К вопросу о территориальной сфере деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах

К.В. ЧЕРКАСОВ,
кандидат юридических наук, завкафедрой государственно-правовых дисциплин Поволжского юридического института (филиал Российской правовой академии Минюста России)
 
В  соответствии с Положением о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе (с изм. от 30.01.2001; далее — Положение), утвержденном Указом Президента РФ от 13.05.2000 № 849, институт полномочных представителей Президента РФ в регионах Российской Федерации преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в регионах Российской Федерации преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и учреждено семь федеральных округов: Центральный (центр — Москва), Северо-Западный (центр — Санкт-Петербург), Северо-Кавказский, переименованный вскоре в Южный (центр — Ростов-на-Дону), Приволжский (центр — Нижний Новгород), Уральский (центр — Екатеринбург), Сибирский (центр — Новосибирск), Дальневосточный (центр — Хабаровск)[1].
 
Сравнительный анализ социально-экономических показателей федеральных округов как территориальных образований обнаруживает их существенное различие по ряду характеристик: по территории; по численности населения (наиболее заселенной является европейская часть страны); по производству валового регионального продукта; по объему производства промышленной, сельскохозяйственной продукции, социальных услуг; в области финансово-бюджетной сферы, внешнеторговых операций[2]. Причина этого в разном географическом расположении входящих в федеральный округ (далее — ФО) регионов и, следовательно, в дифференциации отдельных субъектов России по уровню экономического развития и экономических потенциалов.
Количество субъектов Российской Федерации, расположенных в границах ФО, также разнится: в Центральном ФО их 18, в Северо-Западном — 11, в Южном — 13, в Приволжском — 14, в Уральском — 6, в Сибирском — 14 (до 01.01.2007 — 16), в Дальневосточном ФО  — 9 (до 01.07.2007 — 10)[3]. Определенное выравнивание федеральных округов по этому критерию достигается в силу того, что в центральной и южной полосе России расположены небольшие по территории субъекты Российской Федерации, а также размещены базовые отрасли экономики.
В качестве центров федеральных округов определены наиболее крупные, индустриально и промышленно развитые города — административно-территориальные центры субъектов Российской Федерации. В них исторически сосредоточены культурные, экономические и транспортные связи. Места размещения центров федеральных округов во многом обусловлены политическими соображениями центральной власти. Это предопределило то обстоятельство, что центры ФО не всегда являются таковыми с точки зрения географии.
В этой связи формулировка «полномочный представитель размещается в центре федерального округа», закрепленная сегодня в ст. 12 Положения, представляется явно недостаточной и требует уточнения. Следует изложить данную норму в следующей редакции: «Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе размещается на территории соответствующего федерального округа в месте, определяемом Президентом Российской Федерации с учетом предложений полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, расположенных на территории федерального округа. Место размещения полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе является центром федерального округа».
В процессе формирования федеральных округов в некоторые из них были включены регионы, географическое местоположение которых явно не соответствует названию округов. В частности, в состав Приволжского ФО вошли Коми-Пермяцкий АО, Пермская область (сейчас Пермский край), Оренбургская область, хотя географически они относятся к среднему и южному Уралу соответственно и, следуя логике, должны были бы войти в состав Уральского ФО. Аналогичная ситуация сложилась в результате включения в Уральский ФО Тюменской области, Ханты-Мансийского АО, Ямало-Ненецкого АО, давно олицетворяемых с Сибирью. К тому же территория Пермского края входит в состав межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Большой Урал» и Уральского экономического района. Тюменская область «завязана» с двумя ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации — «Сибирское соглашение» и «Большой Урал».
Вероятно, это связано с учетом микромежрегиональных связей субъектов Российской Федерации, желанием центральной власти выровнять федеральные округа экономически, сделать их сравнимыми по уровню экономического развития и наличию природных ресурсов. Не исключена и цель стабилизации общественно-политической ситуации внутри федеральных округов путем включения в их составы примерно равного количества субъектов России, образованных как по национально-территориальному, так и по административно-территориальному принципу. Возможные негативные аспекты этого выравнивания несколько компенсируются большим сходством специализации приграничных регионов и в определенной мере могут быть восполнены сегодня деятельностью иных межтерриториальных образований России.
Вместе с тем сказанное свидетельствует о целесообразности увеличения общего количества федеральных округов. Перспективным видится учреждение в границах России девяти федеральных округов, что позволит, не нарушая сложившихся в рамках федерального округа межрегиональных связей, повысить эффективность функционирования сетки федеральных округов, поднять на более высокий уровень степень их взаимодействия с иными территориальными образованиями Российской Федерации, максимально выровнять федеральные округа между собой в социально-экономическом плане, усилить в их размещении управленческий аспект. Для этого, по нашему мнению, необходимо провести следующие административно-территориальные преобразования.
Во-первых, образовать на территории Сибирского ФО два самостоятельных федеральных округа — Западно-Сибирский и Восточно-Сибирский — с центрами в городах Новосибирске и Иркутске соответственно. В состав Западно-Сибирского ФО предположительно могут войти Республика Алтай, Республика Тыва, Республика Хакасия, Алтайский край, Кемеровская область, Новосибирская область, Омская область, Томская область, Тюменская область, Ханты-Мансийский АО — Югра, Ямало-Ненецкий АО. Республика Бурятия, Красноярский край, Иркутская область, Читинская область, Агинский Бурятский АО, Усть-Ордынский Бурятский АО, Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО, Эвенкийский АО должны войти в состав Восточно-Сибирского ФО.
Схожее деление территории Сибири на Западно-Сибирское и Восточно-Сибирское генерал-губернаторства положительно зарекомендовало себя еще в дореволюционной России. Сегодня это, в частности, обеспечило бы постоянный контроль федеральных органов государственной власти использования углеводородного сырья — национального богатства России, добыча которого происходит в основном в Западной Сибири, а также позволило бы федеральной власти усилить поддержку предприятий тяжелого машиностроения и предприятий, добывающих и перерабатывающих редкоземельные металлы, размещенных на территории Восточной Сибири.
Во-вторых, создать на территории Дальневосточного ФО также два самостоятельных федеральных округа — Юго-Восточный и Северо-Восточный — с центрами в городах Хабаровске и Магадане соответственно. В этом случае на территории Юго-Восточного ФО расположатся Приморский край, Хабаровский край, Амурская область, Сахалинская область, Еврейская автономная область. Республика Саха (Якутия), Магаданская область, Камчатская область, Корякский АО, Чукотский АО составят Северо-Восточный ФО.
Целесообразность деления Дальнего Востока на два указанных федеральных округа видится в его огромной территории и стратегической важности для России при сравнительно малой заселенности. В настоящее время Азиатско-Тихоокеанский регион является одним из центров мирового экономического развития, вследствие чего Российская Федерация, имеющая выход в этот регион, а также колоссальные природные ресурсы в данной зоне, должна активнее участвовать в экономическом сотрудничестве, международном разделении труда и научно-технической кооперации. В целях создания здесь опорного региона для сотрудничества с сопредельными государствами необходима концентрация государственных ресурсов на развитие транспортной, телекоммуникационной и энергетической инфраструктур, включая создание трансконтинентальных коридоров[4]. Для этого требуется повышенное внимание к Дальнему Востоку со стороны федеральных органов государственной власти, и в первую очередь главы государства.
Реализация предложений по преобразованию позволит также предотвратить наблюдающуюся сегодня «тихую» экспансию Китайской Народной Республики в отношении территорий субъектов Российской Федерации, которые предположительно должны войти в состав Юго-Восточного ФО и предупредить данный процесс в будущем.
Кроме того, это поможет существенно облегчить решение задачи «северного завоза» продовольствия и горюче-смазочных материалов на территории зависимых от него субъектов Российской Федерации, расположенных на северо-востоке страны, из других регионов России. Неудовлетворительное решение вопросов в сфере «северного завоза» в последнее время при-
знала и федеральная власть. Об этом, например, косвенно свидетельствует решение главы государства об отрешении высшего должностного лица Корякского АО В.А. Логинова от должности[5].
Дополнительно следует оптимизировать встраиваемость системы федеральных округов в существующую сетку административно-территориального деления страны. Речь идет о необходимости перемещения ряда субъектов Российской Федерации из одного ФО в другой, что в первую очередь должно затронуть Приволжский и Уральский федеральные округа. Так, Пермский край, Оренбургская область и, возможно, Республика Башкортостан должны войти в состав Уральского ФО и, следовательно, выйти из Приволжского ФО. Тогда как Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа должны выйти из Уральского ФО и войти во вновь созданный Западно-Сибирский ФО.
В понятие «федеральный» вкладывается несколько иное содержание, чем представляют собой существующие федеральные округа. Думается, смысл функционирования системы федеральных округов, цели проводимой в стране административной реформы в большей степени позволят отразить название «административно-территориальные округа». Кроме того, важно нормативно определить государственную принадлежность округов как административно-территориальных округов Российской Федерации. В перспективе принципы образования, структуру и границы федеральных округов, а также правовой статус полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах следует отразить в специальном нормативном правовом акте, каковым может стать федеральный закон «Об административно-территориальных округах Российской Федерации».
 
Библиография
1 См.: СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112; № 26. Ст. 2748; № 38. Ст. 3781; 2001. № 6. Ст. 551; 2004. № 15. Ст. 1395; № 41. Ст. 4021; 2005. № 13. Ст. 1135.
2 См., например: Постановление Правительства РФ от 11.10.2001 № 717 «О федеральной целевой программе «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002—2010 гг. и до 2015)» // СЗ РФ. 2001. № 43. Ст. 4100; 2004. № 50. Ст. 5072; 2005. № 28. Ст. 2887; Распоряжение Правительства РФ от 10.07.2001 № 910-р «О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002—2004 гг.)» // СЗ РФ. 2001. № 31. Ст. 3295; 2002. № 23. Ст. 2187.
3 См.: Федеральный конституционный закон от 25.03.2004 № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» // СЗ РФ. 2004. № 13. Ст. 1110; 2005. № 27. Ст. 2706; 2006. № 16. Ст. 1644; Федеральный конституционный закон от 05.10.2005 № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» // СЗ РФ. 2005. № 42. Ст. 4212; Федеральный конституционный закон от 12.07.2006 № 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» // СЗ РФ. 2006. № 29. Ст. 3119.
4 Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 25.04.2005 // Журнал российского права. 2005. № 5. С. 10.
5 См.: Указ Президента РФ от 09.03.2005 № 272 «О Логинове В.А.» // СЗ РФ. 2005. № 11. Ст. 934.