые им указы имеют законодательный характер, хотя прямого конституционного и законодательного закрепления такого положения нет. Например, в Послании Президента РФ Федеральному собранию РФ 1995 года говорится: «их абсолютно подзаконный характер не очевиден»[4].
Таким образом, возможность принятия указа Президента РФ в отсутствие закона возникает, во-первых, из-за недостаточной зависимости указа от закона, в отличие от других подзаконных актов, которые издаются на основании и во исполнение закона; во-вторых, по причине неналичия прямого указания на основания издания указа. Такие указы, получившие название опережающих, действуют до принятия федерального закона.
В сфере взаимоотношений Президента РФ и Федерального собрания РФ имеется много нерешенных проблем. Существует большое количество нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ; крайне медленно идет систематизация законодательного массива; не публикуются перечни законов и указов Президента РФ, утративших силу; слабо проводится работа над кодифицированными актами; недостаточно используются перспективы со-
здания рабочих групп, комиссий с представительством в них всех ветвей власти. Здесь координационная роль Президента РФ использована еще не в полной мере[5].
Таким образом, конституционные ограничения не являются препятствием для нормотворческой деятельности Президента РФ. Отменить указ может только сам Президент РФ или суд. Такое соотношение между указами Президента РФ и законом не способствует упорядоченности законодательства. Следует стремиться к устранению «указного» нормотворчества как подменяющего законодательную деятельность Государственной думы.
Несмотря на признание в теории права более высокой юридической силы указа Президента РФ, что подтверждается правом Президента РФ отменять акты Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ), вопрос о соотношении между указами Президента РФ и актами федеральной исполнительной власти остается открытым.
Статья 114 Конституции РФ фиксирует право Правительства РФ осуществлять ряд полномочий, в том числе возложенных на него указами Президента РФ. Несмотря на конституционное закрепление данного положения, Президент РФ вторгается в сферу деятельности Правительства РФ. Постановления Конституционного суда РФ не дают однозначного ответа, имеет ли право Президент РФ издавать указы по вопросам, требующим оценки Правительства РФ.
Таким образом, конституционно закрепленного разделения полномочий между Президентом РФ и Правительством РФ по поводу издания нормативных актов фактически не существует. Вторжение Президента РФ в сферу ведения Правительства РФ приводит к нестабильности «указного» нормотворчества. При малейшем изменении социально-экономической обстановки указы нуждаются в корректировке, которая происходит в форме издания новых указов. В итоге образуется длинная череда нормативных актов, где каждый последующий указ закрепляет новеллы, внесенные в предыдущий.
В результате применения такой модели взаимоотношений Президент РФ стал главным действующим лицом на политической сцене, а Правительство РФ, хотя и провозглашалось самостоятельным конституционным органом, осуществляющим исполнительную власть, превратилось в исполнителя президентских указаний, полностью зависящего в своей деятельности от усмотрения Президента РФ.
Что касается вопроса соотношения между указами Президента РФ и актами исполнительной власти, то и здесь возникают проблемы. Безусловно, акты Президента РФ имеют большую юридическую силу, чем акты исполнительной власти, но и Президент РФ не вправе вторгаться в сферу ведения федеральных органов управления.
Таким образом, несмотря на декларированный Конституцией РФ принцип разделения властей, остаются нерасчлененными сферы деятельности Президента РФ по осуществлению исполнительной власти и органов исполнительной власти.
Соотношение между указами Президента РФ и правовыми актами субъектов Российской Федерации, исходя из признания Конституционным судом РФ права Президента РФ издавать указы, временно заменяющие законы, можно признать аналогичным структуре взаимодействия актов субъектов Федерации с федеральными законами.
Соотношение указов Президента РФ и всего федерального законодательства с актами субъектов Российской Федерации обусловлено статусом Президента РФ как гаранта Конституции РФ (ч. 2 ст. 80), деятельность которого направлена на обеспечение единства федерального и регионального законодательства.
В ч. 2 ст. 5 Конституции РФ указано, что субъекты Российской Федерации имеют свой устав и законодательство. Согласно ст. 72 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов субъекты Федерации принимают правовые акты в соответствии с федеральными законами. В случае коллизии действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76).
В ч. 4 ст. 76 Конституции РФ сказано, что по предметам своего ведения (т. е. по тем вопросам, которые не входят в ведение Российской Федерации и совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов) субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. В случае если федеральные законы противоречат этому конституционному положению, то действуют нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 6 ст. 76).
В ч. 2 ст. 85 Конституции РФ указано, что Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Данная категория споров рассматривается Верховным судом РФ.
Соотношение между указами Президента РФ и правовыми актами органов местного самоуправления достаточно определено. Президент РФ и органы местного самоуправления имеют разноуровневые предметы управления. В силу этого коллизии между ними могут быть только в случаях явного вторжения Президента РФ в сферу ведения местного самоуправления.
Конституция РФ в ст. 12 признает и гарантирует местное самоуправление, устанавливает его самостоятельность, закрепляет положение, согласно которому органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Органы местного самоуправления и их должностные лица принимают (издают) правовые акты по вопросам своего ведения в соответствии с законодательными актами Российской Федерации и ее субъектов.
На практике Президент РФ все же издает указы по вопросам местного самоуправления. Например, в Указе Президента РФ от 13.11.1998 № 1373 «Вопросы Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации» сказано, что одной из задач Совета, действующего при Президенте РФ и под его председательством, является рассмотрение проектов указов по вопросам местного самоуправления.
Поскольку органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, то и отменять их правовые акты Президент РФ не может.
В случае нарушения прав органов местного самоуправления указами Президента РФ они могут обратиться в суд с исками о признании таких указов недействительными.
Соотношение между указами Президента РФ и актами судебных органов требует отдельного рассмотрения. Специфика судебной власти, выражающаяся в том, что указы Президента РФ являются объектом судебного контроля, позволяет судам оказывать заметное влияние на издание и действие указов Президента РФ. Порядок проведения судебного контроля закреплен в Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законах.
К ведению Конституционного суда РФ в соответствии с ч. 2 ст. 125 Конституции РФ и ч. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее — Закон о КС РФ), в частности, относится разрешение дел о соответствии нормативных указов Президента РФ Конституции РФ. Конституционный суд РФ на основании ст. 42 Закона о КС РФ может обратиться к Президенту РФ с предложением о приостановлении действия оспариваемого указа до завершения рассмотрения дела. По итогам рассмотрения дела о проверке конституционности указа Президента РФ Конституционный суд РФ принимает постановление либо о несоответствии его Конституции РФ, либо о его соответствии. Постановление является окончательным, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после провозглашения. В случае признания неконституционными нормативные указы Президента РФ или их отдельные положения утрачивают силу.
Таким образом, Конституционный суд РФ имеет право проверки конституционности нормативных указов Президента РФ. Контроль над ненормативными указами Президента РФ в компетенцию Конституционного суда РФ не входит.
В ст. 34 АПК РФ закреплено право Высшего арбитражного суда РФ рассматривать дела об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов Президента РФ, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Однако пока данное право существует только формально.
Указы Президента РФ, нарушающие права и законные интересы организаций и граждан в иной сфере деятельности, кроме экономической, Высший арбитражный суд РФ не имеет права рассматривать. Такие указы подсудны Верховному суду РФ. В настоящее время это право закреплено в п. 1 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ, со-
гласно которому Верховный суд РФ имеет возможность рассматривать дела об оспаривании ненормативных актов Президента РФ. Согласно ст. 27 ГПК РФ Верховному суду РФ подсудны также дела об оспаривании нормативных актов Президента РФ, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций.
До сих пор проблемы соотношения между указами Президента РФ и различными источниками административного права остаются актуальными. Для нормального функционирования и взаимодействия ветвей власти Президент РФ должен находиться в органической связи со всеми структурами публичной власти. Существует ряд спорных моментов, требующих законодательного разрешения. Особый статус Президента РФ, позволяющий ему издавать нормативные акты по широкому кругу вопросов, должен накладывать на него дополнительную ответственность за качество и соответствие своих актов Конституции РФ и законодательству России. Негативные черты «указного» права Президента РФ отрицательно отражаются на управлении государством.
В целях упорядочения нормотворческой деятельности Президента РФ, обеспечения соответствия его указов Конституции РФ и федеральным законам необходимо ограничение принятия указов Президентом РФ. Для этого следует конкретизировать компетенцию Президента РФ, которая в настоящее время выглядит недостаточно определенной, что создает предпосылки для вмешательства Президента РФ в компетенцию Парламента РФ и Правительства РФ. Требуется законодательное закрепление положения, согласно которому наиболее важные вопросы жизни общества и государства должны регулироваться законом. При выполнении, в частности, этих задач правовые акты Президента РФ смогут занять свое достойное место в правовой системе Российской Федерации.
 
Библиография
1 Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: основные социальные и правовые характеристики. — М., 2000.
2 См.: Конституция, закон, подзаконный акт / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. — М., 1994. С. 54—58, 81—88.
3 См.: Лучин В.О. «Указное право» в России. — М., 1996. С. 22; Теория государства и права / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. — М., 1999. С. 301 и др.
4 Российская газета. 1995. 17 февр. № 36 (1147).
5 См.: Новиков А.П. Нормативные правовые акты Президента РФ: административно-правовое исследование: Дис. … канд. юрид. наук. — М., 2003. С. 142.