К вопросу о юридической силе нормативных актов Банка России [1]

УДК 340.131.2 

 Страницы в журнале: 12-15

С.Д. Гурин,

аспирант кафедры теории и истории государства и права Международного юридического института Россия, Москва gurin.sergey@msk.vtb.ru

Обосновывается авторская точка зрения о юридической силе нормативных актов Банка России. Выявляются ключевые характеристики нормативных правовых актов, применяемых в правовой системе Российской Федерации. Предпринимается попытка дать толкование компетенции Банка России, а также формулируется вывод о том, что Банк России издает нормативные акты, которые по юридической силе в ряде случаев можно приравнять к законам.

Ключевые слова: Конституция, юридическая сила, виды правовых актов, нормативный правовой акт, Банк России, правовая система, компетенция, государственные органы.

В  последние годы стремительно расширяется компетенция Банка России, и вместе с тем увеличивается число нормативных актов, издаваемых Банком России. При этом в научной литературе до настоящего времени отсутствует единый подход к пониманию места и роли нормативных актов Банка России в системе нормативных правовых актов Российской Федерации, а также остается не исследованной юридическая сила нормативных актов Банка России.

Основы правовой системы Российской Федерации закреплены в Конституции Российской Федерации 1993 года (далее — Конституция РФ) [15]. Статья 15 Конституции РФ указывает на прямое действие норм этого документа, а также указывает: определяющей характеристикой, закрепляющей примат Конституции РФ как правового акта над другими нормативными документами, является юридическая сила. Законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции РФ.

Согласно позиции, изложенной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 14.12.2000 № 268-О «По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части 3 статьи 75 Федерального закона “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”», Банк России осуществляет полномочия, которые по своей природе относятся к функциям государственной власти [5].

Нормотворческие полномочия Банка России предполагают его исключительные права и обязанности по установлению обязательных для органов государственной власти, всех юридических и физических лиц правил поведения по вопросам, отнесенным к его компетенции и требующим правового регулирования.

По мнению М.Н. Марченко, все нормативные правовые акты подразделяются на два вида или группы: законы и подзаконные акты. Основанием такой классификации выступает юридическая сила, определяемая положением органа, издавшего тот или иной нормативный акт, в общей системе правотворческих государственных органов, его компетенцией и, соответственно, характером самих издаваемых актов.

В зависимости от этих же критериев устанавливается строгая иерархия соподчиненности нормативных правовых актов [6, с. 513].

В дополнение к вышеописанному научному подходу следует напомнить, что Банк России не является полноценным органом государственной власти, хотя и исполняет государственно-властные функции.

Таким образом, нормативные правовые акты могут быть изданы как государственными органами, так и иными уполномоченными на то субъектами правовой системы России, например, Банком России.

Юридическая сила правового акта прямо пропорциональна положению органа, издавшего нормативный акт, в общей системе правотворческих государственных органов, его компетенции и характеру изданного нормативного акта.

Вышесказанное можно свести к следующей формуле: нормативный правовой акт обладает тем большей юридической силой, чем большей компетенцией обладает субъект, принявший этот нормативный акт.

Например, власть в России принадлежит народу России. Народ России обладает наибольшей властью в России. На референдуме 1993 года народ России принял Конституцию РФ, поэтому Конституция РФ обладает наивысшей юридической силой.

Применяя данную формулу к нормативным актам Банка России, мы увидим следующее. Банк России не входит в систему государственных органов России. По вопросам, отнесенным к его ведению, он обладает наивысшей компетенцией, государственные и муниципальные органы, а также физические и юридические лица должны подчиняться Банку России при осуществлении им своих полномочий. При выполнении своих функций Банк России издает нормативные акты. Таким образом, нормативные акты Банка России имеют наивысшую после Конституции РФ юридическую силу.

Нормативные акты Банка России имеют меньшую юридическую силу, чем Конституция РФ, они содержат правовые нормы, обязательные для всех органов государственной власти, юридических и физических лиц. Таким образом, нормативные акты Банка России обладают равной или большей юридической силой по сравнению с иными нормативными правовыми актами правовой системы Российской Федерации.

Например, С.В. Запольский отмечает, что в отношении актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (далее — Правительство РФ) в строгом соответствии с Федеральным законом от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» (далее — Закон о банках) данные акты не являются источниками правового регулирования банковской деятельности. Так, ч. 2 ст. 2 Закона о банках прямо предусматривает: «правовое регулирование банковской деятельности осуществляется Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, Федеральным законом “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”, другими федеральными законами, нормативными актами Банка России». Вместе с тем в целях защиты интересов вкладчиков кредитной организации глава государства и высший исполнительный орган власти могут принимать нормативные акты, непосредственно связанные с банковской деятельностью [8, с. 262]. При этом остается нерассмотренным вопрос о соотношении нормативных актов Банка России и законов, применяемых в России.

В соответствии со ст. 76, 105, 108 Конституции РФ в правовой системе России помимо Конституции РФ и иных правовых актов существуют федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации (далее — закон(ы)).

Основным отличием закона от иных правовых актов, Конституции РФ, международных договоров и общепризнанных принципов является специальный субъект, уполномоченный их принимать, специальная процедура их принятия и вопросы, по которым они принимаются.

Банк России не отнесен Конституцией РФ ни к исполнительной, ни к законодательной, ни к судебной ветви власти. В то же время защита и обеспечение устойчивости рубля — это основная функция Банка России, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти.

Иными словами, Банк России не подчиняется Федеральному Собранию Российской Федерации по вопросам, отнесенным Конституцией РФ к его компетенции, в то же время компетенции Банка России и Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам защиты и обеспечения устойчивости рубля не пересекаются.

Однако с целью недопущения узурпации власти уполномоченными субъектами Конституция РФ разработана с применением принципа сдержек и противовесов. Поэтому несмотря на то, что компетенция Банка России по вопросам, отнесенным к его ведению, носит исключительный характер, Конституция РФ и Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее — Закон о Банке России) содержат ряд положений, обеспечивающих недопущение злоупотребления Банком России своими полномочиями.

Например, в п. «б» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ установлено, что Правительство РФ обеспечивает проведение в России единой финансовой, кредитной и денежной политики.

В п. 1 ст. 4 Закона о Банке России указано: Банк России во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику [2, с. 3].

В абзаце 4 п. 1.2 Приказа Банка России от 15.09.1997 № 02-395 «О Положении Банка России “О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России”» указывается, что нормативные акты Банка России не могут противоречить федеральным законам Российской Федерации.

Кроме того, Закон о Банке России, закрепляющий неуказанные в Конституции РФ функции Банка России, был принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации. Это означает, что Государственная Дума имеет компетенцию изменить или сократить объем полномочий Банка России до пределов, определенных Конституцией РФ.

Однако на сегодняшний день издаваемые Банком России нормативные акты обладают исключительной юридической силой и в некоторых случаях могут быть приравнены к законам.

Ряд ученых не согласны с высказанной точкой зрения, предполагая, что нарушение или неисполнение нормативного акта Банка России несравнимо по последствиям с нарушением закона. Как указывает А.Г. Братко, нарушение закона приведет к недействительности сделки или ее части, а в случае нарушения нормативного акта Банка России сделка не может быть признана недействительной [3, с. 3]. Однако А.Г. Братко рассматривались последствия несоблюдения не всех нормативных актов Банка России, а одного конкретного, кроме прочего регулирующего отношения Банка России и кредитной организации.

Так, на основании п. 4 ст. 4 Закона о Банке России Банк России устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации.

Согласно п. 2 ст. 861 Гражданского кодекса Российской Федерации 1996 года [14] расчеты между юридическими лицами, а также расчеты с участием граждан, связанные с осуществлением ими предпринимательской деятельности, производятся в безналичном порядке.  Расчеты между этими лицами могут производиться также наличными деньгами, если иное не установлено законом.

В соответствии с вышеуказанными положениями Банком России издан нормативный акт —  Указание Банка России от 20.06.2007 № 1843-У «О предельном размере расчетов наличными деньгами и расходовании наличных денег, поступивших в кассу юридического лица или кассу индивидуального предпринимателя» (зарегистрировано в Минюсте РФ 05.07.2007 № 9757) (далее — Указание Банка России) [4].

В соответствии с п. 1 Указания Банка России расчеты наличными деньгами в России между юридическими лицами, а также между юридическим лицом и гражданином, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (далее — индивидуальный предприниматель), между индивидуальными предпринимателями, связанные с осуществлением ими предпринимательской деятельности, в рамках одного договора, заключенного между указанными лицами, могут производиться в размере, не превышающем 100 тыс. руб.

Таким образом, закрепление Банком России предельного размера наличных денежных расчетов в размере 100 тыс. руб. является нормой права, которая подлежит многократному применению и обязательна для всех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Ни один другой уполномоченный орган или нормативный акт не может изменить или отменить установленную Банком России норму права, так как компетенцией по установлению предельных размеров наличных денежных расчетов обладает только Банк России.

Указанное выше утверждение является наглядным примером исключительной компетенции Банка России.

Наличие компетенции такого уровня у негосударственного органа говорит о существовании так называемой «банковской власти». Например, С.А. Авакьян высказывал точку зрения о том, что Банк России является органом государственной власти [1, с. 28—31]. Он и государственная банковская система в целом названы автором «банковской властью». Банк России является органом государственного управления, который не входит в систему органов исполнительной власти [7, с. 44—46].

В заключение можно отметить, что Банк России обладает такой компетенцией, позволяющей ему издавать нормативные правовые акты, которые по юридической силе, в некоторых случаях, можно приравнять к законам, применяемым в России и изданным Федеральным Собранием Российской Федерации. При этом нормативные акты Банка России издаются во исполнение законов и не должны им противоречить.

Список литературы

Готовиться к публикации