К вопросу о формах (способах) реализации конституционной правосубъектности народа

УДК 342.34 

Страницы в журнале: 33-37

Е.А. КАЗЬМИНА,

старший преподаватель кафедры конституционного и международного права Барнаульского юридического института МВД России, соискатель кафедры конституционного и административного права Российского государственного социального университета

Рассматривается проблема сочетания прямых и опосредованных форм реализации народом своей правосубъектности; выявляется ряд проблем, связанных с реализацией отдельных форм; формулируются некоторые предложения по совершенствованию законодательства.

Ключевые слова: народ, правосубъектность, прямая демократия, представительная демократия.

To the question about the realization forms (ways) of the people’s legal personality

Kazmina E.

The problem of a combination of the direct and mediated forms of realization by the people of the legal personality is considered; a number of the problems connected with realization of separate forms come to light; some offers on legislation perfection are formulated.

Keywords: people, legal personality, direct democracy, indirect democracy.

Традиционно под формами (способами) реализации правосубъектности понимается комплекс средств осуществления возможности быть участником конституционных правоотношений. Совокупность таких форм (способов) может быть объединена в одну систему — народовластие или демократию; в ней выделяются две группы: средства непосредственной (прямой) демократии и средства представительной (опосредованной) демократии. Они находят свое воплощение в ряде конкретных конституционных прав и свобод, реализация которых совокупностью лиц, составляющих народ, в целях формирования и выражения общей воли народа влечет за собой и реализацию суверенных прав народа.

В науке издавна ведется спор о преимуществе той или иной формы демократии. Современная конституционно-правовая доктрина склоняется к необходимости их сочетания, однако действующее законодательство сводит прямую демократию практически только к выборам и к осуществлению народом власти на уровне местного самоуправления и заметно умаляет роль непосредственной демократии.

Действительно, обе формы демократии имеют как преимущества, так и недостатки, что позволяет говорить об отсутствии идеального вида демократии, существование которого могло бы обеспечить полноценную реализацию народом своей власти. Необходимо отметить и тот факт, что институты представительной демократии формируются средствами прямой демократии. Кроме того, прямая демократия может оказывать существенное влияние на деятельность представительных органов, на характер принимаемых ими решений; в ряде форм волеизъявления граждан происходит частичное совпадение средств прямой и опосредованной демократии. Такое слияние можно наблюдать в ходе выборов, отзывов депутатов и выборных должностных лиц и т. д.

На основании анализа предложенных в науке определений прямой (непосредственной) демократии как формы реализации прав народа можно выделить признаки, характерные для исследуемой категории: единство воли и субъекта ее выражения; воплощение в прямом выражении этой воли народом; особый субъект права ее выражения (в нашем случае это народ); осуществление власти от имени народа. Ряд авторов называют необходимым признаком также наличие «определенного результата, определенного влияния на государственно-правовую сферу, наступившего в результате деятельности граждан» [1, с. 36]. На наш взгляд, эта характеристика необходима для рассмотрения государства или политического режима как демократического. В отдельных же случаях реализации конкретных форм прямой демократии наличие этого признака не является обязательным. Так, голосование по отзыву выборного должностного лица совсем не означает наступления результата в виде досрочного прекращения лицом его полномочий. Однако факт проведения такого голосования, да и самой возможности, доступности подобного средства, свидетельствует о наличии форм прямой демократии.

Основной характеристикой прямой демократии выступает непосредственное волеизъявление народа, которое содержит в себе волю самого народа, отображает его интересы. Для того чтобы признать наличие прямой демократии в государстве, необходимо реальное участие абсолютного большинства субъектов, составляющих народ, в формировании и выражении воли. Поэтому возникает вопрос о легитимности принимаемых решений лишь малой частью народа. Так, в референдуме по вопросу принятия Конституции РФ участвовало 58 187 755 зарегистрированных избирателей, что составляет 54,8% от их общего числа. За принятие Конституции РФ проголосовало 32 937 630 человек (58,4% избирателей, принявших участие в голосовании). Получается, что лишь чуть больше четверти избирателей решили судьбу государства. А если мы посмотрим, какой процент составляет это количество от числа всех граждан, обладающих избирательным правом, то окажется, что менее 25% граждан определили, какой будет Конституция РФ и государство в связи с ее принятием.

Действительно, такое решение является законным в силу соблюдения закона, однако вопрос о легитимности такого решения остается открытым. Аналогичные показатели и на выборах. Нормы, устанавливающие принятие решения на голосовании абсолютным большинством (50% голосов плюс один голос) либо определение процентного барьера, вполне обоснованны, однако отсутствие количественного ценза для признания выборов состоявшимися представляется нецелесообразным, как это закреплено в законодательстве [2]. По нашему мнению, лишь на основании участия в голосовании не менее 70% избирателей и при принятии решения абсолютным большинством голосов избирателей, принявших участие в голосовании, можно говорить о легитимности процедуры. При таком количестве участников будет складываться ситуация, при которой решение будет приниматься более чем половиной всего состава народа. На данный момент такая активность граждан может быть обеспечена только закреплением общеобязательности участия в выборах и референдумах с применением административно-правовых санкций в случае нарушения подобной конституционно-правовой функции гражданина. Положения об обязательном участии в выборах и референдумах могут быть включены в конституционное законодательство. Эти новации позволят более верно отражать волю народа и воплощать ее в принимаемых решениях, и тем самым будет достигнуто единство воли и субъекта ее выражения. Однако естественно, что такие изменения должны сопровождаться существенными корректировками избирательного законодательства, позволяющими обеспечить свободные выборы [3, с. 320—324].

Таким образом, под прямой (непосредственной) демократией следует понимать волеизъявление народа, осуществляемое народом либо его группами для достижения общих целей в сфере реализации публичной власти, и порождаемые им общественные отношения.

Характеризуя представительную демократию в целом, необходимо отметить, что в науке она сводится преимущественно  к деятельности представительных органов. На наш взгляд, представительный характер присущ деятельности любого выборного должностного лица, наделенного полномочиями не только путем прямых, но и косвенных выборов. В литературе представительные и исполнительные органы государственной власти рассматриваются как противоположные. Однако, как справедливо отмечается в науке, такое противопоставление возможно лишь в тех странах, где органы исполнительной власти формируются без непосредственного участия избирателей: назначаются монархом, президентом или парламентом [4, c. 21]. Отмечается, что для отнесения органа власти к представительному необходима конституционно установленная конструкция представительной власти, в основе которой лежит делегированное народом поручение органам власти представлять его интересы в системе публично-властных отношений [5, c. 21], что вполне справедливо. Именно производность от народа, выборность лиц является причиной признания органа представительным.

Тем не менее наряду с выборностью представительным органам присущи и другие признаки. Такой характеристикой традиционно считается коллегиальность. Роль коллегиального органа, в отличие от президента или иного формируемого путем выборов непосредственно населением единоличного органа государственной власти или местного самоуправления, предопределяется особыми социальными функциями, связанными с представительством широкого спектра различных социальных и политических интересов, носителями которых являются члены этой коллегии [6, c. 15—16]. Кроме коллегиальности, представительному органу также присуще наличие средств обратной связи между представительным органом и избирателями. В первую очередь в форме ответственности органа перед народом, как коллегиальной, так и индивидуальной ответственности его членов; в форме наказов и отчетов о своей деятельности перед избирателем.

Кроме того, нельзя забывать о том, что наряду с государственной и муниципальной властью народ осуществляет власть общественную. Эта власть осуществляется посредством функционирования общественных объединений, в первую очередь политических партий. Таким образом, деятельность подобных объединений наряду с представительными органами может также включаться в содержание института представительства.

В силу того что традиционно в науке и законодательстве России и зарубежных стран под термином «представительная демократия» понимается деятельность именно законодательных (хоть и при употреблении рядом слова «представительных») органов, а представительными органами являются выборные коллегиальные органы государственной власти и местного самоуправления, представляющие в своей деятельности интересы и волю народа государства, субъекта государства либо его частей, в отношении всех непрямых форм (в том числе и формы представительной демократии) реализации народом своих прав предлагаем использовать термин «опосредованные формы».

Таким образом, под опосредованной демократией следует понимать деятельность выборного органа, должностного лица либо общественного объединения граждан в целях представительства воли народа и ее реализации.

Среди преимуществ представительной демократии можно назвать организованность в решении вопросов, профессионализм представителей при освобожденности от иных видов деятельности в рассматриваемых вопросах, наличие строго регламентированного порядка принятия государственно-властных решений. Однако все эти преимущества порой превращаются в недостатки. Организованность (сплоченность) членов выборного органа может влечь за собой и односторонность взглядов (в особенности в условиях формирования представительных органов по пропорциональной системе) и даже подчиненность мнению партийного руководства, что достаточно часто влечет за собой отступление от мнения избирателей.

Вопрос о компетентности представителей также является достаточно спорным. В российском законодательстве среди избирательных цензов для кандидатов отсутствует образовательный ценз, да и возрастной ценз достаточно низкий; не предусмотрено и квот для представительства тех или иных социальных категорий в парламенте.

В науке конституционного права предлагаются механизмы повышения профессионального уровня парламентариев [7, c. 87]. Представляется целесообразным в законодательстве закрепить положения, предусматривающие определенные требования к уровню образования и депутатов, и их помощников, так как именно на них возлагается существенный объем текущей работы избранника.

Подобные меры, по нашему мнению, могут получить свое воплощение в поправках к Федеральному закону от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», а также к соответствующим законам субъектов Федерации. Что касается местных представительных органов, то здесь, конечно, требования не должны быть столь строги, так как в небольших муниципальных образованиях порой невозможно найти необходимое количество кандидатов, например, с высшим образованием. Тем не менее для подобных избранников особенно необходимо проводить обучение с целью повышения их правовой грамотности.

Кроме того, весьма интересен опыт некоторых зарубежных государств, в которых существует практика установления профессиональных и социальных квот в парламенте. Примером может послужить Конституция Словении 1991 года [8, c. 186]. Исследование опыта реализации подобных норм могло бы оказать существенное влияние на науку конституционного права и, не исключено, на законодательство.

В связи с активным участием государства в процессе формирования и деятельности представительных институтов постепенно складывается отношение недоверия со стороны народа к органам государственной власти и органам местного самоуправления. Так, действующий порядок выборов депутатов Государственной думы, законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации лишает существенную часть народа права быть представленной в парламентах, что заметно умаляет роль Государственной думы в сосредоточении интересов всего народа (или хотя бы его большинства).

Требования, предъявляемые к политическим партиям (45 тыс. членов (при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 450 членов); запрет на создание региональных и местных политических партий), весьма осложняют создание новой политической партии без существенной поддержки (как организационной, так и правовой) со стороны федеральной власти [9].

Все это, как справедливо отмечается в науке, не в полной мере соответствует сути народного представительства. «Органы народного представительства создаются в России не только на общефедеральном уровне, но и на региональном и местном. А это означает, что в них должны быть представлены группы народа, объединенные целями и интересами, обусловленные спецификой данного субъекта Федерации или муниципального образования» [10, c. 32—33].

Позиции законодателя разделяет и КС РФ, который в постановлении от 16.07.2007 № 11-П «По делу о проверке отдельных положений статей 3, 18 и 41 Федерального закона “О политических партиях” в связи с жалобой политической партии “Российская коммунистическая рабочая партия — Рабочая партия коммунистов”» отмечает, что интересы многонационального народа могут отражать только достаточно крупные и хорошо структурированные политические партии. Тем не менее невозможно достаточно верно определить, какое же количество человек, состоящих в партии, позволяет характеризовать партию как крупное объединение. Аналогичной позиции КС РФ придерживался и в своем постановлении от 01.02.2005 № 1-П «По делу о проверке конституционности абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 3 и пункта 6 статьи 47 Федерального закона “О политических партиях” в связи с жалобой общественно-политической организации “Балтийская республиканская партия”», однако на тот момент требования к количественному составу политической партии были существенно мягче и предусматривали необходимость участия лишь 10 тыс. человек, что вполне, на наш взгляд, было достаточным и не требовало пятикратного увеличения.

Как уже было сказано, основным критерием для признания органа представительным выступает выборность этого органа или должностного лица. Отсюда возникает вопрос и о признании Федерального собрания Российской Федерации представительным органом. Действительно, Конституция РФ признает Федеральное собрание представительным и законодательным органом Российской Федерации. Однако Совет Федерации выборным органом не является. Лишь половина представителей субъектов Федерации избирается, и то посредством косвенных выборов, что не позволяет говорить нам о подлинно представительной природе этого органа.

В современном российском законодательстве недостаточно норм о конституционной ответственности народных избранников перед народом (возможность отзыва на федеральном уровне, наказов избирателей, отчетов перед избирателями), что влечет неизбежный отрыв представителей от народа. Все это позволяет говорить о недостаточно высоком уровне развития системы опосредованной демократии в России в целом и отдельных ее форм в частности.

Мы говорим лишь об отдельных правах, так как далеко не все права граждан при их использовании влекут за собой принятие решения, имеющего влияние на народ в целом, а могут лишь детерминировать последствия исключительно относительно одного гражданина. Так, право на обращение может быть индивидуальным актом, касающимся частного вопроса, влекущим за собой наступление правового результата для конкретного узкого круга лиц либо даже единственного лица. А коллективная петиция, возможно даже общероссийского масштаба, предметом которой могут выступать общественные отношения с участием российского народа в целом, станет формой реализации прав именно народа.

На основании изложенного можно сделать следующие выводы: отсутствие идеального вида демократии (народовластия) требует сочетания прямых и опосредованных форм, которые характеризуются взаимной связью и взаимопроникновением; существующие формы нуждаются в дальнейшем развитии и совершенствовании с целью реализации принципа народовластия и обеспечения возможности народа пользоваться своими правами.

Литература

1. Чудаков М.Ф. Правовые проблемы участия личности в осуществлении непосредственной демократии в СССР: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Харьков, 1982.

2. Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 39.

Ст. 3642.

3. Казьмина Е.А. Конституционная обязанность граждан участвовать в выборах и референдумах — необходимое условие построения демо-

кратического государства в России // Проблемы взаимодействия личности и власти в условиях построения правового государства: Сб. материалов Междунар. науч.-практ. конф., 31 мая 2010 г.: В 2 ч. Ч. 1. — Курск, 2010.

4. Автономов А.С. О категории представительства в конституционном праве // Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. — М., 1998.

5. Кириченко П.Н. Представительный характер Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2005.

6. Богданова Н.А. К вопросу о понятии и моделях народного представительства в современном государстве // Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. — М., 1998.

7. Садовникова Г.Д. Народное представительство в современной России: анахронизм или перспективное направление развития демократии? // Государство и право. 2009. № 12.

8. Конституции государств Европы: В 3 т. /  Под общ. ред. Л.А. Окунькова. Т. 3 — М., 2001.

9. Федеральный закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ

«О политических партиях» // СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.

10. Лапаева В.В. Политическая партия: понятие и цели. К принятию Закона о партиях // Журнал российского права. 2002. № 1.