К вопросу о формировании концептуальных основ экологической безопасности в Российской Федерации

УДК 342.4
Д.С. ВЕЛИЕВА,
 кандидат юридических  наук, доцент кафедры конституционного права  Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина
 
В  качестве главных проблем современности в докладе ЮНЕП «Глобальный экологический прогноз» названы загрязнение воздуха, уменьшение площадей, пригодных для ведения сельского хозяйства, исчезновение лесных массивов и недостаток питьевой воды[1]. Авторы доклада акцентируют внимание на том, что если не принять срочных мер, то через 30 лет 70% поверхности земной суши испытает на себе негативное воздействие деятельности человека и созданной им инфраструктуры. 
 
В названном документе, содержащем прогноз дальнейшего развития современной цивилизации, даны два сценария будущего: один исходит из сохранения доминирующей роли рыночных сил в дальнейшем развитии, другой основывается на выборе пути устойчивого развития. В целом доклад рисует тревожную перспективу состояния окружающей среды. Именно поэтому в современных условиях особое значение приобретает обеспечение экологической безопасности на национальном уровне.
В России уже в начале 1990-х годов экологические проблемы отошли на второй план. Актуальными были признаны политические и экономические вопросы развития государства. Закон РСФСР от 19.12.1991 № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» уже на момент принятия не отвечал требованиям современности, содержал декларативные нормы и не регулировал общественные отношения, обусловленные проводимыми политическими и социально-экономическими реформами. С принятием Конституции РФ нормы данного закона перестали отвечать требованиям действующего Основного закона Российской Федерации и соответствующего федерального законодательства. По оценкам ученых и специалистов, изначально нельзя было говорить о его эффективности и результативности[2]. Лишь в 2002 году был принят новый Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Закон об охране окружающей среды), но и он не способствовал решению всего комплекса назревших экологических проблем.
Несмотря на очевидные достоинства по сравнению с ранее действовавшим законом,  Закон об охране окружающей среды имеет и явные недостатки. В числе основных понятий он дает определение экологической безопасности. Однако в тексте закона не выделены требования и не определен механизм обеспечения экологической безопасности. В нем не нашли отражения механизмы решения проблем экологической безопасности, признанные на национальном и международном уровнях.
Закон об экологической безопасности был принят Государственной думой еще в 1995 году, но не был подписан Президентом РФ. Кроме того, до сих пор не приняты федеральные законы «О плате за негативное воздействие на окружающую среду», «О зонах экологического бедствия», «Об экологическом контроле», «Об экологическом аудите», которые в комплексе способствовали бы решению экологических проблем и в конечном счете обеспечению экологической безопасности. Безусловно, объективно необходимо принятие официальной концепции обеспечения экологической безопасности.
Учитывая состояние окружающей среды и преобладание экономических интересов над экологическими, государственную экологическую политику в России нельзя назвать эффективной. Безусловно, требуется ее  пересмотр по всем параметрам.
Долгое время государственная стратегия в экологической сфере преследовала сугубо экономические интересы. Решение вопросов экономического роста за счет использования природно-ресурсного потенциала государства — это временный выход из ситуации, тем более что использование природных ресурсов не сопровождалось восстановлением и сохранением окружающей среды.
Несмотря на признание на конституционном уровне необходимости обеспечения экологической безопасности, в деятельности высших органов государственной власти данное направление не стало приоритетным. Исходя из конституционных полномочий главы государства, согласно которым он определяет основные направления внутренней и внешней политики России (ч. 3 ст. 80 Конституции РФ), направления экологической политики являются прерогативой Президента РФ.
Отношение главы государства к проблеме обеспечения экологической безопасности прослеживается в издании как нормативных (указы Президента РФ от 04.02.1994 № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» и от 01.04.1996 № 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию»), так и ненормативных актов (например, Указ Президента РФ от 17.12.1997 № 1300 «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации»).
Будущее развитие страны глава государства обозначает также и в посланиях Федеральному собранию РФ, которые определяют стратегические направления внутренней и внешней политики России. За период с 1994 по 2007 год Президент РФ лишь единожды касался экологических проблем. По его мнению, «ключевая роль в этой сфере принадлежит государству, которое через систему образования, средства массовой информации и законодательную базу обязано сформировать своеобразный кодекс “экологического поведения”. Экономическая политика государства должна, наконец, всерьез считаться с экологическими ограничителями»[3]. Однако практика не подтвердила экологическую направленность экономической политики Российской Федерации.
В Послании Президента РФ Федеральному cобранию РФ от 26 апреля 2007 г. в числе важнейших задач в сфере экономики было названо повышение эффективности использования природных ресурсов. Однако рациональное использование природных ресурсов — это только часть проблемы. Обеспечение экологической безопасности предполагает также и охрану окружающей среды, которую глава государства не называет в числе первоочередных задач.
Ярким примером игнорирования проблем экологической безопасности является Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006—2008 годы), утвержденная распоряжением Правительства РФ от 19.01.2006 № 38-р. Основными задачами Программы заявлены продолжение институциональных преобразований, реализация приоритетных национальных проектов в сфере здравоохранения, обеспечение жильем населения и развитие агропромышленного комплекса, создание благоприятного инвестиционного климата, проведение структурной перестройки экономики, модернизация промышленности. Экологические проблемы в перечне основных задач  отсутствуют.
На наш взгляд, игнорируя очевидные экологические проблемы, невозможно решить и проблемы социально-экономические. Влияние состояния окружающей среды на жизнь и здоровье людей, на демографическую ситуацию в стране очевидно, и в этом смысле односторонняя позиция Правительства РФ непонятна.
В начале 2008 года наметились возможные изменения в решении вопроса обеспечения экологической безопасности на государственном уровне. Во время рабочей поездки по Уральскому федеральному округу на встрече с экологической общественностью в Челябинской области 17 января 2008 г. Д.А. Медведев предложил внести изменения в законодательство по охране окружающей среды в отношении промышленных предприятий[4]. Обсуждалась также идея инициирования национального проекта «Экология России». Более того, на совещании Президента РФ с членами Правительства РФ 21 января 2008 г. в Кремле, отвечая на вопрос В.В. Путина о результатах поездки в Челябинск, Д.А. Медведев высказал предложение о создании общефедерального органа по вопросам экологии.
Обеспечению экологической безопасности России было посвящено и заседание Совета безопасности РФ, которое состоялось 30 января 2008 г. Открывая заседание, В.В. Путин заявил: «В нашей сегодняшней повестке дня — тема действительно общенационального значения. Разговор пойдет об обеспечении экологической безопасности страны, о практических задачах, решение которых должно быть реализовано в ходе нашей совместной работы. Речь идет о защите природы, улучшении условий жизни граждан России. Качество среды обитания прямо влияет на развитие демографического потенциала и здоровье нации. В конечном итоге свидетельствует об отношении к будущему нашей страны, к сегодняшним и будущим поколениям»[5].
Напомним, что подобный подход наблюдается и в докладе ООН, согласно которому происходящее с окружающей средой негативно влияет на здоровье и условия жизни людей во всем мире. Причем эти тенденции носят в основном неблагоприятный характер[6].
В.В. Путин обозначил ряд экологических проблем, требующих немедленного решения, в том числе — качество питьевого водоснабжения и проблемы утилизации отходов, а также выбросов в атмосферу вредных веществ. Он отметил, что в стране уже созданы условия для решения масштабных экологических задач:
существуют финансово-экономические возможности для внедрения в промышленность экологически чистых технологий и программ ресурсо- и энергосбережения, сформированы правовые условия для государственно-частного партнерства в природоохранной сфере. Глава государства поручил Правительству РФ ускорить принятие федеральной целевой программы по химической и биологической безопасности на 2009—2013 годы.
Вопросы экологической безопасности были затронуты и в выступлении Д.А. Медведева, который обозначил следующие проблемы. Прежде всего, необеспеченность природоохранной деятельности правовой базой и ее несоответствие задачам, стоящим в этой области. Д.А. Медведев отметил, что специальное законодательство не стимулирует переход на экологически эффективные технологии и проведение природоохранных мероприятий.
О проблеме обеспечения экологической безопасности и недостатках законодательства в этой сфере говорят и пишут ученые, экологи, экономисты, но на государственном уровне озвучены они только сейчас. Кто же виноват в отсутствии в действующем законодательстве норм, стимулирующих осуществление экологически безопасной деятельности и природоохранных мероприятий? По какой причине в России экономические решения принимались и принимаются без учета экологических требований?
Проблема соотношения экономических и экологических интересов для нашей страны злободневна и действительно требует решения на законодательном уровне путем принятия соответствующих  нормативных актов и ужесточения ответственности за нарушение правовых норм. По мнению В.В. Путина, «надлежащее качество окружающей среды должно быть сегодня законодательно закреплено как необходимый элемент социальных стандартов жизни в стране»[7]. Реализация данного положения решила бы многие существующие проблемы, однако социальные стандарты в России не установлены и еще неизвестно, будут ли они закреплены. По словам Д.А. Медведева, обозначенные проблемы найдут отражение в нормах действующего законодательства уже в текущем году, что, безусловно, обнадеживает.
Вторая проблема, на которую обратил внимание Д.А. Медведев, — необходимость принятия серьезных мер по ликвидации отходов, накопленных в результате хозяйственной и военной деятельности, а также техногенных аварий. По мнению Президента РФ, практика выдачи предприятиям так называемых индивидуальных временных разрешений на сбросы и выбросы устарела, экологические требования должны основываться не на частных индивидуальных договоренностях, а на технологических нормативах, и устанавливаться эти нормативы должны по понятным процедурам.
Наконец, третья задача касается необходимости развития экологических новаций.
Были названы и иные проблемы, в том числе реформирование государственного управления, контроля и надзора в природоохранной сфере.
Несомненно, обозначенные проблемы актуальны и требуют скорейшего решения. Загрязнение окружающей среды, вызывающее деградацию среды обитания и наносящее ущерб здоровью населения, остается наиболее острой экологической проблемой, решение которой имеет для Российской Федерации приоритетное социальное и экономическое значение[8]. Состояние окружающей среды подтверждает необходимость принятия эффективных мер на государственном уровне.
Именно государство, согласно ст. 2 Закона РФ от 05.03.1992 № 2446-1 «О безопасности», является основным субъектом обеспечения безопасности, осуществляющим функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной власти. При таких обстоятельствах решающее значение для обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды имеет государственная концепция решения экологических проблем. Как уже сказано выше, необходимость системной разработки такой концепции наконец-то была осознана и заявлена на самом высоком уровне власти. Вместе с тем возникает ряд вопросов. Почему на заседании Совета безопасности РФ, посвященном обеспечению экологической безопасности, не был поднят вопрос о Межведомственной комиссии по экологической безопасности? На наш взгляд, это было бы логично, ведь именно эта комиссия  образована в целях реализации задач, возложенных на Совет безопасности РФ, в области обеспечения экологической безопасности Российской Федерации[9].
Логичной представляется и постановка вопроса о создании новых подразделений, например управления по экологической безопасности (или охраны окружающей среды), в структуре Администрации Президента РФ. Все это только подтвердило бы серьезность намерений главы государства.
Начиная с 1996 года идет постоянное реформирование системы специально уполномоченных органов в сфере охраны окружающей среды. Последняя реорганизация представляется не вполне удачной[10]. Структуры, действующие в сфере охраны окружающей среды, преобразуются не только в системе исполнительных органов государственной власти. Например, ранее действовавший Комитет Государственной думы по экологии был ликвидирован и его функции переданы Комитету по природным ресурсам и природопользованию (сейчас это Комитет Государственной думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии).
Хотелось бы выразить надежду, что признание на государственном уровне экологических проблем повлечет за собой не только совершенствование законодательной базы обеспечения экологической безопасности, охраны окружающей среды и природных ресурсов, но и разумное реформирование существующей системы специально уполномоченных органов в сфере охраны окружающей среды. Представляется целесообразным создание системы таких органов, возглавляемой Министерством охраны окружающей среды. Требуется также формирование и отдельной, самостоятельной структуры по вопросам использования и охраны природных ресурсов — министерства природных ресурсов.
Серьезность намерений решать экологические проблемы первыми лицами государства покажет новая система и структура исполнительных органов государственной власти.
 
Библиография
1 http://www.mace.ru/content/view
2 Подробно об этом см.:  Боголюбов С.А. Новый Федеральный закон «Об охране окружающей среды» // Журнал российского права. 2002. № 6.
3 Послание Президента РФ Федеральному собранию РФ «Россия на рубеже эпох. О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации» // Российская газета. 1999. 31 марта.
4 http://www.priroda.ru/news
5 http://www.priroda.ru/news
6 http://www.mace.ru/content/view
7 http://www.priroda.ru/news
8 См.: Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2006 году». М., 2006. С. 237.
9 Положение о Межведомственной комиссии Совета безопасности Российской Федерации по экологической безопасности, утвержденное Указом Президента РФ от 28.10.2005 № 1244 «О межведомственных комиссиях Совета безопасности Российской Федерации».
10 Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».