К вопросу о федеративной реформе

О.И. ЧЕПУНОВ,

кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного  строительства права РАГС

В статье сделана попытка осмыслить результаты федеративной реформы в Российской Федерации. На взгляд автора, несмотря на положительный характер отдельных нововведений последнего времени, федеративная реформа характеризуется непоследовательностью и противоречивостью, и функционирование российского федерализма имеет ряд проблем. Радикальное повышение эффективности взаимоотношений в сложной федеративной  системе Российской Федерации, возможно только при  решении задачи системного обоснования пропорций и пределов децентрализации. Ограниченная децентрализация с  проведением радикальной структурной реорганизации федеративной системы направлена на развитие сущностных федеративных начал и гармонизации федеративных отношений.

Ключевые слова: федерализм, субъекты, эффективность, централизация, децентрализация, системность, округ, разграничения, предметы ведения.

To the subject of a federal reform.

Chepunov O.I.

In the article is made attempt to comprehend the results of the federative reform in Russian Federation. On glance of the author, in spite of positive nature of the same innovations of the past time, federative reform is characterized by its inconsistencies and contradictions, and operating the Russian federalism has same problems. Radically improve relationships in a complex federal system of the Russian Federation, is possible only when solving the problem of system justification proportions and limits of decentralization. Limited decentralization with the radical restructuring of the federal system is directed on the development of essential federal principles and harmonization of federal relations.

Keywords: federalism, actors, efficiency, centralization, decentralization, system, district, distinctions subjects of reference.

Российская Федерация является самым

крупным по территории государством, в котором проживает около 183 различных национальностей, народностей, этнических групп, территория ее охватывает большинство климатических поясов, что в значительной мере предопределяет его федеративное государственное устройство.

Как справедливо отмечалось рядом ученых,  федерализм как одна из ведущих основ конституционного строя Российской Федерации, оказывает огромное влияние не только на мировоззренческую, но и на институциональную составляющую механизма государственного управления обществом, принципов формирования и функционирования органов публичной власти, обеспечивает равноправие взаимоотношений субъектов между собой и с федеральными органами государственной власти, способствует институциональному развитию всей системы органов публичной власти, ее эффективности и оптимизации[1].

Федерализм как политическая категория — сложное и многогранное явление в общественной и государственной жизни, при этом федерализм — это не просто распределение полномочий между центром и регионами, «это идеология самоуправляющегося общества, альтернатива любой централизованной властной иерархии, любой бюрократической системы»[2].

Соответственно принципы федерализма и на его основе федеративная организация государства призваны служить средством интеграции территориальных сообществ и проживающих в них народов в единое целое, при этом сохраняя и укрепляя государственное единство и территориальную целостности Российской Федерации, которые напрямую зависят от конституционных федеративных гарантий — обеспечения равноправия всех ее субъектов.

Несмотря на положительный характер отдельных нововведений последнего времени: нового порядка формирования верхней палаты российского парламента; унификации законодательства (приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным); нового территориальное деление России (создание семи федеральных округов); расширение института ответственности органов и должностных лиц субъектов Российской Федерации; увеличение объема полномочий Президента России в отношении органов государственной власти субъектов Федерации; совершенствование института разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов; регулирование порядка заключения договоров и соглашений в сфере разграничения предметов ведения и полномочий; повышение роли партий в формировании органов государственной власти субъектов Федерации; введение нового порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) и ряд других[3], федеративная реформа характеризуется своей непоследовательностью и противоречивостью. По справедливому высказыванию Н.М. Добрынина, «можно лишь сожалеть, что в государстве много лет идет спонтанный косметический ремонт федерализма, а не его полномасштабная, сверенная по целям и задачам, тактике и стратегии, этапам и времени... коренная реконструкция...»[4].

Необходимо согласиться с мнением, что функционирование российского федерализма имеет ряд проблем: соотношение федеральных законов и законов субъектов Федерации[5]; реализация электорального федерализма[6]; целесообразность субъектной структуры[7]; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации[8]; сочетание начал централизации и децентрализации[9]; поиск взаимовыгодных форм экономического сотрудничества Федерации и ее субъектов[10] и др.

Базовым для всей федеративной реформы стал Федеральный закон № 184-ФЗ (в ред. от 18.07.2009 № 175-ФЗ) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Однако данный Закон оказался крайне несовершенен, основным существенным его недостатком стала излишняя детализация правового регулирования. Принятый Бюджетный кодекс РФ, являющийся ключевым актом для всей компетенционной системы, не содержит сбалансированной модели бюджетного федерализма. Реформы бюджетного процесса учитывают далеко не все потребности в изменении бюджетного регулирования, «введение новых норм программно-целевого бюджетирования влечет за собой новые вопросы и новые потребности в уточнении правового регулирования».

По справедливому замечанию С.А. Авакьяна, «… нельзя вывести единую, верную для всех государств универсальную модель, следование которой может быть воспринято как догма, а значит, всякая конкретная система управления должна подбираться в соответствии с конкретными культурно-историческими условиями своего возникновения и политико-правовыми задачами, стоящими перед государством»[11].

Следует констатировать, что проблема федерализма в России является одной из наиболее злободневных в государственном строительстве; без ее решения невозможно создать эффективно функционирующую систему государственной власти в силу обширных размеров России и ее колоссальной социально-экономической, этнической, природно-климатической дифференциации. Современное состояние федеративных взаимоотношений в направлении оптимизации механизма взаимодействия различных уровней власти можно характеризовать как «этап затяжного реформирования». Сказывается влияние множества политико-правовых и социальных  факторов как субъективного, так и объективного характера. В этой связи представляется целесообразным поддержать мнение о  принятии федерального закона «О статусе субъектов Российской Федерации», в котором должен найти отражение круг прав и обязанностей субъектов Федерации с целью закрепления уточненных прав и обязанностей субъектов Федерации, законодательного регулирования сферы совместного ведения, процедур согласования норм законодательства субъекта Российской Федерации и норм федерального законодательства[12].

Необходимо констатировать, что система органов государственной власти Российской Федерации относится к сложным двухуровневым многоэшелонным открытым системам со смешанной иерархической структурой конституционно-правового порядка организации и функционирования органов государственной власти на основе доктрины разделения властей, посредством которых выполняются государственные функции. И как любая система она имеет взаимосвязанные закономерности, отражающие ее индивидуально-фундаментальные свойства, и в случае изменения одного элемента создается напряжение в иных элементах, их взаимосвязях с учетом случайностных явлений в росте инвариативности связей причины и следствия.

Следовательно, при бессистемных попытках изменений качества отдельных элементов в сложно-социальной системе системная целостность изменяется по неустойчивой прогностике необратимых системных преобразований. Это подтверждается радикальной структурной реорганизацией, связанной с учреждением территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа, при которой ожидаемый управленческий эффект не был  достигнут.

Расширение функций и прав органов публичной власти регионального и местного самоуправления, как это ни парадоксально, становится единственным способом усиления федеральных органов власти и стабилизации государственно-политической системы. Проблема лишь в готовности центра разумно поделиться властью и способности остальных взять ответственность на себя.

Радикальное повышение эффективности взаимоотношений в сложной системе, какой является Российская Федерации, возможно только при условии существенного сужения круга централизованных функций и концентрации усилий федерального центра на их выполнении.

—сокращение федеральной компоненты за счет расширения пределов самоорганизации, передачи функций субъектам Федерации;

—-сокращение  компоненты управления через вытеснение проблем из области конфликта, связанного с выяснением отношений по поводу «полномочий», в сферу «технологического» управления;

—повышение степени разнообразия субъектов взаимоотношений посредством децентрализации, рассредоточения функций «по вертикали» и «по горизонтали».

В связи с этим реформирование федеративных взаимоотношений должно идти по следующим основным направлениям:

—учитывая значимость процесса объединения субъектов Российской Федерации,  необходимо выработать концепцию развития федеративных отношений, способствующую оптимизации федеративного устройства России (ликвидировав автономные области и автономные округа), согласовав схемы управления и  цели, этапы в рамках федеративной, административной, налоговой, бюджетной и иных реформ;

—нужно определить приоритет подходов к регулированию федеративных отношений централизованного и децентрализованного (передав максимум полномочий на уровень субъектов) разумного сочетании связей и взаимодействий между элементами в системе как достижение возможно высокого показателя целостности (системного эффекта системы.

—необходимо внедрение научно-обоснованного программно-целевого планирования и управления и комплексной методики оценки социально-экономической эффективности регионального управления.

—следует обеспечить принцип равноправия субъектов Российской Федерации между собой и в их отношениях с федеральными органами государственной власти с учетом специфики каждого из них путем достижения реального конституционно-правового равенства субъектов Федерации и ответственность;

—необходимо приведение всех законодательных актов, затрагивающих федеративные взаимодействия субъектов, к единым процессуальным схемам; в отраслевых законах каждое полномочие должно быть идентифицировано со строгим обеспечением  оптимальности  процедурного взаимодействия и механизма судебной защиты за несоблюдение установленных законодательством процедур.

Только успешное решение задачи системного обоснования пропорций и пределов децентрализации и одновременно изменение направления всех продолжающихся реформ на позитивное развитие сущностных федеративных начал нашего государства является залогом гармонизации федеративных отношений в Российской Федерации. В этом процессе предстоит серьезная работа с тем, чтобы выйти на обоснованные и необходимые стране решения.

Библиография

1 См.: Умнова И.А. Современная конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции // Государство и право, 1999.  № 11.  С. 5—12; Добрынин Н.М. Построение концептуальной модели нового российского федерализма и комплексный, системный подход в оптимизации федеративных отношений // Государство и право. 2005. № 2. С. 100—103; Заметина Т.В. Принципы российского федерализма и императивные нормы международного права: вопросы соотношения // Конституционное и муниципальное право.  2009.  № 8.  C. 14—17.

2  Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. — М.: Юристъ, 2006.  С. 25.

3 Кистринова О.В. Перспективы развития федерализма в России // Право и политика. 2007. № 6.  С. 32-37.

4  Добрынин Н. М. Федерализм в России: оценка состояния и пути решения проблем / Н. М. Добрынин // Право и политика. — 2006. — № 5. — С. 9.

5 См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. 2-е изд., перераб. и доп. В  2 т. Т. 1. — М.: Юристъ, 2007. С. 172; Толмачева Н.Н. К вопросу о соблюдении принципа верховенства закона и других принципов законности в законодательстве субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2008.  № 2.  С. 35—47.

6 См.: Князев С.Д. Российский электоральный федерализм: конституционно-правовое содержание и проблемы реализации // Государство и право. 2008. № 1. С. 23; Заметина Т.В. Принципы российского избирательного права и международные избирательные стандарты: проблемы соотношения // Юридическая наука и образование.  2008.  № 1.  С. 117—123.

7  Бессонова В.В. Проблемы свободного волеизъявления народа при объединении субъектов Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление.  2009.  № 2.  С. 19—21; Глигич-Золотарева М.В. Субъектный состав Российской Федерации: эпоха перемен уже наступила // Государство и право. 2006. № 10. С. 15; Тарасюк В.М. Тенденции территориального развития России и внутренняя геоэкономика // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 5. С. 21.

8 Безруков А.В. Разграничение компетенции между уровнями публичной власти: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2008.  № 16.  С. 8—11; Кокотов А.Н. Новая модель разграничения полномочий // Российский юридический журнал. 2004.  № 1. С. 12—14; Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: «эпоха перемен» еще не завершена // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 3. С. 23 и др.

9 Богданова Н.А. Централизация и децентрализация: соотношение ценностей // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы. Матер. междунар. науч. конфер. Москва, 7 — 9 апреля 2005 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. — М., 2006. С. 14, 16; Бутусова Н.В. Централизация и децентрализация государственной власти: объективные критерии оптимального сочетания // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы. Матер. междунар. науч. конфер. Москва, 7 — 9 апреля 2005 г. С. 95; Граждан В.Д. Теория управления: Учебное пособие. — М., 2005.  С. 178; Чепунов О.И. Централизация и децентрализация в административной реформе // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2008. № 1. С. 76—78; Шишова Ж.А. Централизация: каковы пределы? // Законодательство и экономика. 2007.  № 1.  С. 12—13.

10  См.: Тепляков А.А. Ассоциация социально-экономического сотрудничества как фактор обеспечения стабильности и безопасности // Государственное и муниципальное управление. 2000.  № 2.  С. 167; Комарова Л.В. Исследование проблемы соотношения федерального центра и регионов в условиях рыночной экономики // Вестник СГАП. 2007.  № 2. С. 37.

11 Авакьян С.А. Федерализм в России: опыт и практика. // Право и политика. 2006.  № 9.  С. 151.

12 Платонов В.М. Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами как принцип российского фе-дерализма: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — М., 2010.  С. 25, 55.