К вопросу о типологии международных организаций

УДК 341.1/8
 
И.Р. СУЛТАНОВ,
кандидат политических наук, доцент кафедры международного права и международных отношений Института права Башкирского государственного университета
 
В связи с возрастающей интеграцией государств на международной арене усиливается роль организаций публичного международного права. В статье рассматриваются вопросы типологизации международных организаций. На примере анализа научно-методологических подходов ряда отечественных и зарубежных исследователей определены основные направления типологизации.
Ключевые слова: международные интеграционные организации, сближение международного и национального права, экономическое межгосударственное сотрудничество, международные интеграционные процессы, европейское право, международное право, типология международных организаций.
 
Due to the growing integration of the states on the international arena, the role of the public international law organizations is increasing. This article covers the issues of the classification of international organizations. Based on an example of the analysis of the scientific-methodological approaches and foreign researchers, the main directions of the classification methodology were determined.
Keywords: international integration organizations, the approximation of the norms of international and domestic law, interstate economic cooperation, international integration processes, European law, international law, the classification of international organizations.
 
Каждому историческому периоду присущи свои научные темы, собственные приоритеты, меняющиеся вслед за сменой политических доминант. Отметим, что в конце 1940-х годов наиболее актуальными были проблемы государственного суверенитета; в 1960-х — деколонизации и признания; в 1970—80-х годах — соотношения международного и внутригосударственного права, международной правосубъектности.  Если говорить о последних полутора-двух десятилетиях, то в юридической литературе по международному праву заметно проявилось стремление к новаторским подходам. Появляются новые термины, понятия, озвучивается масса новых внутриотраслевых принципов, предлагаются новые классификации, основанные на новом видении известных проблем и вопросов. Авторы стремятся выделить новые признаки, сформулировать ранее неизвестные критерии.
Все эти новаторские усилия и попытки следует, на наш взгляд, приветствовать и не стоит относиться к ним слишком критически. Возможно, они не всегда обоснованны, но бессодержательные и необъективные заключения в процессе генезиса правовой мысли поглощаются и отмирают сами собой. На плаву остаются заключения, которые имеют онтологическое содержание, отражают действительные и реальные социальные отношения. Без новаторских и смелых концепций, гипотез и определений наука не развивается. Справедливо сказано, что «в силу динамизма межгосударственного сотрудничества нормативные акты, чтобы сохранить свою действенность, подлежат своевременному пересмотру, изменению, обновлению в соответствии с изменившимися потребностями международной жизни»[1]. Если говорить о международных организациях, то их новаторский потенциал признавал и отмечал еще профессор Г.И. Тункин: «… развитие международных организаций означало развитие новых методов решения международных проблем и повышение удельного веса этих новых методов по сравнению с традиционными методами»[2].  
Обращает на себя внимание и некоторая легкость и необоснованность, с которой иные исследователи выдвигают новые правовые и политологические конструкции. Одной из таких является, например, термин «наднациональность», или «наднациональные организации». Близкие к нему — «международные объединения с элементами федерализма», «интеграционные сообщества», «организации публичного международного права, имеющие некоторые конституционно-правовые элементы» и т. п. Согласимся с тем, что благодаря широкому и длительному употреблению некоторые из них стали уже довольно привычными на слух. Но относительно содержания этих терминов приходится констатировать их правовую неопределенность и, как следствие, серьезные сомнения в их объективности.
Возникают вопросы также и по новаторским классификациям и попыткам подразделения международных организаций на новые и, естественно, несколько непривычные категории. Например, профессор В.М. Шумилов предпринял попытку подразделить все международные организации на две новые категории: «а) организации, обеспечивающие сотрудничество (основаны на координационном методе регулирования отношений государств-участников)»[3] и «б) организации, являющиеся институциональной основой для интеграции (основаны на субординационном методе регулирования отношений между государствами-участниками)»[4]. Правда, В.М. Шумилов указывает на то, что подразделить на эти категории можно было бы «условно»[5].
Профессор В.Е. Чиркин говорит, что наряду с государствами существуют международные объединения с элементами федерализма. Он также отмечает, что в современных условиях в связи с возрастающей интеграцией государств на международной арене возникли многие организации публичного международного права, имеющие некоторые конституционно-правовые элементы[6].
Профессор И.И. Лукашук также противоречив, когда аргументирует существование наднациональных организаций. С одной стороны, он пишет, что «международные организации являются органом сотрудничества государств, они не носят надгосударственного характера»[7]. Он ссылается и на известное решение Международного суда ООН, не раз подчеркивавшего, что «в природе международных организаций нет ничего такого, что позволило бы рассматривать их как нечто подобное сверхгосударству. Организация обладает лишь той компетенцией, которой ее наделили государства»[8]. С другой стороны, И.И. Лукашук опровергает эти весомые аргументы и вслед за ними вдруг твердо указывает, что «сегодня существуют и наднациональные, надгосударственные организации»[9]. Такое легкое опровержение установок самого Международного суда ООН, на которое сам же И.И. Лукашук и ссылается, не придает чувства убедительности этой научной позиции.
Профессор Т.Н. Нешатаева также недвусмысленно выделяет в числе «пяти основных методов организации межправительственного сотрудничества» наднациональность[10]. 
Профессор Н.А. Ушаков подразделяет «межгосударственные объединения на международные организации и конфедерации (наднациональные организации)»[11]. Список сторонников обособления части международных организаций в группу наднациональных можно продолжить.
Следует признать, что авторы подобной классификации далеко не всегда голословны. Нередко они дают свое понимание и приводят аргументацию в подтверждение ее объективности. Например, процитированное чуть выше утверждение Н.А. Ушакова свидетельствует о том, что под наднациональными организациями понимаются конфедерации[12]. Профессор Т.Н. Нешатаева расшифровывает наднациональность, выделяя ее главный признак — «санкции»[13]. Профессор И.И. Лукашук аргументирует еще шире. Он понимает под наднациональными и надгосударственными организациями такие, которым «государствами передано осуществление некоторых суверенных полномочий», которые «по определенным вопросам могут принимать решения, непосредственно обязывающие физические и юридические лица», причем «такие решения могут приниматься большинством голосов», а также организации, имеющие «механизм принудительного осуществления своих решений»[14].
В.М. Шумилов выделяет лишь один признак таких объединений — субординационный метод регулирования отношений между государствами-участниками. Правда, в числе таких организаций И.И. Лукашук называет только три организации: Европейский союз, Международный союз электросвязи (МСЭ) и Международную организацию гражданской авиации (ИКАО). А профессора В.М. Шумилов, Н.А. Ушаков, А.Н. Талалаев, Е.А. Шибаева, как и многие другие авторы, говоря о «наднациональных сообществах», либо ограничиваются только Европейским союзом, либо вовсе избегают указания на конкретные международные организации с искомой наднациональной основой.
Исходя из этого создается впечатление, что надгосударственных организаций не так уж и много, а скорее напротив — очень мало. Причем, как видим, далеко не каждая обладает всем набором указанных выше признаков наднациональности. Профессор И.И. Лукашук уточняет, что специализированные организации обладают «некоторыми чертами наднациональной организации… хотя в общем таковыми не являются»[15]. Видимо, если вообще допустить существование такой категории международных организаций, как наднациональные, то по каким-то причинам число таких объединений все же невелико. Тем более таких, которые обладают всеми или хотя бы большинством признаков наднациональности.
Сами признаки наднациональности сформулированы еще советскими авторами. Эти признаки в целом совпадают с теми, которые сформулированы выше И.И. Лукашуком. Однако, критически оценивая их объективность, представляется, что все они не выходят за рамки понятия международной организации. По нашему мнению, основной принцип, оставляющий их в графе «международных», а не «наднациональных» организаций, показывает, что и у международных, и у наднационалных организаций отсутствует такое качество, как суверенитет. Основываясь на теории международной правосубъектности, приходится констатировать, что у международных организаций отсутствует такое свойство суверенитета, как территориальное верховенство.
Представляется, что и по перечисленным выше «признакам наднациональности» такие межгосударственные группировки также не вышли за рамки привычной категории межгосударственных межправительственных организаций. Или, как классифицирует профессор В.М. Шумилов, за рамки той категории международных организаций, которые основаны на «координационном»[16] методе регулирования отношений между государствами-членами. В связи с этим напомним, какими признаками наделяют ученые понятие «международная организация».
Так, известный авторитет в области права международных организаций Е.А. Шибаева выделяет:
— договорную основу международной организации;
— наличие определенных целей;
— соответствующую организационную структуру;
— самостоятельные права и обязанности;
— учреждение в соответствии с международным правом[17].
Другие авторы солидарны с этой позицией[18]. Если попытаться суммировать выделяемые ими характеристики, то в ряду признаков международной организации учеными формулируются:
— межгосударственный договор (т. е. на основе международного права)[19];
— собственная воля (т. е. самостоятельные права и обязанности);
— собственные органы (организационная структура)[20].
Даже такая общепризнанная «наднациональная организация», как Европейский союз, полностью соответствует критериям международного межгосударственного объединения, и введение ее в состав неких иных категорий представляется весьма сомнительным. Такого типа организации (если они вообще существуют), по нашему мнению, не составляют какую-то отдельную категорию международных союзов, которая могла бы считаться равноценной типичным «международным организациям». Указанные особенности, действительно в той или иной мере присущие некоторым межгосударственным союзам, никак не меняют изначальной юридической природы международных организаций и свидетельствуют, на наш взгляд, о возникновении не группы, а подгруппы в рамках уже известного типа.
«Надгосударственные» или иные интеграционные объединения не могут считаться новым, неким отпочковавшимся видом международных организаций, юридически обособленным от них, так как не набрали для этого существенно иных свойств, какого-то нового качества, отграничивающего их от известной и теоретически разработанной типологии. И мы пока не знаем, возможно ли такое вообще, ибо вопрос о закономерностях и перспективах развития международных организаций остается в науке неразработанным. Показательным примером можно считать интеграционное Европейское сообщество (ЕС), которое, пожалуй, намного дальше других продвинулось в интегрировании государств. Однако, несмотря на свою «продвинутость», никакой видимой и ясной перспективы качественного развития объединения не наблюдается. А государства-участники, выдвигая то проект Европейской конституции (2005), то недавний Лиссабонский договор (2007), избегают даже дискуссии о качественных преобразованиях политико-правового статуса ЕС.
В то же время интеграционный путь этого объединения напоминает скорее рваный зигзаг, чем последовательное восхождение вверх к некоему новому статусу. Заметим, что специалисты уже давно обратили внимание на «подвижность и динамизм государственных объединений, их взаимопереходы»[21]. Добавим, что неизвестно даже то, каким, собственно, вообще может быть этот «новый» статус. Планируется ли получить из этого объединения в будущем государство, федерацию или некое совершенно новое политическое образование. Иногда ЕС действительно именуют полугосударством, державой или даже еврофедерацией. Никто не может или не хочет предложить хоть какой-то ясной перспективы и хоть как-то обозначить будущие контуры этого интеграционного объединения, которые предполагается получить через год или, например, через двадцать лет.
Оценивать и обсуждать частные вопросы развития объединения берутся очень многие исследователи. Эмпирический материал о практической интеграции представлен на страницах периодики и интернет-сайтов в изобилии. Причем делается это, на наш взгляд, чаще в незаслуженно комплементарном духе. Однако как только дискуссия заходит о политико-правовой будущности сообщества, юристы стараются избежать углубления в эту тему и отделываются, как правило, общими рассуждениями о «комплексном» либо некоем «промежуточном» статусе этого объединения — между государством и международной организацией. При этом игнорируется как теория международных организаций, так и теория правосубъектности. Последняя имеет не только узкоспециальное, но и общеправовое теоретическое значение.
Специалисты в области международной правосубъектности прямо указывают на общеправовое значение теории правосубъектности. Профессор Е.А. Шибаева, например, подчеркивает, что «определение субъекта права, данное общей теорией права, применимо и к международному праву»[22]. По ее объективному заключению, «основу понятия субъекта права независимо от отрасли права составляет обладание правами и обязанностями». Профессора Д.И. Фельдман и Г.И. Курдюков также справедливо указывают на этот счет, что, «хотя международное право и обладает рядом специфических особенностей, положения общей теории права о понятии субъекта права полностью распространяются и на международное право»[23].
Это наводит на мысль, что большинство исследователей избегают теоретических вопросов и классификаций, потому что общеправовая теория, будучи приложена к таким интеграционным сообществам, как ЕС, не только не помогает выявить закономерности и перспективы развития его статуса, но, скорее, дезавуирует его новаторский потенциал, который нередко презентуется как уникальный. Новаторство в изобилии имеется в частных вопросах, касающихся методов конкретного сотрудничества государств, методов международной торговли, инвестиций, международной конкуренции, корпоративного права, национального и даже преференциального экономического режимов, безвизового режима перемещения физических лиц (и т. п.) и совершенно отсутствует в плоскости теории международных организаций, теории правосубъектности, в вопросах политико-правового статуса и иных общетеоретических вопросах.
Это приводит к мысли, что признавать столь неубедительную в юридическом отношении классификацию (в которой выделяется такая особая группа международных организаций, как наднациональные) и опираться на нее в юридическом исследовании — значит перечеркнуть все предыдущие научно-теоретические разработки права международных организаций. А признание некоторых, к тому же несущественных, эмпирических особенностей таких интеграционных сообществ позволило бы выдавать их за теоретические закономерности. В этом случае мы столкнулись бы (и, к сожалению, сталкиваемся) с теоретической необоснованностью такого новаторства. 
Действительно, некоторым межгосударственным структурам позволяется со стороны государств-учредителей несколько больше, чем обычно принято в межгосударственных союзах. Их исполнительным органам просто больше доверяется. Однако если умерить политизированность оценок таких организаций и подойти к ним с сугубо правовых позиций, опираясь на принципы и нормы права, то их  так и следовало бы именовать — международными организациями с расширенной правоспособностью. В этом случае все туманности, неувязки и мнимости, возникающие в сфере определения их действительного правового статуса, исчезают сами собой. И уже не требуется обоснования необоснуемого. Может быть, как раз по этой причине юристы, чувствуя теоретическую ущербность своих классификаций, стараются не заходить глубоко в теоретическую область аргументов и доказательств их качественно новой специфики, ограничиваясь лишь употреблением новых терминов либо формулированием признаков, убедительность которых при их ближайшем рассмотрении оказывается весьма сомнительной. 
Например, такой признак наднациональности, как «большинство голосов», применяется (в ЕС) скорее как исключение и лишь по вопросам, не затрагивающим жизненно важных сфер государств. Другой признак — «обязывающие решения» — действительно может приниматься, но не вопреки воле государств-членов, как утверждают апологеты теории наднациональных организаций, а, напротив, в соответствии с ней, поскольку каждое государство, ратифицировав уставные акты сообщества, добровольно дает согласие на все его положения, включающие в том числе и высокую нормативную силу его актов[24]. Следующий признак — «механизм принудительного осуществления решений» — также имеется, но единственным и последним средством принуждения остается в конечном счете все тот же базовый международно-правовой принцип Pacta sunt servanda, что подтвердил и Суд ЕС своим решением в 1990 году[25].
Наконец, утверждение «государствами передано осуществление некоторых суверенных полномочий» также не выдерживает конкретной проверки, поскольку нормы учредительных актов ЕС действительно не подтверждают передачи ни одного суверенного полномочия Брюсселю[26]. Учредительный акт ЕС не содержит ни одной нормы, указывающей на то, что созданным единым органам переданы какие-либо полномочия в таких суверенных сферах, как оборона государств, внутренний бюджет, экономическое и социальное планирование и, конечно, внешняя политика и дипломатия. В этих истинно суверенных сферах правительства государств не поделились с интернациональными структурами ни единым своим полномочием. 
Таким образом, международные организации как институциональная основа современных интеграционных процессов изучены явно недостаточно. Согласимся с профессором Т.Н. Нешатаевой в том, что «современное знание о международных организациях продолжает оставаться фрагментарным, односторонним и спорным. Наука так и не предложила человечеству четких представлений о значении этого феномена международной действительности для решения глобальных и региональных проблем, разрешения межгосударственных конфликтов, развития международного права и основанной на нем международной практики. Отсюда спорным остается и вопрос об организационных формах развития мирового сообщества в целом»[27]. Предлагаемая во многих учебных и монографических изданиях классификация международных организаций нередко страдает отсутствием обоснованности. Новаторское мировоззрение в науке о международных организациях, ставшее популярным в последние полтора-два десятилетия, базируется в основном на эмпирическом материале, иногда действительно очень богатом.
Тем не менее с теоретической точки зрения он мало что дает, ибо непроясненным остается не только будущее региональных международных объединений, но и их место в системе международных отношений. Отсюда трудно предсказать и перспективы их дальнейшего развития, а возможно и заката, что, как показывает практика, тоже вполне закономерно. Для интеграционных объединений, т. е. имеющих целью более широкий спектр экономического сотрудничества, чем обычно, проблема их будущего статуса, как и проблема взаимоотношений с государствами-членами, имеет большую актуальность, чем для сообществ с типичным, т. е. секторальным, подходом к сотрудничеству. Их интеграционная «продвинутость» порождает как чрезмерные, а порой и несбыточные ожидания, так и иллюзии относительно статусных перспектив.
Кроме эмпирического уклона в ущерб теории, в последние десятилетия проявилось и еще одно узкое место в изучении  международных организаций — пристрастность. Политизированность мировоззренческих подходов к западноевропейским и американским международным альянсам, ставшая уже привычным делом, повлекла и излишнюю комплементарность в их оценках, и необъективное новаторство в их юридических классификациях. Указанные пристрастия бесспорно мешают юридическому анализу и выявлению четких юридических характеристик этих политических объединений, оставляя их в рамках лишь политических понятий и субъективных оценок.
Соответственно и внутреннее право этих интеграционных объединений оценивается в субъективных тонах желаемого, а не действительного. Диссонанс между доктринальными оценками того или иного международного интеграционного объединения и фактическим статусом и состоянием его интегрированности, малозаметный в обычные годы, становится явным в острые периоды экономических кризисов. Как правило, чрезмерно мажорные оценки в адрес западных интеграционных процессов выказывают свою несостоятельность перед фактической действительностью. Не стал исключением и непростой для, например, европейской интеграции период кризиса 2008—2009 гг., когда, казалось бы, уже отлаженные интеграционные механизмы в трудные моменты дают сбой, уступая место традиционному национальному протекционизму и более сильным политическим игрокам, коими, конечно, всегда остаются государства — основные субъекты международного права.
Не замечать такого явления, как «откаты» и «приливы» в международных интеграционных процессах в такие периоды, уже просто невозможно. Следовательно, созрела и требует особого внимания и такая проблема, как соотношение между международными организациями и другими участниками международных отношений, и в первую очередь государствами.
Поэтому, на наш взгляд, перед юристами стоит сверхактуальная задача. Во-первых, «вернуться» от преобладающего в настоящее время эмпирического подхода к исследованию интеграционных объединений, к теории межгосударственных организаций; составлять оценки и классификации на основе разработанной юридической теории, исходя из четких и устоявшихся юридических понятий.
Во-вторых, подвергнуть новообразованные термины, понятия, классификации и типологизации международных организаций юридическому «фильтрованию», базирующемуся на конкретных юридических принципах и нормах. Нормативный анализ стал актуальным как никогда, чтобы разобраться в хаосе накопившихся терминов, понятий и классификаций. В этой связи нам близко мнение одного из ведущих ученых в этой области, сказавшего,  что «знания о международных организациях сегодня представляют собой “интеллектуальный хаос”»[28].
 
Библиография
1 Талалаев А.Н. Право международных договоров. Действие и применение договоров. — М., 1985. С. 61.
2 Тункин Г.И. Теория международного права. — М., 1970. С. 343.
3 Шумилов В.М. Международное право: Учеб. — М., 2007. С. 132.
4 Там же.
5 Там же.
6 См.: Чиркин В.Е. Государствоведение. — М., 2000. С. 187.
7 Лукашук И.И. Международное право. Особенная часть: Учеб. для студентов юрид. факультетов и вузов / И.И. Лукашук. 3-е изд., перераб. и доп. — М., 2007. С. 30.
8 ICJ. Reports. 1980. P. 103 // Цит. по: Лукашук И.И. Указ. соч. С. 30.
9 Там же.
10 Нешатаева Т.Н. Международные организации и право. Новые тенденции в международно-правовом регулировании. — М., 1998. С. 36.
11 Ушаков Н.А. Международное право: Учеб. — М., 2000. С. 151.
12 Там же.
13 См.: Нешатаева Т.Н. Указ. соч. С. 36.
14 Лукашук И.И. Указ. соч. С. 30.
15 Лукашук И.И. Указ. соч. С. 30.
16 См.: Шумилов В.М. Указ. соч. С. 132.
17 См.: Шибаева Е.А., Поточный М. Правовые вопросы структуры и деятельности международных организаций. — М., 1980. С. 20; Шибаева Е.А. Право международных организаций. — М., 1986. С. 26.
18 См., например: Тимошенко И.Г. Современные формы государственных и межгосударственных объединений: сравнительно-правовой анализ // Парламент и президент (опыт зарубежных стран). — М., 1995. С. 105; Авакьян С.А. Договор между Республикой Беларусь и Российской Федерацией о создании союзного государства: конституционно-правовой анализ // Вестник МГУ. Право. 2001. № 1. С. 4.
19 Правовой основой международных союзов является Венская конвенция «О праве международных договоров» от 23.05.1969 // Международное право в документах. — М., 1980.
20 См.: Усенко Е.Т. Совет Экономической Взаимопомощи — субъект международного права // Советский ежегодник международного права. 1979. — М., 1980. С. 20, 42.
21 Курдюков Г.И. Государства в системе международно-правового регулирования. — Казань, 1979. С. 141.
22 Шибаева Е.А. Правовой статус межправительственных организаций. — М., 1972. С. 41—42.
23 Фельдман Д.И., Курдюков Г.И. Основные тенденции развития международной правосубъектности. — Казань, 1974. С. 26.
24 См. ст. 249 Договора, учреждающего Европейское сообщество // Консолидированная версия Договора о Европейском союзе и Договора, учреждающего Европейское сообщество. Редкол. Ю.А. Борко (отв. ред.). — М., 2001. 
25 Frankovich 1990// EuGH EuZW 1991, 758 = NJW 1992, 165 «Frankovich».
26 См. статьи 2 и 3 Договора, учреждающего Европейское сообщество // Консолидированная версия Договора...
27 Нешатаева Т.Н. Указ. соч. С. 37.
28 Rochester J.M. The rise and fall of international organizations as a field of study // International organizations. 1986. Vol. 40. № 4. P. 52—96 // Цит. по:  Нешатаева Т.Н.  Указ. соч. С