К вопросу об административно-правовых актах Правительства Российской Федерации

О.Н. ОРДИНА,
кандидат культурологии, доцент кафедры философии МГЮА г. Кирова (филиал)
 
Акты Правительства Российской Федерации являются источником административного права. Правовые акты общей компетенции исполнительных органов на федеральном уровне управления занимают важнейшее место после президентских указов. В современном российском праве юридическая природа таких актов и их положение в системе законодательства исследованы недостаточно.
Содержание правительственных актов определяется в первую очередь объемом и характером компетенции Правительства РФ — основного органа исполнительной власти Российской Федерации согласно действующей Конституции РФ. 
 
Правительство РФ играет существенную роль в организационно-исполнительной работе по общему и текущему руководству хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. В ведении Правительства РФ находятся такие значимые вопросы, как представление Президенту России предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти (ч. 1 ст. 112 Конституции РФ), разработка и представление Государственной думе федерального бюджета и обеспечение его исполнения, представление Государственной думе отчета об исполнении федерального бюджета (п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ). Также Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики, согласованной государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии. Кроме того, правительственный орган осуществляет управление федеральной собственностью, обеспечивает государственную безопасность страны, курирует вопросы ее обороны, реализует внешнюю политику Российской Федерации, гарантирует законность, соблюдение прав и свобод граждан, охрану собственности, общественного порядка, борьбу с преступностью.
Порядок деятельности этого органа определяется специальными актами в соответствии с положениями Основного закона, Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (далее — Закон о Правительстве РФ) и законом о федеральных органах исполнительной власти (последний еще не принят. — О.Р.).
На основании Закона о Правительстве РФ организационный аспект деятельности Правительства РФ регламентирован в Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации и Регламенте Правительства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 18.06.1998 № 604. В настоящее время указанное постановление утратило силу в связи с принятием постановления Правительства РФ от 01.06.2004 № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации».
Правотворческие полномочия Правительства РФ, зафиксированные в Конституции РФ (гл. 6) и действующем законодательстве, одновременно определяются положением в государственном аппарате и конституционной характеристикой правительства как единственного органа исполнительной власти. С помощью актов Правительства России регулируются основные сферы государственной, экономической и социально-культурной жизни; устанавливаются общие нормы для всех органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, граждан; формируется нормативно-правовая основа для издания других правовых актов в системе исполнительной власти; вводятся общие правовые режимы.
Признаки правительственных актов и их место в правовой системе установлены Конституцией РФ и Законом о Правительстве РФ. К ним относятся:
1) многопрофильность деятельности и межотраслевой характер;
2) высшая мера нормативности в системе актов исполнительной власти;
3) прямая связь с законом и  строгая подзаконность акта;
4) общеобязательность действия на всей территории России; 
5) парное существование актов-постановлений, утверждающих положения и иные общенормативные документы;
6) прямое действие на всей территории России, не требующее подтверждения со стороны других органов.
Наиболее типичными правительственными актами являются постановления и распоряжения (ч. 1 ст. 115 Конституции РФ), отличающиеся кругом разрешаемых с их помощью проблем и порядком принятия. Как правило, постановления — нормативные правовые акты, отражающие основные вопросы компетенции Правительства РФ, — принимаются во время заседаний в коллегиальном порядке. Распоряжения — ненормативные акты, носящие оперативный характер и адресованные узкому кругу исполнителей.
В Законе о Правительстве РФ максимально точно сформулированы задачи, связанные с выходом постановлений и распоряжений, а также иные отличительные признаки, кроме вышеуказанных.
Во-первых, постановления носят обычно нормативный характер, распоряжения в большинстве случаев — правоприменительный.
Во-вторых, если постановления принимаются на заседании Правительства РФ или Президиума Правительства РФ в соответствии с требованиями Регламента, т. е. в усложненном порядке, то порядок подготовки распоряжения упрощен, а принятие может осуществляться как Председателем Правительства РФ, так и его заместителем.
В-третьих, постановления, за исключением содержащих государственную тайну или сведения конфиденциального характера, публикуются в Собрании законодательства Российской Федерации и в ряде случаев — в печатных СМИ. Многие распоряжения в СЗ РФ вовсе не публикуются, а только рассылаются заинтересованным лицам и органам. Официальными периодическими изданиями, публикующими акты Правительства РФ, являются «Российская газета» и «Российские вести».
Разнится также порядок вступления в силу постановлений и распоряжений. Первые, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Некоторые постановления начинают действовать со дня подписания, если самими актами не предусмотрен иной порядок вступления в силу
(ч. 7 ст. 23 Закона о Правительстве РФ).  Распоряжения реализуются со дня их подписания, точнее, немедленно[1].
Согласно ст. 113 Конституции РФ подписание постановлений и распоряжений находится исключительно в ведении Председателя Правительства РФ, определяющего основные направления деятельности Правительства РФ и организующего его работу. По образцу зарубежных правительств, акты Правительства РФ обязательны к исполнению на всей территории Российской Федерации и не требуют дополнительной процедуры ратификации или согласования: введено контрассигнование актов Правительства РФ соответствующим министром или иным руководителем федерального органа.
Общие вопросы распоряжений ранее были отражены в Постановлении Правительства РФ от 18.06.1998 № 604 «Вопросы организации деятельности Правительства Российской Федерации»  и утвержденных им актах. Примечательно, что проекты решений вносятся в правительство его членами, руководителями ведомств, главами исполнительной власти субъектов Федерации и включают пояснительную записку, содержащую необходимые обоснования и  прогнозы ожидаемых социально-экономических, экологических и иных последствий их реализации. Проекты правительственных решений нормативного характера в обязательном порядке согласовываются с Министерством юстиции РФ. Срок подготовки такого проекта — не более 10 рабочих дней.
Статья 115 Конституции РФ указывает на следующие свойства постановлений и распоряжений Правительства РФ:
· «привязка» к своему субъекту — Правительству РФ;
· обеспечение их исполнения;
· обязательность к исполнению в Российской Федерации;
· возможность отмены Президентом РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, указам Президента РФ и т. д.
В п. «а» ст. 125 Конституции РФ предусмотрена возможность рассмотрения Конституционным судом дел о соответствии нормативных актов Правительства РФ положениям Конституции РФ. Фактически постановления не поднадзорны прокуратуре. Однако в случае несоответствия постановлений российским законам Генеральный прокурор информирует об этом Президента РФ (ч. 3 ст. 24 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»). Данное конституционное положение имеет принципиальное значение для определения юридической силы актов Правительства РФ.
Следует подробнее остановиться на понятии подзаконности актов Правительства РФ. Основная цель актов — конкретизировать и детализировать законы и указы, повысить эффективность их осуществления. Законом о Правительстве РФ регулируется деятельность Правительства РФ по организации выполнения законов: Правительство РФ организует и контролирует исполнение законов, указов, принимает меры по устранению их нарушений. Правительство  должно неукоснительно следовать предписанию ч. 1 ст. 115 Конституции РФ, согласно которому акты центрального органа исполнительной власти издаются «на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации».
Точное соблюдение органом исполнительной власти конституционного положения обеспечивает единство правового регулирования в стране, соподчиненность актов различной юридической силы на основе приоритета закона, повсеместное утверждение принципа законности.
Государственные и общественные интересы требуют, чтобы Правительство РФ и другие органы исполнительной власти действовали в рамках закона. К сожалению, баланс норм законов и постановлений нередко нарушается: последние постепенно изменяются, что влечет их полную отмену. По-прежнему актуальным остается повышение значимости закона как основания для принятия правительственных решений.
Роль правительственных актов сегодня достаточно высока: ежегодно Правительством РФ издается до 1000 нормативных актов (преимущественно постановлений) по различным вопросам социально-экономической и общественно-политической жизни России. Вместе с тем такая активность требует соблюдения пределов правотворческих полномочий, повышения качества содержания, формы и уровня прогнозируемых результатов, соответствия актам парламента и главы государства.
Многие правительственные акты принимаются с указанием на то, что они:
а) издаются на основании закона или иного нормативного акта;
б) издаются в соответствии с законом или иным нормативным актом;
в) издаются во исполнение нормативных актов.
В первых двух случаях Правительство РФ наиболее свободно в выборе средств и методов решения проблемы, так как руководствуется общими принципами одного или нескольких законодательных актов, регулирующих круг общественных отношений. В третьем случае — при издании управленческого решения «во исполнение» — правительство тесно связано с целями и содержанием законодательного акта, т. е. структурно-логическая связь между актами наглядна. Подобный правительственный акт следует за законодательным и содержит большое число воспроизведенных и конкретизирующих норм.
Что касается актов органов управления, то они носят не только исполнительный характер. В пределах своих полномочий правительство может регламентировать общественные отношения, не урегулированные в законодательных актах. Ряд исследователей подчеркивают, что во многих правительственных решениях содержатся «первоначальные нормы», обладающие не вспомогательным или второстепенным, а самостоятельным значением[2].
Правотворческая деятельность Правительства РФ предусматривает подготовку законов и серьезное участие в законодательной деятельности. Планирование такого рода деятельности и регулирование взаимоотношений Правительства РФ с Президентом РФ и Федеральным собранием РФ, участие министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и субъектов Российской Федерации в законопроектной деятельности было регламентировано Временным положением о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 19.06.1994 № 733. Кроме того, Правительство РФ постановлением от 02.08.2001 № 576 утвердило Основные требования к концепции и разработке проектов федеральных законов,  регламентирующие участие Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти в законотворчестве.
Регламентом Правительства РФ установлен порядок внесения актов: правительственному рассмотрению подлежат проекты федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства России, а в случаях, предусмотренных федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, проекты и других актов.
Ряд правительственных постановлений устанавливает конкретные нормативные регуляторы. Речь идет об акцизах на товары, размерах должностных окладов тех или иных категорий работников, таксах для начисления размера взыскания за разные виды ущерба, тарифах на услуги и т. д. Предписания, содержащиеся в актах, адресованных одному субъекту, обязательны для всех физических и юридических лиц (например, постановления о передаче федеральных государственных предприятий, организаций в государственную собственность областей, о присвоении классных чинов руководящим работникам государственной налоговой службы, об учреждении и утверждении уставов крупных акционерных обществ, создаваемых на базе реорганизуемых государственных предприятий, о создании или реорганизации государственных университетов).
Многие постановления Правительства РФ, посвященные отдельным регионам или отраслям хозяйства, характеризуются предметной экономической, социальной и иной направленностью, т. е. в них содержатся нормы, вводимые для этих регионов, отраслей, оперативные меры или поручения соответствующим государственным органам.
В некоторых актах Правительства РФ находит выражение и международная деятельность: соглашения между Правительством России и правительствами других государств, постановления о подписании межправительственных соглашений, постановления о представлении на ратификацию Президенту РФ соглашений между Российской Федерацией и другими государствами, межправительственные протоколы о торгово-экономических и иных отношениях, меморандумы о понимании и т. п.
В зависимости от правовых способов и средств воздействия на экономические и иные процессы, на деятельность всех организаций и граждан различаются следующие виды правительственных актов: положения (общие, типовые, временные), уставы (примерные уставы), правила, инструкции, порядок, заявления, приветствия, извещения (последние три вида не содержат правовых норм).
Уставы и положения утверждаются правительственными постановлениями и имеют аналогичную силу. Иными словами, постановление, являясь, по сути, распорядительным актом разового действия, утверждает и вводит в действие положение как общенормативный акт длительного действия. Положения обычно содержат порядок деятельности органов государственного управления, научных, образовательных, культурно-просветительных учреждений, звеньев хозяйственной системы и хозяйственных субъектов. Некоторые положения также определяют статус органа или организации: положения о министерствах, комитетах, федеральных службах, межведомственных комиссиях и др.
Вместе с тем «правила» и «порядок» обеспечивают согласованную деятельность различных категорий субъектов права. К таковым относятся Правила предоставления услуг телеграфной связи, Правила оказания услуг почтовой связи.
Особое значение имеет принятие базовых нормативных правовых актов длительного действия, таких как федеральный бюджет, прогнозы, концепции, основные направления развития тех или иных сфер и отраслей, регионов, федеральные программы, целевые комплексные программы, планы действий (об охране окружающей среды, в экономической сфере) и т. д.
Распоряжения Правительства РФ принимаются, как правило, по оперативным и конкретным вопросам и не носят нормативного характера:
а) в сфере кадров и трудовых отношений — о назначении на должность и освобождении от должности тех или иных лиц в подведомственных ему органах, учреждениях и ведомствах, поощрениях и взысканиях, праздничном дне, нормах выплаты иностранной валюты экипажам судов, дисциплинарной ответственности;
б) в хозяйственной сфере — о выделении средств,  финансировании программ, приватизации предприятий, передаче объектов федеральной государственной собственности, создании и ликвидации предприятий, предоставлении таможенных льгот;
в) в организационной сфере — о проведении совещаний, переговоров, конференций, выставок, внесении проектов законов и т. д.
Правовые акты оказывают существенное воздействие на республиканское и областное (региональное) правотворчество. В Конституции РФ 1993 года соотношение актов Правительства РФ с актами других звеньев исполнительной власти прямо не оговорено, тогда как в Конституции РСФСР 1978 года, напротив, законодательно закреплено право Совета Министров РСФСР в пределах своей компетенции приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений Советов Министров республик в составе Федерации, отменять противоречащие законодательству акты администраций других субъектов. Наряду с этим действовало право отмены актов федеральных министерств и других подведомственных органов.
В силу системной иерархии органов исполнительной власти федеральные органы исполнительной власти, правительства республик, главы администраций других субъектов Федерации, нижестоящих звеньев действуют на основании актов Правительства РФ в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ о единой системе исполнительной власти в Российской Федерации.
В ч. 2 ст. 43 Закона о Правительстве РФ закреплено положение о праве  Правительства России в пределах своих полномочий координировать деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, обеспечивающее единство интересов центра и регионов в сфере правотворчества. Приоритет актов федерального правительства над актами субъектов Российской Федерации должен согласоваться с содержанием ч. 4 ст. 76 Конституции РФ,  предоставляющей республикам, краям, областям и другим субъектам право осуществлять самостоятельное, не противоречащее законодательным и правительственным актам Российской Федерации правовое регулирование.
Таким образом, акты Правительства РФ как источник административного права включают черты целевого регулирования и являются источниками права для конкретных видов общественных отношений. Особенно важна в нормативном содержании указанных актов их подзаконность, т. е. правительственные акты не могут противоречить закону, выходить за его рамки, умалять полномочия издающего закон государственного органа. Иными словами, соответствие нормативных правовых актов закону и соответствующим полномочиям органа правотворчества — основной признак подзаконности.
Подзаконные нормативные правовые акты органов исполнительной власти характеризуются направленностью на исполнение закона. И в этом случае всякое исполнительное действие, в том числе и издание нормативных правовых актов, должно соответствовать закону.
 
Библиография
1 См.: Колесников Е.В. Источники конституционного права. —  Саратов, 1998. С. 122.
2 См.: Мицкевич А.В. Акты высших органов власти и управления СССР. С. 122; Кузнецов И.Н. Компетенция высших органов власти и управления СССР. — М., 1968. С. 142—143; Советское административное право: Методы и формы государственного управления. — М., 1977. С. 52.