К вопросу о стадиях и структуре таможенного процесса

УДК 340.11 

СОВРЕМЕННОЕ ПРАВО №8 2011 Страницы в журнале: 34-38

Г.В. МАТВИЕНКО,

кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры финансового права Российской академии правосудия

Анализируется динамико-статическая характеристика таможенного процесса, взаимообусловленность и системная зависимость его стадий и элементов.

Ключевые слова: таможенный процесс, стадии таможенного процесса, производства, таможенные процедуры, правовой режим.

On the stages and structure of the customs process

Matviyenko G.

The dynamic and static characteristic of customs process, interconditionality and system dependence of its stages and elements is analyzed.

Keywords: customs process, the stage of the customs process, production, customs procedures, the legal regime.

Появление в таможенном законодательстве термина «таможенная процедура» заставило ученых задуматься о такой разновидности юридического процесса, как таможенный. Все чаще в научной литературе используются понятия «производство», «стадия» в контексте определения деятельности таможенной администрации и выявления особенностей осуществления таможенных операций. Очевидно, что процедурно-процессуальная форма характерна для любых видов деятельности, в том числе и «позитивного» правоприменения в таможенной сфере.

При изучении таможенного процесса требуется системный подход. Его следует рассматривать в контексте формы юридической деятельности таможенных органов «позитивной» направленности, а также как разновидность сложного правоотношения, возникающего по поводу перемещения груза, или как сложную структуру, включающую производства и таможенные процедуры.

В теории права и отраслевых науках большое внимание уделяется стадиям юридического процесса и правоприменительным производствам как его элементам. Специфика таможенного дела также требует разъяснения данных понятий.

Процессуальные стадии, по мнению В.М. Горшенева, представляют собой «комплекс взаимосвязанных процессуальных обстоятельств, протекающих во времени и направленных на достижение оптимальных результатов разбираемого юридического дела»[1]. Стадии — это «замкнутые временные участки правовой формы и соответствующие моменты перехода от одного к другому»[2]. Ученый предлагает разграничивать стадии логической последовательности, которые представляют собой ряд сменяющих друг друга этапов деятельности, и стадии функционального назначения. Последние структурированы исходя из функций конкретного этапа процесса, круга субъектов, содержания полномочий и конкретных задач, стоящих перед лидирующими субъектами на данном этапе, например, стадии в уголовном процессе (возбуждение уголовного дела, предварительное расследование и т. д.)[3].

Таможенный процесс может быть охарактеризован как разновидность правоприменительной контрольно-надзорной деятельности таможенных органов. В юридической литературе названы три стадии правоприменения: установление фактических обстоятельств дела, определение юридической основы дела, решение дела по существ[4]. По мнению Н.Н. Вопленко, указанные стадии отражают субъективную сторону такой деятельности, а именно работу правосознания должностного лица. Рассматриваемые этапы автор называет функциональными. Правоприменительный процесс с объективной стороны, по мнению ученого, представляется в виде системы взаимосвязанных действий и операций; а стадию Н.Н. Вопленко понимает как совокупность «процессуальных правоотношений, объединенных ближайшей процессуальной целью»[5].

Полагаем, что обе точки зрения отражают многогранность рассматриваемого явления — признака постепенности процесса.

Верно отметил Д.Н. Бахрах: каждая стадия есть самостоятельная часть производства, она имеет специфические задачи, представляет собой совокупность последовательных процессуальных действий, осуществляемых в логической последовательности и в определенный срок, каждая стадия оформляется процессуальным документом[6]

В целом ученые соглашаются в том, что стадия процесса (или производства) — это совокупность действий и операций.

«Пересекаясь» во времени, отдельные действия, отражающие существо того или иного производства, образуют сложный юридический факт для возникновения правоотношений, характерных для следующей стадии таможенного процесса.

Например, уплата платежей и подача декларации могут послужить основанием для ее регистрации и совершения таможенным органом операций по выпуску товара. Для каждого цикла таможенного процесса характерна ступенчатость взаимосвязанных и взаимообусловленных юридических фактов.

Верно, на наш взгляд, отмечает А.В. Малько: «Юридический процесс — это динамический состав юридических фактов, имеющих правовое значение»[7]. Подобная позиция была общепринятой и в советской науке[8].

Что же представляют собой юридические факты, вызывающие к жизни нормы права, обслуживающие перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу? Обратимся к теории, поскольку необходимо уяснить не только смысл данного понятия, но и сопоставить его с терминами «таможенные операции», «действия», применяемые законодателем.

Очевидно, что норма права сама по себе не может быть единственным основанием для возникновения правоотношения, для ее работы требуется воля конкретного лица.

Серьезное изучение теории юридических фактов провел В.Б. Исаков. По мнению ученого, юридические факты, рассматриваемые с материальной стороны, представляют собой обстоятельства конкретные, определенным образом выраженные вовне; выражаются в наличии либо отсутствии определенных явлений материального мира; несут в себе информацию о состоянии общественных отношений, входящих в предмет правового регулирования[9].

Нормативная сторона характеризуется тем, что юридические факты есть обстоятельства, прямо или косвенно предусмотренные нормой права; они зафиксированы в установленной законом процедурно-процессуальной форме и вызывают предусмотренные законом правовые последствия[10].

В зависимости от волевого фактора в теории права условно выделяют следующие виды юридических фактов: действия (поступки человека) и события (явления, возникающие и развивающиеся вне зависимости от воли и сознания человека, например, явления природы). Отличием событий от действий, по мнению ученых, является признак случайности первых.

Все действия подразделяются, в свою очередь, на правомерные и неправомерные, выступают в форме юридических поступков и юридических актов. Поступки, как правило, нацелены на удовлетворение интересов, лежащих вне правовой сферы, юридические акты-действия направлены на достижение правового результата. Совершая их, субъекты создают, изменяют или прекращают правовые отношения.

Ученые называют также среди юридических фактов такие, как состояния и юридические факты-правоотношения. Первые характеризуются относительной стабильностью и длительным периодом существования (например, гражданство, брак). К ним примыкают юридические факты-правоотношения, которые могут выступать в виде фактов-состояний (например, занятие должности в трудовом коллективе). Ученые отмечают, что не само правоотношение следует рассматривать в качестве юридического факта — его наличие имеет правовое значение. Например, договор аренды складского помещения является одним из оснований в череде сложного фактического состава для получения свидетельства о включении в реестр владельца таможенного склада. Здесь владелец находится в состоянии арендатора и в гражданско-правовых отношениях, которые формируют условия для включения в реестр.

Поскольку таможенный процесс есть сфера правоприменения, постольку нормы права мы условно относим к фактам-действиям, возникающим по воле государств, Комиссии Таможенного союза (в рамках Таможенного союза), национального законодателя или Федеральной таможенной службы России, которые осуществляют нормативно-правовое регулирование.

В ходе правоприменительной деятельности таможенные органы издают индивидуальные акты управления, которые для властной стороны являются актом-действием, для невластной — актом-событием. Издание акта управления влечет за собой возникновение правоотношения.

Французский административист начала XX века М. Ориу отмечал, что акты администрации можно поделить на исполнительные решения и административные операции[11]. Исполнительные решения ученый характеризовал как всякое изъявление воли, имеющее своим намерением произвести эффект права, предпринятое административными авторитетами в исполнительной форме, т. е. в такой форме, которая влечет процедуру прямого действия[12].

Административные операции — комплекс исполнительных решений и мер, правовой эффект которых рассматривается в результате конечного выполнения[13].

Полагаем, что термин «административные операции» в современном прочтении может рассматриваться как фактический состав (сложный юридический факт), совокупность, система последовательно организованных юридических фактов, нацеленных в конечном итоге на результат управленческого воздействия. В нашем контексте — цепь последовательно совершаемых действий и принимаемых решений, направленных на определение судьбы товара или транспортного средства, может характеризоваться термином «административные операции».

Заметим, что действия невластного субъекта таможенных правоотношений могут стать побудительным мотивом, основанием для совершения административных операций.

Так, подача таможенной декларации влечет за собой обязанность ее регистрации и осуществление контрольно-надзорных мероприятий таможенного органа в связи с выпуском товара.

Таможенный кодекс Таможенного союза (приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому решением Межгосударственного совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27 ноября 2009 г. № 17; далее — ТамК ТС), а также национальное законодательство оперируют термином «таможенная операция».

Согласно подп. 29 п. 1 ст. 4 ТамК ТС таможенные операции определены как действия, совершаемые лицами и таможенными органами в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства Таможенного союза. Применительно к деятельности таможенных органов законодатель рассматривает таможенные операции в контексте таможенного контроля. Например, среди задач таможенных органов названо совершение таможенных операций и проведение таможенного контроля, в том числе в рамках оказания взаимной административной помощи (п. 3 ст. 6 ТамК ТС).

Итак, все действия, нацеленные на обеспечение соблюдения законодательства невластными субъектами, можно причислить к таможенным операциям, совершаемым таможенной администрацией.

Однако таможенные операции могут быть совершены и невластной стороной. Раздел 4 «Таможенные операции, предшествующие подаче таможенной декларации» ТамК ТС, по сути, характеризует предварительные операции в таможенном оформлении, в рамках которых заинтересованное в перемещении товара лицо перемещает товар через таможенную границу, осуществляет погрузочно-разгрузочные действия, помещает товар на склад временного хранения и т. п.

Отдельные таможенные операции вправе проводить как таможенный орган, так и декларант (например, взятие проб и образцов), но, как мы уже отмечали, таможня осуществляет такие действия в публичных целях.

При помещении товара под определенную таможенную процедуру декларант также может осуществлять различные операции с товарами. Представляется, что данные операции не следует причислять к таможенным, поскольку их проведение направлено на удовлетворение частного интереса (например, сборочные операции в рамках режима переработки). Однако сам факт их осуществления может послужить основанием для проведения таможенного контроля.

Таким образом, стадию таможенного процесса можно охарактеризовать как цепь взаимосвязанных и взаимообусловленных юридических фактов, к которым относятся факты-события (например, истечение срока действия таможенной процедуры, временного хранения, уплаты платежей и т. п.) и факты-действия (таможенные и иные операции).

В качестве структурных элементов юридического процесса ученые называют правоприменительные производства. И если стадии процесса отражают его динамическую сторону, то производство — статику. Правда, данное деление относительно. Справедливо отмечено, что стадии процесса и производства — «это взаимопересекающиеся понятия, способные и возможные к взаимной характеристике, но не исчерпывающие друг друга»[14].

Традиционно ученые рассматривают стадии процесса как имманентный признак понятия производства, что справедливо.

Например, об этом можно судить по содержанию классификации производств и других процессуальных форм, предложенной Б.В. Исаковым[15].

Так, по степени развитости ученый предлагает выделять три комплекса процедур. Для первой группы простейших процедур, как правило, не характерна стадийность, поэтапность, подробная регламентация процедурных действий. В результате применения такой процедуры принимается один акт. Примером, на наш взгляд, может служить административная процедура регистрации таможенной декларации, что фиксируется в специальном учетном журнале, в том числе в электронной форме.

Вторую группу процедурно-процессуальных форм, по мнению Б.В. Исакова, образуют формы средней развитости. К ним ученый относит процедуры, серьезно урегулированные нормативными актами, отличающиеся более совершенными документальными формами. Примером в рамках таможенного процесса, на наш взгляд, является процедура получения разрешения на транзит.

Третью группу, по мнению ученого, образуют наиболее развитые процессуальные формы — процессы уголовный и гражданский, которые отличают детальная регламентация деятельности участников на всех стадиях процесса. В данной ситуации производство выступает разновидностью развивающегося комплекса процессуальных правоотношений. Представляется, что таможенный процесс как систему правоотношений, возникающих по поводу перемещения товара, определения его статуса для таможенных целей характеризует развитость процедурно-процессуальной формы[16].

Итак, представленный критерий классификации производств отражает неразрывную связь динамической и статической сторон процесса.

По поводу внутреннего строения юридического процесса ученые расходятся во мнениях. Не вдаваясь в дискуссию, отметим, что наиболее предпочтительной является точка зрения авторов, выделяющих в качестве структурных элементов процесса не только правоприменительные производства, но и процедуры.

Полагаем, что таможенный процесс — специфическая разновидность правоприменения, структуру которого образуют производства и таможенные процедуры. Первые отражают специфику целевой деятельности таможенной администрации, вторые являют собой результат поэтапного прохождения стадий таможенных производств — оформления, обложения и контроля — и представляют собой правовые режимы, действующие в отношении товаров.

Выделение видов производств в рамках процесса условно, процесс в статике не существует. В динамике стадии одного производства заменяют этапы другого.

Так, таможенная процедура транзита предполагает, что товар находится под контролем таможенной администрации. Следовательно, производство таможенного контроля, связанное с оформлением товара под определенный режим, завершилось выпуском товара таможенным органом. Но возникновение правоотношений в рамках таможенной процедуры послужило основанием для возбуждения нового контрольного производства, действующего по упрощенной схеме. Таможня применяет отдельные формы контроля точечно, в целях соблюдения декларантом требований таможенной процедуры.

Особым элементом внутренней структуры процесса являются, на наш взгляд, таможенные процедуры. С одной стороны, они определяют порядок совершения действий с товарами, прошедшими таможенное оформление, с другой — отражают суть режимных правоотношений по реализации интересов декларанта, ради которых товар, собственно, и перемещен.

Нередко стадии разных видов производств и процедур могут сосуществовать. Дело в том, что отдельные правоотношения, связанные с перемещением товаров, возникают и развиваются в нормативно установленных временных и «ритуальных» рамках параллельно — в целях достижения общего результата. Например, до процедуры регистрации таможенной декларации (как стадии таможенного оформления) таможенный орган проверяет все необходимые документы и сведения, после регистрации досматривает товар. В отдельных случаях непременным условием регистрации декларации является уплата таможенных платежей. Даже на таком простом примере видно, насколько сложно переплетаются между собой разные производства таможенного процесса: таможенное оформление, таможенное обложение и таможенный контроль. Главная задача законодателя — четко установить последовательность действий декларанта и таможенного органа для достижения необходимого результата в срок и с наибольшей отдачей для обеих сторон — публичной власти и частного лица.

Между тем выделение производств и процедур как структурных элементов процесса позволяет уяснить конкретную задачу таможенной администрации, более четко определить круг ее полномочий, закрепить права и обязанности декларанта. Такой подход необходим и с точки зрения правил юридической техники: он важен при разработке структуры нормативного материала.

Рассматривая производства и процедуры как некие рамки для правоотношений, возникающих ради достижения цели, в качестве элементов структуры конкретных производств и процедур можно выделить объект, субъекты, содержание правоотношения (субъективные права и обязанности сторон). Последнее предопределяется задачами публичной власти и интересами декларанта. Последовательное участие в правоотношениях, составляющих ядро различных производств и процедур, позволяет достичь желаемого результата, основанного на паритете интересов государства (в лице таможни) и невластного субъекта.

Примечательно, что таможенный процесс «обслуживают» и иные виды процедур и производств, не включенных в схему «перемещение товара и определение его статуса». К ним можно отнести:

— нормотворчество;

— административные производства и процедуры, направленные на организацию системы таможенных органов и обеспечение ее работы (например, дисциплинарное производство как вид юрисдикционной деятельности внутреннего характера);

— юрисдикционные производства внешнеуправленческого характера (производства по применению мер административного принуждения);

— производства, связанные с регулированием деятельности лиц околотаможенной инфраструктуры (разрешительные, регистрационные).

Для каждого из названных производств характерна последовательность, постепенность совершаемых действий, нацеленных на единый результат, который может стать побудительным мотивом для возникновения правоотношений нового вида производства.

Изучение таможенного процесса в совокупности производств и процедур, находящихся в динамической связи друг с другом и с производствами иных видов юридического процесса, представляется перспективным.

Библиография

1 Правовые формы деятельности в общенародном государстве: Учеб. пособие / Под общ. ред. проф. В.М. Горшенева. — Харьков, 1985. С. 18—19.

2 Там же.

3 Там же.

4 См.: Лазарев В.В. Применение советского права. — Казань, 1972. С. 38.

5 Вопленко Н.Н. Социалистическая законность и применение права / Под ред. М.И. Байтина. — Саратов, 1983. С. 57.

6 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: Учеб. для вузов. — М., 2000. С. 540—544.

7 Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. — Саратов, 1995. С. 331.

8 См., например: Исаков Б.В. Юридические факты в советском праве. — М., 1984. С. 110.

9 Там же.

10 Там же. С. 13.

11 См. в кн.: Евтихиев И.И. Доктрина Ориу об административной юстиции. Отдельный оттиск из журн. «Юридический Вестник». 1916. Кн. XIV (II). С. 3—4.

12 Там же.

13 Там же.

14 Павлушина А.А., Мурзин А.Е. Исполнение как стадия юридического процесса: Моногр. — М., 2010. С. 34—36.

15 См. подробнее и другие основания классификации производств: Исаков Б.В. Указ. соч. С. 111—112.

16 Там же.