К вопросу об административно-правовом статусе государственных корпораций

УДК 342.9
 
М.А. САЛФЕТНИКОВ,
соискатель Ростовского юридического института МВД России
 
В статье исследуются публичные, специальные функции управления государственными корпорациями; государственные корпорации рассматриваются в качестве самостоятельных субъектов правоотношений с особым административно-правовым статусом; высказывается необходимость внесения изменений в действующее законодательство.
Ключевые слова: государственная корпорация, функции, государственное управление государственными корпорациями, субъекты административных правоотношений, административно-правовой статус.
 
The paper reviews public, special functions and state administration functions of public corporations and offers corresponding classification criteria; public corporations are viewed as independent subjects of legal relations with a specific administrative-legal status. Necessity to introduce some alterations in the current legislation is expressed.
Keywords: public corporation, functions, state administration of public corporations, subjects of legal relations, administrative-legal status.
 
Образование государственных корпораций в Российской Федерации в современных условиях напрямую связано как с усилением роли государства в экономических отношениях, так и с созданием так называемых прорывных технологий и новых отраслей производства. Для достижения указанных целей все существующие формы собственности — государственная, муниципальная и частная — не могут быть использованы в полной мере. Поэтому государственная корпорация представляет собой, по существу, новую форму собственности — частно-государственную, где используются преимущества обеих форм, поскольку государственная корпорация не ограничена рамками бюджетного финансирования и может тесно взаимодействовать с субъектами предпринимательской деятельности. При этом в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.
Конституция РФ (ч. 2 ст. 8), Федеральный закон от 08.07.1999 № 140-ФЗ «О внесении дополнения в Федеральный закон “О некоммерческих организациях”», в частности ст. 7.1, предопределили возможность создания ранее не имеющей своего места в смысле самостоятельной организационной правовой формы в российском законодательстве государственной корпорации как некоммерческой организации (со своей индивидуальной структурой управления), которая для достижения определенных целей может осуществлять предпринимательскую деятельность.
Государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций.
Имея в виду отличительные признаки государственных корпораций в российском праве, нельзя не сказать об их количественном, законодательном существовании и некоторой специфике, учитывая определенные обстоятельства.
Первая современная российская государственная корпорация — Агентство по страхованию вкладов (далее — ГК «Агентство по страхованию вкладов») — образована в 2003 году в соответствии с Федеральным законом от 23.12.2003 № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации». В течение 2007 года созданы еще шесть государственных корпораций и приняты соответствующие федеральные законы: от 17.05.2007 № 82-ФЗ «О банке развития» (ГК «Внешэкономбанк»); от 19.07.2007 № 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий» (ГК «Роснанотех»); от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (ГК «Фонд содействия реформированию ЖКХ»); от 30.10.2007 № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» (ГК  «Олимпстрой»); от 23.11.2007 № 270-ФЗ «О Государственной корпорации “Ростехнологии”» (ГК «Ростехнологии»); от 01.12.2007 № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”» (ГК «Росатом»).
С одной стороны, государственная корпорация как организация условно предпринимательского типа занимается производством в рамках целевой правоспособности; с другой стороны, она реализует поставленные перед ней социально-экономические цели, основными из которых можно назвать:
— формирование положительных тенденций, обеспечивающих прогрессивные структурные изменения в макроэкономике;
— поступательное развитие социальной инфраструктуры;
— охрану окружающей среды;
— воспроизводство общественных благ.
Полагаем, что государственная корпорация, имманентно сочетая в себе признаки юридического лица и органа государственной власти, может характеризоваться как субъект административного права в связи с существенным объемом публичных функций. Так, ГК «Олимпстрой» обладает полномочиями запрашивать и получать у государственных органов и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений  информацию в интересах строительства олимпийских объектов и реализации связанных с ним иных мероприятий (п. 9 ч. 3 ст. 3 Федерального закона от 30.10.2007 № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта»).
ГК «Ростехнологии» вправе участвовать в формировании внешнеторговых цен на продукцию военного назначения; контролировать соблюдение организациями требований проектов, программ и внешнеторговых контрактов в области военно-технического сотрудничества, реализуемых с участием ГК «Ростехнологии».
ГК «Росатом» осуществляет в том числе государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, а также нормативно-правовое регулирование в области использования атомной энергии; обеспечивает контроль над обращением ядерных материалов в Российской Федерации.
При этом отметим, что ГК «Росатом» как единственная из числа существующих в смысле величины объема государственно-властных полномочий и непосредственного осуществления деятельности по государственному управлению обладает функциями государственного управления, как в широком, так и в узком смысле, и фактически уравнивается с органом государственной власти.
В этой связи и учитывая положение ч. 1 ст. 11 Конституции РФ, устанавливающее, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное собрание (Совет Федерации и Государственная дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации, считаем объем государственно-властных полномочий ГК «Росатом» избыточным.
Рассматривая государственные корпорации как самостоятельные субъекты правоотношений, обладающие публичными функциями, можно указать, что они представляют собой самостоятельную организационно-правовую форму с особым административно-правовым статусом с учетом специальных функций, носящих, с одной стороны, государственно-управленческий характер (ГК «Росатом»), с другой — организационно-координирующий (ГК «Агентство по страхованию вкладов», ГК «Внешэкономбанк», ГК «Роснанотех», ГК «Ростехнологии»), с третьей — смешанный, включающий и государственно-управленческий, и организационно-координирующий характер (ГК «Олимпстрой», ГК «Фонд содействия реформированию ЖКХ»).
В свою очередь федеральные органы государственной власти обладают функциями государственного управления в отношении государственных корпораций (последние в данном
случае рассматриваются как объект административно-правовых отношений) и в юридической науке могут быть классифицированы следующим образом, включая самостоятельные виды:
1) контрольные:
— специальный внешний контроль (осуществляется Счетной палатой Российской Федерации (далее — Счетная палата) над финансовой деятельностью государственных корпораций — ГК «Росатом», ГК «Агентство по страхованию вкладов»);
— общий внешний контроль, проводимый федеральными органами государственной власти: Президентом РФ (ГК «Фонд содействия реформированию ЖКХ», ГК «Олимпстрой», ГК «Ростехнологии»); Правительством РФ (ГК «Агентство по страхованию вкладов», ГК «Внеш-экономбанк», ГК «Роснанотех», ГК «Фонд содействия реформированию ЖКХ», ГК «Олимпстрой», ГК «Ростехнологии», ГК «Росатом»);
— внутренний контроль над деятельностью государственных корпораций, осуществляемый подразделениями внутреннего аудита (ГК «Рос-атом» и ГК «Внешэкономбанк») и ревизионными комиссиями (ГК «Роснанотех», ГК «Ростехнологии», ГК «Олимпстрой»);
2) организационно-регулирующего характера:
— полномочия субъектов публичного представительства (Президент РФ, Правительст-
во РФ, Федеральное собрание РФ принимают участие в управлении государственными корпорациями путем представления кандидатур в состав органов управления государственных корпораций — ГК «Росатом», ГК «Роснанотех», ГК «Ростехнологии», ГК «Фонд содействия реформированию ЖКХ», ГК «Агентство по страхованию вкладов»);
— полномочия субъектов, реализующих функции по государственному управлению государственными корпорациями самостоятельно.
Говоря о функциях государственного управления, осуществляемых федеральными
органами власти в отношении государственных корпораций, полагаем, что мнения  ученых-юристов, таких как Ю.С. Цимерман[1], Д.Н. Нетесов[2], Е.К. Глушко[3], в части ненадлежащего, недостаточного контроля, необходимости установления надзора над реализацией государственными корпорациями государственно-властных полномочий, оспоримы с учетом приведенных выше обстоятельств.
Между тем отдельные вопросы, связанные с управлением государственными корпорациями со стороны федеральных органов государственной власти, имея свои особенности, требуют разрешения путем уточнения ряда норм в соответствующей сфере правового регулирования.
Остановимся на некоторых из них.
Так, генеральный директор ГК «Росатом», ГК «Роснанотех», ГК «Ростехнологии», ГК «Внешэкономбанк» назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ, ГК «Фонд содействия реформированию ЖКХ», ГК «Олимпстрой» — Правительством РФ.
Обращая внимание на положение части «д» ст. 83 Конституции РФ, согласно которой Президент РФ назначает на должность и освобождает от должности по предложению Председателя Правительства РФ федеральных министров, необходимо констатировать, что статус
генерального директора ГК «Росатом» может быть приравнен к статусу федерального министра Российской Федерации или заместителя Председателя Правительства РФ. Такое опосредованное управление государственными корпорациями, с одной стороны, имеет преимущество в смысле эффективности исполнения ими функций, с другой стороны, может привести к появлению недопустимого вектора воздействия государственных корпораций на политические процессы в России, что является существенным недостатком такой правовой конструкции.
В отношении государственного контроля над деятельностью государственных корпораций, осуществляемого специальным органом государственной власти — Счетной палатой, выделенного выше в самостоятельный вид контроля — специальный внешний контроль над финансовой деятельностью государственных корпораций, необходимо обратить внимание на следующие обстоятельства и пробелы в действующем законодательстве.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» задачами Счетной палаты в том числе являются организация и осуществление контроля над своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности.
Очевидно, что государственные корпорации — получатели средств из федерального бюджета в части целевого их использования — должны быть подконтрольны уполномоченному или специальному органу — Счетной палате.
Однако только в отношении ГК «Росатом», ГК «Агентство по страхованию вкладов», ГК «Ростехнологии» Счетная палата осуществляет прямой внешний контроль в силу положений п. 15 ст. 3 Федерального закона от 01.12.2007 № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”», ч. 3 ст. 42 Федерального закона от 23.12.2003 № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», ч. 4 ст. 6 Федерального закона от 23.11.2007 № 270-ФЗ «О Государственной корпорации “Ростехнологии”», согласно которым Счетная палата в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляет соответствующий контроль.
Сложившуюся ситуацию можно определить как правовую коллизию, при которой, с одной стороны, использование федеральных бюджетных средств, выделяемых из федерального бюджета Российской Федерации на функционирование государственных корпораций, осуществляется в отсутствие внешнего контроля со стороны уполномоченного федерального органа, осуществляющего контроль над использованием таких средств (за исключением ГК «Рос-
атом», ГК «Агентство по страхованию вкладов», ГК «Ростехнологии»), так как специальными законами о государственных корпорациях такой контроль не предусмотрен; с другой стороны, подобный контроль должен осуществляться с учетом положений норм бюджетного законодательства, включая нормы статей Федерального закона от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».
Полагаем, что вопрос внешнего контроля над государственными корпорациями со стороны специально уполномоченного федерального органа — Счетной палаты — в части использования федеральных бюджетных средств (исключая ГК «Росатом», ГК «Агентство по страхованию вкладов», ГК «Ростехнологии») может и должен быть решен путем внесения соответствующих изменений в действующее законодательство Российской Федерации.
С учетом изложенного полагаем, что государственные корпорации, имеющие и сочетающие в себе признаки юридического лица и органа государственной власти, рассматриваемые в качестве субъектов и объектов административных правоотношений (со своими особенностями и отдельными недостатками), представляют собой новую сформировавшуюся организационно-правовую форму в российском праве, имеющую административно-правовой статус.
 
Библиография
1 См.: Цимерман Ю.С. Государственная корпорация — специфика правового регулирования // Право и экономика. 2008. № 10. С. 37.
2 См.: Нетесов Д.Н. Правовой режим государственных корпораций // Реформы и право. 2008. № 3. С. 47.
3 См.: Глушко Е.К. Административно-правовая природа государственных корпораций // Там же. С. 14.